张成福 李昊城

行政组织管理的未来挑战及其发展趋势

张成福 李昊城

历史的发展证明，社会已经成为一个高度组织化的社会，一个愈来愈依赖于各种各样的组织来实现各种目标的社会。而行政组织及其管理也有明显的时代特征。在研究行政组织管理的未来发展时，要认识对组织管理可以产生影响或者正在产生影响的力量，特别是目前的问题和未来的挑战，这是组织创新的动因所在，以下几种相互联系和影响的力量和变化，影响着行政组织管理的未来。

一、知识经济

知识经济与传统的经济相比，具有以下特点：

一是知识是组织根本的生产要素。在知识经济时代，知识不仅是与劳动力、资本、土地并列为组织生产的要素之一，而且成为一切组织在竞争环境中生存的关键。

二是符号商品增加。由于数字科技的发展，愈来愈多的图像、音乐、文字、信息是以0与1所组成的电子符号为传输单元，经济活动交换的商品不再局限于实物，符号商品成为经济活动交换的对象之一。

三是生产的去密集化与协作。先进的数字技术使企业能够结合分布全球的劳动力、资金及原料进行生产，有别于以往必须将所有生产要素集中在一个地点才能生产产品和服务的做法。

四是虚拟工作场所。组织的操作层次可以分为实际工作场所和虚拟工作场所。实际工作场所指实际生产、销售与员工工作的地方；虚拟操作场所则为交易和交换的虚拟存在。透过信息科技，不仅交易标的、地点可以虚拟化，服务也可以虚拟化，知识也可以在虚拟的场所学习、创造与分享。

五是个性的产品和服务。知识经济能生产符合顾客独特需要的产品和服务。顾客的知识和想法成为生产过程中的一部分，生产与消费的关系变得更为密切，甚至合二为一。

六是即时性与变革的加速。由于信息传播、知识创新、科技扩散，产品从研发、上市到淘汰的生命周期缩短，新产品及新服务的推出也随时会被更新的产品或服务取代。组织唯有创新与变革，适时地推出新产品与服务，才能掌握商机，获取利润。

七是知识工作者的兴起。发达国家知识工作者已占据工作职场的2/5。知识工作者与组织的关系是共生共存的关系，与主管的关系更多的是伙伴关系而非上下级之间的关系。决定知识工作者生产力的要素在于其自主性、持续不断的创新和学习。

如何适应知识经济时代的到来，调整组织的目标战略、职能重点、结构形式和管理方式，如何强化行政组织的知识管理是行政组织面临的新挑战。

二、信息技术的发展与网络社会

现代信息和科学技术的发展是对时代产生巨大冲击和影响的力量，直接影响着人与人、人与组织、组织与组织之间的互动方式，建构于信息科技之上的新型社会形态也正在浮现。许多学者提出“网络社会”的概念，以说明当代社会经济、职位变化、文化以及时间和空间的实际情况。

一是经济方面。信息技术与经济活动的结合，一方面使生产者和顾客之间的关系朝着网络化发展；一方面信息成为商品生产的原料，传统的制造业经济正逐渐转变为以电脑、网络为主的新经济形态；经济活动透过信息技术的联结，以全球为活动范围；信息科技成为企业获利和国家竞争力的关键。

二是职位变化。在信息技术成为新的生产要素的时代，就业市场产生新的变化，其特点是知识工作者以及弹性工作者增加，全球人力资源的相互依赖关系增强。

三是虚拟文化的发展。随着沟通媒体由单面媒体转变为电子媒体和互联网的互动式媒体，人们的信息和知识愈来愈依靠电子媒体提供的资讯。文化受到科技的影响，表现出虚拟状态。

四是零时差的时间。信息科技的发展，改变了传统意义上的时间观念。一方面，即时报道的全球信息使全球事件都能即时呈现，并且提供了即时对话的空间；另一方面，不同时区的媒体二十四小时不间断提供民众自由沟通的渠道，使时间以零时差方式呈现。

五是流动的空间。信息技术的发展打破了人类行为受限于地理空间的限制，不同地域之间的互动性大大增强，形成了网络化的活动空间。

信息技术的发展和网络社会的到来，对行政组织而言，既是发展的机会，亦是挑战。信息技术的应用，可以提高政府组织的效率，创新政府组织服务的方式，增加开放和透明，促进民主参与。与此同时，信息技术的发展也为行政组织及其管理提出了许多挑战，如网络安全、个人隐私、法律规范、数字差距等问题。

三、民主的发展

民主政治的发展是人类历史上政治文明发展取得的伟大成就。尽管从历史到现在，对于什么是民主、什么是民主政治有着广泛的争论，民主的内涵和外延在不断丰富和扩展，民主政治的发展也没有适用于一切国家的统一模式，但是，民主的价值得到了越来越多的国家和人们的承认和认可。民主的观念和价值已经超越了政治领域，渗透和延伸到社会生活的各个领域。凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与该决策的制定过程，已被越来越多的人们接受并付之于实施。这可以从消费者权益运动、环境保护运动、雇员持股和参与运动、社区自治运动等方面表现出来。

四、全球化的发展

尽管人们对全球化争论不一，但是全球化是时代发展的一个基本趋势，即在政治力量、经济力量和技术力量的推动下，世界正被塑造成一个相互联系、共同分享的社会空间；在社会空间中，产生了跨大陆或者区域之间的流动和交往，社会关系和交往的空间发生了根本变化。

全球化意味着社会、政治、经济活动跨越了边界，把国家、国际组织、非政府组织以及跨国公司之间的关系编织成为一个复杂的网络，并形成了一个变化的结构。社会生活的所有领域，从政治到经济、法律、文化、军事、环境都无法摆脱全球化进程的影响。由于跨越了传统的民族国家的边界，世界范围的社会、政治以及权力关系实现了组织化和制度化，多边管制和治理成为新的组织形态，与此同时，随着国家、公民以及社会运动努力抵制全球化的影响，全球化也引起了新的对抗。

在全球化的时代，现有的以民族国家为中心的治理方式面临着许多挑战，如传染病、恐怖主义、跨境犯罪等等，使单个民族国家无法完全依靠自己的力量解决问题，必须寻求合作。全球化在一定程度上也引发了许多问题，如贫困问题、环境问题、民族认同问题等等。

公共行政组织在社会的变革过程中一直扮演着积极的角色。面对快速变化的组织管理环境，适应、调整和变革成为组织管理的重大议题。当公共行政组织及其管理者采取创新和负责任的行动时，问题和挑战就可能成为创新的动力。尽管要全面准确地了解和把握公共组织及其未来是十分困难的事情，但一些基本趋势还是比较明显的。

第一，行政组织的环境将更为动荡和复杂。

知识经济、网络社会、全球化、民主政治的发展正在改变着整个社会的秩序。因此，行政组织及其管理的环境变得更为动荡和复杂。组织管理的参与者和影响者从熟知的到新的或者未知的，公认的规则可能发生变化；组织的边界可能变得更加模糊，组织的生存可能更加依赖于外部的资源，依赖于现有组织本身的能力可能无法解决问题；传统的程序和方法不适应变化的环境。如何解决巨大的不确定性和复杂性将是组织管理的核心议题，而应对不确定性和解决复杂问题的能力则成为组织管理者的核心能力。

第二，知识管理的兴起与发展。

知识管理并非单指建立新部门、拓展新的人力资源，而是使组织内部的成员充分认识到知识产生、分享与应用的重要性，使生产和服务过程中的知识得到有效管理。

知识管理的主要活动包括：

一是知识的有效流通，组织中的知识存在于个人、团体和组织三个层次，这三类知识必须有效的流通，使之发挥更大效力。流通可以由建立组织内部的交流网络来进行，如报告会、教育和培训计划、标准化的计划等，也可通过员工之间的非知识网络交流来进行。

二是知识的转换。组织内部的知识透过交流与互动内化为员工、团体乃至整个组织共同的知识。

三是知识的创新。组织内部的工作人员透过知识分享的过程，获取有用的知识，实现组织目标，同时获取经验与教训，在此过程中激发新的想法和观点。

四是知识的整合。组织必须有效整合散布于组织内部不同领域的知识，才可能发挥知识创新的功效。整合可以通过不同的策略进行，如建构有效资讯交流渠道，发挥信息整合的功能；经由组织学习弥补个人学习的不足；建立知识整合的机制等。

组织知识管理的重点在于系统地管理和组织有形无形的知识资源，经由分享、互动学习、转换机制，使组织成员能够有效的获取与应用知识，以增加组织的竞争力。

第三，战略性管理的重要。

面对更加动荡的环境，发展战略性管理则成为组织管理的重要趋向。战略性管理的特征在于：未来导向，重视外在环境变化对未来可能产生的影响；实践导向，依据未来趋势制定当前选择和决策；参与导向，强调通过更多的外部参与来实现变革；问题导向，战略管理的核心是问题管理，因为问题是发生在组织及其不断变化的环境之中的重要情况；网络导向，战略性管理通过在政策联盟，把组织与其它组织融为一起，促进变革。

显然，战略性管理可以为组织提供战略发展方向，指导资源优先顺序的有效使用，为组织长远发展设立目标，解决跨部门和地区的问题，对抗环境的不确定性与变化等。当然，战略性管理不是灵丹妙药，需要许多条件的配合，如组织文化、结构变革等。

第四，利用信息科技，创新服务型态与治理型态。

随着现代信息通讯技术的发展，将信息科技运用于行政组织的管理，正在促进公共服务形态的转移，甚至治理形态的变化。

首先是“电子化政府”的出现。电子化政府是指政府行政组织利用信息科技处理政府事务、创新公共服务提供方式。比如，透过通用电子平台，民众在单一政府入口网可以轻松获得跨部门和机关的“一条龙”服务；自助式服务，政府只要在网络上提供完整信息和明确流程，民众就能以自助的方式得到相关服务；个性化服务，政府透过网络提供多元化、差异化、个人化服务，为民众提供更多选择；参与式服务，政府与民众的关系不再是单向的、固定的、被动的，而是双向的互动关系。

其次是电子治理的出现。电子治理是指政府信息和服务网络化之后，公共治理形态的另一个变化。在网络社会，由于信息的开放，知识的传播和分享的加强，建立不同政策主张、不同利益群体的组织更为容易；公共事务的治理将不再由单一机关、单一层级的政府承担，而是由政府组织、公民、非政府组织、企业等不同角色共同组成的“治理网络”共同参与公共事务的管理。这种新的治理模式，可以将市场机制、公民社会、政府力量发挥到最大。

最后是电子民主的出现。信息与通讯技术促进了参与式民主发展。电子化赋予公民更多的知情权，使公民更容易介入到公共服务的治理之中，更有机会和可能参与到政策制定与决策之中。

第五，更为弹性、有机式的组织结构。

传统的金字塔型的层级控制的组织结构，是整个社会用来组织和管理自己的结构形式。当代的许多问题，是这种按照等级原则建立的组织结构所无法解决的。在许多领域，人们在创造不同的能够替代这种组织的新形式，如有机式组织、虚拟组织、网络组织、无缝隙组织、学习型组织等，虽然名称不同，但这种组织与传统的组织相比，更为开放、弹性和灵活，展现了如下特点：

一是对环境保持更大的开放性，能够接受环境的影响和对付不稳定性；权力结构更加分散化，而非集中化和等级化；权力的来源更依赖于知识，而不仅仅是专门的职位。

二是更加重视横向之间的联系；更加强调信息和知识的共享，而非控制；虽然重视规则，但更加重视创新与变化，关注规则的适应性。

三是更加关注个人需要和渴望；重视内在的激励因素，如信息、参与、承诺等；强调持续的变革和创新。

（作者系中国人民大学公共管理学院教授；

中国人民大学公共管理学院博士研究生）