尹德慈

（中共广州市委党校，广东 广州 510070）

随着城市化进程和社会形态转型不断加快，基层党建工作从农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统领域，衍生拓展出既相对独立又互为关联的社区、新经济组织和新社会组织三大新兴领域。要把这些分布于不同区域、不同行业、不同企业，处于不断流动之中的党员组织起来开展活动，单纯的“单位党建”模式和传统教育管理手段已越来越难以胜任，急需一种新的组织设置模式和教育管理手段来补充和加强。在这种情况下，区域化党建应运而生。提升区域化党建工作水平，必须正视区域化党组织重组变动对党的领导方式提出的挑战，改革完善党的领导方式，实现党的领导与党的建设的良性互动。

一、区域化党建对党的领导方式提出的挑战

党的领导主要是党的政治领导、思想领导和组织领导。党的领导方式，是指党通过自身的组织体系，对社会进行组织、动员、管理，实施党的各项方针政策的体制化的手段形式和运作过程。①而区域化党建新格局恰恰改变了传统党的基层组织体系，这种区域化党组织体系结构的变动，必然影响到传统党的领导的功能发挥。在某种意义上讲，区域化党建对党的领导方式提出了严峻的挑战。

1.对党的社会动员方式提出的挑战。

区域内各种新经济组织和新社会组织的发展，不仅表现在自身社会政治参与扩大化，而且扩展了整个社会的政治参与渠道和方式。在单位中国的传统体制构架下，党通过对单位组织领导人的遴选、任命，单位组织的资源调配和工作绩效的考评等拥有最高终审权，从而使自上而下的各级党组织绝对控制着经济、社会、文化资源，上下一致的“官方话语”成为党的社会动员和社会组织的重要方式。与传统的社会组织和普通公民相比，新经济组织和新社会组织内部成员社会政治参与程度较高，既对社会治理产生积极意义，也对执政党的社会组织和社会动员方式提出了挑战。以新社会组织为例，新社会组织内部认同程度高和管理透明化，使民众能够围绕共同兴趣平等地参与内部事务，这对党内传统科层式运作模式提出了挑战。社会组织内部治理的民主化程度较高，对党的组织动员方式施加了压力。按照新社会组织的章程规定，新社会组织内部运作是完全建立在民主原则和民主精神上：主要领导必须通过选举产生；重大决策都必须广泛征求其成员的意见，得到其成员的认可。如果区域内党组织内部的运行仍然沿用传统的方式，就会与社会组织内部运行的民主化形成反差，从而降低党组织在其他各类组织及其从业人员（包括党员）中的影响。

2.对党的政治教育方式提出的挑战。

从党传统的“支部建在连上”的模式来看，党的政治教育主要是通过大规模的政治理论宣传和运动式思想政治工作来影响基层组织。党具有的强烈意识形态色彩的政治教育方式，包括上下一致的政治灌输方式、以爱国爱党爱社会主义为主要内容的思想政治工作，由于缺乏亲和力和针对性，很容易走向空洞化和教条化。而在面对网络时代资讯异常发达、两新组织中的党员学历普遍较高和思想非常活跃的实际情况下，如果采取传统的政治灌输方式，区域内党组织无法承担党员教育的功能。调查显示：与空洞的说教相比，新社会群体更看中党的执政理念和执政的价值取向对中国社会的导向作用及其产生的实际效果；与传统的理论政策宣传相比，他们更看重原汁原味的政策法规解读及其公共产品交易过程的“阳光化”；与传统的“我说你做”相比，他们更看中“你说的与做的是否一致，做比说更为重要”。②党必须关注到这些新经济组织和新社会组织特定的价值预期和对“大政治”接受的方式，在立足于“贴近群众、贴近实际、贴近生活”的基础上，潜移默化地教化新经济组织和新社会组织及其从业人员。与此同时，要探索用法律法规等国家意志、用执政党干部精英和党员的思想觉悟和现实行为来进行政治灌输。

3.对党的决策参与方式提出的挑战。

大量的案例研究证明，新经济组织和新社会组织已经成为影响党的决策的重要因素。由于区域内新经济组织和新社会组织所代表的利益群体非常广泛，而且又能够提出明确的政策主张，对党的决策方式产生的积极作用。区域内党组织不再仅仅是单方面被动地贯彻党的政策，而且与党的决策体系和决策过程保持着一种互动联系。这种互动联系必将加速推进党的决策民主化、科学化、法治化进程，简化党的决策成本，提升决策效率，还会对“上有政策，下有对策”的政策传输梗塞有一定的疏通作用。调查发现，在缺乏制度化的党内决策参与渠道的情况下，由体制内转变成为新经济组织和新社会组织中的党员、区域内有较高行政级别的单位组织党组织、有一定影响的新经济组织和新社会组织的法人代表，可以不通过区域内党组织的渠道，就可以轻松获得较高层次的党内决策参与的机会，区域内党组织在他们心目中的地位大打折扣。区域化党建工作就可能陷入尴尬境地：区域化党建不仅得不到驻区体制内较高级别的党委的实质性支持，而且得不到区域内新经济组织和新社会组织法人的主动配合。更有甚者，区域党委的工作还会受区域内有经济实力和社会影响力的“头面人物”的左右，改变区域党委设置的初衷，从而影响党组织在党员和群众中的形象。当区域化党组织无法为区域内党员提供参与决策和党内事务机会的时候，党员就难以形成对区域化党建的认同。

4.对党的组织运行方式提出的挑战。

民主集中制是党的领导和组织制度。由于长期处于革命党和在计划经济条件下执政的原因，党的基层组织运行基本上是以集中为主，缺乏在市场经济条件下必要的民主训练。在这种情况下，体制内的党组织运行很大程度上依靠权力推动和利益分配来完成的，但是区域化党建新格局中，社区党委所掌控的权力和利益资源无法维持区域内党组织的运行，缺乏与党员之间的利益互动。这就需要党组织回归到依靠理想信念来凝聚党员、依靠党员干部的非权力因素来影响党员的政党运行本质上来，而这两点又恰恰是当前整个党组织建设面临的最大难题。要解决这个矛盾，就必须跳出传统基层党建的思维，大胆创新党组织的运行方式，积极发展党内基层民主，规范党内参与方式，扩宽党员平等参与党内事务的渠道，增强党员对党组织的认同。

二、广州市探索区域化党建工作的创新实践

广州在探索区域化党建工作的实践中，从解决实际问题入手，充分尊重基层党组织的首创精神，整合党建资源、扩大组织覆盖、完善组织设置、健全管理体系、发挥功能作用，积极推进区域化党建工作、完善党的领导方式、改革社区治理模式，坚持三位一体，上下互动，形成了广州特色的区域化党建新格局。其有特色的创新实践表现为：

1.在改革社区治理模式中健全区域化党建领导体制。

区域化党建工作的实践原本缘于党对基层社会组织的积极引导和非体制内党员的有效管理，因此推进区域化党建工作必须从两个方面入手，一方面通过健全区域化党组织覆盖和党的工作覆盖，努力实现党对非体制内党员的有效管理；另一方面通过改革社区治理模式和优化基层社会治理结构，努力实现党对基层社会组织的科学领导。基于这种认识，广州市委在推进“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革的同时，改革街道党委的领导体制，把街道党委改革成为街道党工委，拉开区域化党建工作的序幕。2000年11月，广州市委、市政府决定在海珠区的南华西街、越秀区的北京街、大塘街、荔湾区的华林街等街道和原东山区开展社区建设和社区党建的试点工作。通过建立社区党建联席会议、改革居民区党组织设置、建立社区流动党员联络站、选派社区党建联络员、联办社区党校和社区学校、建立覆盖社区的群众组织网络，使分布在社区中的“非单位人”中的党员有了“家”，流动、失业、下岗党员有人“管”，各界群众和外来人员都把社区看作“一所大学校”。在区域化组织管理框架确定之后，如何使社区自治组织、社区党组织和政府公共服务更好地融合，实现社区治理主体良性互动，就成为广州市探索区域化党建工作必须突破的一个现实课题。2005年6月，广州市选择越秀区东湖街新河浦社区、黄花岗街水荫社区、建设街大马路社区、大塘街龙腾社区和白云街东湖新村社区5个社区进行“两委一站”（社区党委、社区居委会和社区政务工作站）的社区治理模式创新的试点。在“两委一站”的社区治理模式中，社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，社区居委会以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行社区自治的各项职能，社区政务工作站作为街道办事处设在社区为居民服务的办事点，负责完成政府在社区的各项指令性工作。社区党委、社区居委会和社区政务工作站依法依规分别设置，职能上相对分工；其负责人通过选、聘、派等方式实现交叉任职，组织上相对集中。“两委一站”的社区治理模式，明确了社区党委领导核心、居委会民主自治、政府依法行政的职责，使社区党委的领导核心得以体现、社区居民自治得到落实、社区管理服务得到组织依托。③

2.在创新党内服务体系中改进区域化党建工作方式。

如果说区域化党建工作的第一阶段是为新经济组织和新社会组织党员教育管理搭建组织平台，那么创新党内服务体系就是通过整合资源加强党内服务，以服务促管理提升区域化党建工作水平，增强党员对党组织的认同，充分发挥区域化党建的功能和作用。随着大量流动党员进入到区域化党组织的管理体系，广州市在整合区域化党建资源的基础上，围绕“五个一”的目标，即有一块阵地、一批服务项目、一个服务标识、一套管理制度和一批工作骨干，尝试建立融服务、教育、管理为一体的区、街、社区的三级党内服务体系，通过建设党内服务体系改进区域化党建工作方式，为党员活动和发挥作用提供物质保障和组织依托。广州越秀区党员教育管理服务中心被中组部和中联部列为外国政党参观学习示范点。④广州已形成了以越秀区、海珠区“一家、一站、一中心”（即社区党员之家、街道党员服务站、区党员教育管理服务中心）、荔湾“一基地一中心一家”（即区党员教育管理服务基地、街道党员教育管理服务中心、社区党员之家）为代表的党内三级服务体系。党内服务三级网络更加注重以人为本，根据党员不同情况、不同需求，建立了更务实、更贴近党员需求的服务模式，包括对“两新”组织党员的“规范服务”，对外来流动党员的“动态服务”，对下岗失业党员的“温暖服务”，对年老体弱党员的“关爱服务”，对离退休党员的“属地服务”。在区域化党建实践中，党内服务体系发挥了“流动党员接纳地”、“两新组织党组织孵化器”、“党建资源整合平台”、“广大党员温馨家园”、“服务群众示范窗口”的功能，搭建了党员享有均等权利和得到均等服务的组织平台，激发了党员参与党内事务的积极性，区域化党建的功能作用得以充分体现。

3.在建立党建指导员制度中探索区域化党建工作方法。

有效开展区域化党建工作，迫切需要一支党性强、业务精、作风硬的专业党务干部。在学习借鉴兄弟省市经验的基础上，广州于2002年8月在天河区和原东山区进行社区党建工作指导员制度试点工作，2003年8月在全市范围内推行建立社区党建工作指导员制度，每条街道配备2名党建工作指导员，主要负责协助和指导区域内党组织和“两新”组织开展党建工作，加强对社区内流动党员、离退休党员、“两新”组织党员，未就业大学生党员和退伍军人党员的教育管理，做好发展党员和对预备党员的培养、教育、考察和转正工作。社区党建工作指导员由市委组织部实施，由各区统一招聘，并建立了量化考评制度。2009年7月，广州市委又决定在全市各镇设置党建工作指导员，解决农村基层党务工作力量薄弱的问题。镇党建工作指导员实行聘任制，由各区(县级市)委组织部负责统一向社会公开招聘，接受区(县级市)委组织部和所在镇党委的双重管理和领导。镇党建工作指导员的工资福利待遇参照社区党建工作指导员的标准，由市负责的部分纳入市财政预算。各地可根据当地实际生活水平给予党建工作指导员适当补助。要使区域内各种类型的党组织都能够接纳党建指导员制度，必须不断改变传统发号施令和单纯依靠权力推动的居高临下的工作方法，探索为区域内各种组织和党员所接受、所欢迎的党建工作方法。荔湾区逢源街党工委通过选派党建指导员、驻街两新组织管理骨干在两新组织与机关事业单位之间进行双向挂职，通过实施“双挂”活动，把党组织的主张和意图贯穿到两新组织中，增强街道党工委与驻区两新组织的沟通了解，大大提高了党组织组建率和开展党建工作的力度⑤。经过几年的探索和实践，社区党建指导员这支队伍在推进区域化党建工作中起到了主力军的作用，日益成为广州开展新兴领域党建工作的中坚力量，在创新基层党建工作中发挥了“宣传员”、“指导员”、“服务员”和“协管员”的作用，把党在基层工作中的影响扩大到广州城乡的各个角落。

三、以党的领导方式科学化完善区域化党建

构建区域化党建新格局，通过健全完善区域内党组织的结构功能，实现区域内党组织建设带动其他各类组织发展，必须不断提高党的领导方式科学化水平，赋予区域化党建新的目标任务。

1.在总揽全局、协调各方中加强党的政治领导。

总结推广“两委一站”的社区治理模式，科学划分社区治理多元主体的职能，充分发挥区域党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。在社区治理结构中，社区党委、居民委员会、社区政务工作站，在组成方式保持平行关系，在实际运作中保持党委领导下的居民委员会和社区政务工作站的平行关系。一是通过普选或比例代表制方式，采取“公推直选”、“三推一评一直选”、“两推一选”选举产生社区党委，在区域内发挥领导核心作用，成为社区治理主体中的领导核心。根据社区党委成员的能力水平，推荐党委成员依法参加居委会领导班子选举，实现党委书记与居委会主任的“一肩挑”，使党委书记获得授权的合法性。在社区党委会成员中任命社区政务工作站站长，实现“两委一站”负责人的“三合一”。社区党组织在社区起领导核心作用，支持和保障社区依法开展社区自治。社区居委会作为社区自治组织，围绕实现“四自”的功能，发挥议事、协商、监督作用。社区政务工作站接受社区党委的领导，在业务上接受街道办事处的指导，作为街道政务和公共服务的“前台”。社区党委则通过居委会的民间组织功能，最大范围地联系和组织群众，发挥政党的利益表达功能；通过社区政务工作站（社区党员教育服务站）向区域内群众和党员提供基本公共服务和党内服务，全方位服务群众，发挥政党的服务功能；通过区域内党内服务管理，尽可能为党组织和党员发挥作用搭建舞台，发挥社区党委在党组织与党员、政府与群众之间的桥梁中介作用。

2.在统筹规划、分类管理中实现党的组织领导。

区域化党建是城市基层党组织建设的趋势，很大程度上代表未来党建的主流模式，必须坚持统筹规划、分步实施、分类管理的方法，切实加强党的组织领导。一是把党的各项工作与区域化党建工作统筹考虑，增强区域党委在推荐、选破、培养干部中的作用，规范区域党委在推荐党代表、人大代表、政协委员初始提名权的归口管理，探索把是否有效领导开展区域化党建工作作为选拔基层干部、招聘国家公务员的一个重要条件，赋予区域党委的组织管理权限，激发区域党委工作激情。二是依据不同的岗位分布和类型，探索分类分层的党员教育管理方式。对业主党员，要加强社会责任教育，要求他们守法经营，依法纳税，支持企业党建工作，并为企业党建工作的开展创造必要条件；对管理层党员，要求他们服务党员，联系员工，上下沟通，积极反映员工诉求，切实维护好员工的合法权益；对一线党员，要求他们发挥模范带头作用，立足本职、爱岗敬业，团结和带领广大员工为推动企业发展、促进社会和谐作贡献；对流动党员，要求他们增强党性意识，主动亮明身份，积极参加组织生活，行使党员权利，履行党员义务，发挥党员作用，塑造良好形象。三是搭建党员发挥作用的舞台。切实推进党务公开，探索党员反映情况、表达意见、参与决策的途径和方式。通过各种途径积极为党员发挥作用搭建平台，努力做到“有载体、有标准、有考核、有实效”。通过开展“党员责任区”、“党员示范岗”、“党员承诺制”、“党员科技攻关小组”等形式多样的党员教育管理活动，教育党员立足岗位树形象、作表率、比贡献，将党员的先锋模范作用融合于岗位工作中，体现党员先进性。在紧紧围绕各种组织的生产经营管理开展活动的同时，不断丰富党组织的活动方式，鼓励和引导党员积极参与社会志愿服务，倡导爱心奉献社会，通过多种形式的关怀服务社会来真情回报社会，在社会这个更广阔的空间拓展党组织发挥作用的舞台，树立党组织和党员的良好社会形象，增强党员的社会责任感。

3.在服务群众、凝聚人心中实现党的思想领导。

党的思想领导，绝对不是空洞的说教，更不是居高临下的强行灌输，而是通过密切联系群众、热心服务群众的现实表现，达到凝聚人心的目的。一是把解决群众关心的问题作为思想领导的切入点。区域化党建工作需要驻区单位党组织、党员和群众的支持和参与。没有他们的参与，党组织就无法开展工作。要引导他们的积极参与，必须找到他们关注的共同兴奋点。只有坚持关注民生、服务社群的工作理念，高度关注人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以造福于民的实际行动取信于民，才能达到思想领导的效果。二是把依法维护各方权益作为思想领导的着力点。任何人的思想意识和价值取向，都与他们所处的利益关系密切相连。提高思想领导能力，就是提高党组织依法维护和协调各方利益的能力。区域党组织应以党的路线方针政策和国家法律法规为根本依据，以公平公正为基本原则，做好协调各方、化解矛盾的工作。要严格掌握政策，维护各方面的合法权益，引导党员和职工尊重和维护出资者、经营者的权利，及时向上级党组织和有关部门反映各方诉求，尽力为职工群众排忧解难，有理有利有节地做好各方工作，维护职工的合法权益。三是把做好党员群众的心理疏导工作作为思想领导的出发点。区域党组织应坚持以人为本，关心党员心理需求，促进党员队伍内心和谐，以心理疏导彰显党内人文关怀。保持良性沟通，让党员“舒心”；强化主体意识，使党员“定心”；注重精神慰藉，与党员“贴心”；提升能力素质，给党员“信心”；开展扶贫帮困，为困难党员“暖心”。

理论和实践表明，在单位党建向区域党建转变的过程中，基层党委在直接支配和控制的权力资源相对减少的情况下，如何改进党的领导方式，提高领导能力，在很大程度上决定了区域化党建工作的成效。尽管各地党委探索区域化党建的条件和基础不同，但在完善党的领导方式、改进党的领导方法、创新党的领导艺术寻找新的增长点，却是创新区域化党建理论和实践的努力方向。

注释：

①秦德君：《“执政方式”与“领导方式”：一种政治学的规范分析》，《云南行政学院学报》2003年第2期。

②尹德慈：《中国民间组织发展与党的执政方式研究》，《探求》2004年第4期。

③赵春荣、卢智浩：《两委一站：社区治理的新探索：以广州市越秀区为例》，《探求》2010年第1期。

④越秀区党内服务体系先后得到越南共产党司局级党政干部代表团、南亚六国政党干部研修班考察团、刚果劳动党中高级干部研修班的高度评价。参见《广州日报》2009年6月10日。

⑤广州市荔湾区逢源街党工委：《逢源街党工委开展“双挂”活动的实践与启示》，《和谐社会与广州基层党建工作研究》，远方出版社2008年版。