王建康

（陕西省社会科学院 农村发展研究所，陕西 西安 710065）

一、问题的提出

作为所有国家实现发展的必经之途和重要内容，城镇化既是农村人口和生产要素向城镇集聚以及村落向城镇形态的变迁过程，也是生产生活方式现代化和效率提升的过程。生产力和科学技术的发展水平、人类需要的变化，共同推动着城镇规模、数量、分布和形态的变化。城镇化既是城镇数量增加、规模扩大、空间结构和功能全面改善与整体协调的过程，更是经济、文化与自然要素的凝聚①及优化配置和利用效率的提升。世界银行指出，“没有工业化和城市化，任何国家都不可能跨越中等收入国家之列，没有朝气蓬勃的城市，任何国家都不可能跨越高收入国家行列”②。我国城市化率每提升一个百分点，就会拉动GDP增长1-2个百分点③。我国正处在高速城镇化阶段，1985-2005年期间，城市人口增加了2.25亿，几乎相当于美国的全部人口，到2009年底城镇化率达到46.6％，已经逐步接近中等收入国家的平均水平，带动了经济社会发展以及人民生活水平的大幅提高，取得了举世公认的重大成就。

与此同时，我国城镇化进程中又存在着诸多突出问题。一是存在过度“土地城镇化”倾向④，资源浪费严重。多数城镇采取外延扩张方式，把城镇人口数量增加和城市建成区面积的扩张作为重要取向。在中央政府、地方政府、开发商、村集体、农户的四方博弈中，村集体拥有过大的土地开发权，作为土地用益权人的农户缺乏自我保护权利，在土地城镇化、非农化的过程中缺乏参与谈判的行动能力和制度保障，中央政府尽管有着保护农地的动力和权力，但因信息不足及监管乏力等限制，导致农地保护乏力。……