刘家沂 张 丹

(国家海洋局海洋发展战略研究所,北京 100860)

《中华人民共和国宪法》赋予了国家对自然资源享有所有权,海洋生态国家所有毋庸置疑。国家面对日益严峻的海洋生态损害形势,对损害责任人求偿势在必行。本文将责任保险视为解决海洋生态损害赔付实现的重要救济手段,并认为建立该责任保险已是大势所趋,因此撰著本文,浅谈构建我国的海洋生态损害责任保险制度。

首先,要从环境责任保险论起。环境责任保险,是由保险法中的公众责任保险发展而来,在性质上属于第三人保险。环境责任保险有狭义和广义之分。狭义上的环境责任保险是指“以被保险人因污染环境而依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险,且保险对象通常仅限于因自然灾害或意外事故等突发事件所造成的人身伤亡、财产损害等经济性损失”,[1](P193)这种狭义上的环境责任保险主要是针对环境侵权赔偿责任提供保险,其赔偿内容主要是赔偿第三者的经济损失；而广义上的环境责任保险是指“被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险”,[2](P193)可以看出,广义的环境责任保险不仅为传统环境侵权损害赔偿责任提供保险,还为对生态环境本身造成损害的赔偿责任提供保险。

一、我国生态损害责任保险的现状及存在问题

我国的环境责任保险在立法方面尚没有专门规定环境责任保险的法律,只是在一些部门法以及政策性文件中有若干原则性规定,如《中华人民共和国保险法》第65条规定,“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”②关于建立环境责任保险的规定比较集中在海洋领域的法律和条例中,如《中华人民共和国海洋环境保护法》(下文简称《海洋环境保护法》)第66条规定,“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”除此之外,《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定,“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。”《中华人民共和国防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第27条也规定,“海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。”

(一)环境责任保险的政府导向

除了上述法律法规外,我国政府还相继出台了一些政策性文件,强调要加紧建立和完善环境责任保险制度。2006年6月,国务院出台了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)文件,强调要采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式,发展包括环境污染责任等在内的保险业务,以充分发挥保险在环境保护中的重要作用。

2007年4月,为了加快建立中国的环境污染责任保险制度,原国家环境保护总局与中国保险监督管理委员会组成联合调研组,赴吉林、浙江省就开展环境污染责任保险的相关问题进行了调研。调研组在其调研报告②参见《关于印发〈关于开展环境污染责任保险调研报告〉的通知》,环办〔2007〕100号。中认为,需要积极推进环境污染责任保险的立法工作,修订《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律,明确水、土壤和大气污染责任者对清除污染费用、对第三方损害的经济赔偿责任,以及环境污染责任保险制度的基本内容和要求等。报告认为,现阶段的保险责任范围应仅限于突发或意外的污染事故对第三方财产或人身所造成的直接损失,可适当扩展到清污费用,暂不考虑恢复生态费用等间接损失,环境责任保险实行差别浮动费率。

在上述调研工作的基础上,2007年12月,原国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》(环发〔2007〕189号)文件,对加快建立环境污染责任保险制度,进一步健全中国环境污染风险管理制度等问题提出了指导性意见。该文件将环境污染责任保险界定为“以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。”该文件认为,构建环境责任保险,首先应重点选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区,开展环境污染责任保险工作。现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。在立法方面,该文件指出,各省、自治区、直辖市及有立法权的市可以在有关地方环保法中增加“环境污染责任保险”条款。在环境污染事故定损与责任认定方面,文件指出,在国家没有出台专门的环境污染事故核算标准的情况下,保险公司可以委托国家认可的独立第三方机构对环境污染事故进行定损,根据现有有关法律法规,对环境污染造成的直接经济损失进行核定。

从上述文件可以看出,我国政府正在加紧推动构建中国的环境责任保险制度。但是在实践中,环境责任保险制度的建立仍存在诸多问题,取得的效果并不能令人满意。虽已有一些环境责任保险产品,但就整体而言,中国环境责任保险市场起步晚、发展缓慢、培育过程较短。生态损害目前尚未被纳入到正在构建的环境责任保险制度中,基本上是被排除在承保范围之外的。

(二)环境责任保险的实践及存在的问题

我国的环境责任保险市场基本上属于空白地带,一般只是在相关的保险业务,如公众责任保险和第三者责任保险中有所涉及。但是,在这些责任保险中,环境污染所致的损害一般是被排除在保险之外的。如中国人民保险公司《国内公众责任保险条款》第3条规定,“下列原因造成的损失、费用和责任,保险人不负赔偿：……(四)核反应、核辐射和放射性污染；……(六)烟熏、大气、土地、水污染及其他污染；……”。中国太平洋财产保险股份有限公司《公众责任保险条款》第八条规定,“由于下列各项引起的损失或伤害,本公司不负赔偿责任：……(二)火灾、地震、爆炸、洪水、烟熏；(三)大气、土地、水污染及其他污染；……”。国元保险经济股份有限公司《公众责任险保险条款》第2条规定,“本公司对下列各项不负赔偿责任：……(四)由于下列各项引起的损失或伤害责任：……3、大气、土地、水污染及其他污染；……”中国人民财产保险股份有限公司《家庭财产综合保险附加第三者责任保险条款》第2款规定,“对下列各项保险人不负赔偿责任：……(四)违反国家保护环境防止污染的规定,由污物、水、气、噪音、磁波和电子波造成的财产和人身损害事故的赔偿责任和费用；……”。

随着环境污染造成的直接经济损失日益严重,环境责任保险逐渐引起人们的重视。2006年,美亚财产保险有限公司首先推出环境责任保险,华泰财产保险股份有限公司也于2007年推出了“场所污染责任保险”及“场所污染责任保险(突发及意外保障)”两款环境污染责任保险产品,并通过了保监会的备案批准。华泰推出的保险产品与此前附加于公众责任险的污染责任扩展保障不同,是独立的污染责任保险产品,可承保意外突发污染,也可承保渐进性污染,既可承保保险期限内发生的污染事故,也可考虑承保此前发生的污染事故。

但是,责任保险的销售情况不甚理想,有污染风险的企业购买环境污染保险的意愿不足。原因之一在于缺乏对于环境责任保险的科学设计,如普遍存在保险费率较高,而赔付率很低的问题。中国的污染责任保险费率是按行业划分的,最低费率为2. 2％,最高为8％,较其他险种只有千分之几的费率相比,要高出好几倍。[3]

从上述立法和实践来看,我国的环境责任保险制度尚未得到有效的建立,环境责任保险的发展还存在诸多制约因素,而在有限的环境责任保险实践中,生态损害责任往往被排除在保险产品之外,这对于保护我国的生态环境是极为不利的。在我国环境责任保险制度尚未有效建立的国情下,建立全面的生态损害责任保险时机尚不成熟,但是鉴于生态面临的严峻形势,需要考虑生态损害责任保险问题,或是将其纳入到环境责任保险中来,或是构建独立的生态损害责任保险。本文认为,建立和发展生态损害责任保险应该有步骤,分领域、有重点地逐步推进。

二、我国已具备建立海洋生态损害责任保险的可操作性

上述提到,我国在环境责任保险立法方面,就建立环境责任保险的规定,比较集中在海洋领域的法律和条例中,加之海洋的特殊性,本文的观点是,当前在海洋领域试行建立生态损害责任保险是比较现实可行的。

(一)建立海洋生态损害责任保险的法律基础相对成熟

《海洋环境保护法》中对生态损害问题做了原则性的规定。该法第95条第1款,对海洋环境污染损害进行了定义,“海洋环境污染损害,是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”该定义中所称的“损害海洋生物资源”“损害海水使用素质”“减损环境质量”等都是针对生态环境本身而言,承认了海洋环境污染会造成生态的损害。该法第90条规定,“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”其中,“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”等,就是针对生态环境本身的损害而言,该法还进一步规定了对于这些生态损害,应由海洋环境监督管理部门来代表国家行使损害赔偿的权利。上述国内法为中国建立生态损害责任保险,尤其是海洋生态损害责任保险奠定了法律基础。

从履行国际公约义务的角度,建立海洋生态损害责任保险也成必然要求。《1969年国际油污损害民事责任公约》、《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》(下文简称《1992年责任公约》),以及2001年3月国际海事组织通过的《国际燃油污染损害民事责任公约》(下文简称《2001年燃油公约》)等条约中都明确规定了强制责任保险制度,要求在缔约国或当事国登记的特定船舶的船舶所有人或登记所有人必须进行保险或取得其他经济担保。中国于1999年1月5日向国际海事组织交存了《1992年责任公约》加入书,成为该议定书的缔约国。根据议定书第13条第4款的规定,该议定书已于2000年1月5日对我国生效。而《2001年燃油公约》于2008年11月21日生效,按照规定,该公约已于2009年3月9日正式对我国生效。作为上述公约的缔约国,中国有义务按照公约的规定对中国籍的特定船舶实行强制保险制度。而事实上,我国的国际航行船舶基本上都已经投保了相关的责任险。在此基础上,构建海洋生态损害责任保险,有利于我国更好地履行上述条约义务。

(二)建立海洋生态损害责任保险的需求呈现

随着中国经济建设的不断发展,海洋在中国经济发展中的地位和作用越来越突出,对海洋的开发和利用也不断地深入,而与此同时,海洋环境和生态问题日益显现出来。不考虑气候变化、海洋灾害对海洋生态的重大影响,单就人为因素,如陆源污染物排放、海洋石油污染、破坏性海洋开发等造成的海洋环境与生态问题,也已是形势严峻③参见国家海洋局发布的《2009年海洋环境质量公报》。。

再者,与传统意义上的海洋环境侵权责任不同,海洋生态损害往往缺乏明确的、特定的受损害主体,因此,一旦发生损害行为,国家作为海洋生态所有权利人,将面临巨额的损害清除和修复等费用。换个角度讲,如果损害人明确,那么巨额的赔偿费用也将会给损害人带来很大的经济压力,甚至会导致其破产；另一方面,如果损害人无力或不能及时支付赔偿费用,则会导致国家利益的巨大损失。

(三)建立海洋生态损害责任保险的条件基本具备

由于海洋生态价值难以进行量化,因此在实践中,对损失量往往不能估算。明确海洋生态损害范围,和量化海洋生态价值,是建立海洋生态损害责任保险的最大障碍,也是存在较大争议的问题。本文的观点是,明确海洋生态损害范围,确定其价值几何,这是两个相辅相成的问题；且随着相关学科理论的发展,以及海洋监测手段的进步,问题会一一明晰。总结实践④在中国首例“海洋生态损害索赔案”——“塔斯曼海”轮案中,天津市海洋局代表国家索赔海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、海洋沉积物恢复费用、潮滩生物环境恢复费用、浮游植物恢复费用、游泳动物恢复费用、生物治理研究费用和监测评估费用等,法院在一审判决中,支持了原告的海洋生态服务功能损失和生物治理研究费用和监测评估费用,对于明确海洋生态损害范围具有实践意义。过程中的经验,至少可以明确部分损害范围：(1)海洋环境容量损失；(2)为恢复、减轻海洋生态损害而支付和将要支付的费用,或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用；(3)海洋生态检测、监测和评估等费用。

在量化海洋生态价值方面,国家海洋局制定的《海洋溢油生态损害评估技术导则》对于评估海洋生态损失都具有重要意义。海洋生态损害的评估在技术方面要求较高,需要具有相关资质的海洋生态损害鉴定评估机构来进行鉴定评估。目前,中国在海洋生态损害评估的机构、技术、人员等方面正在快速发展,这对于建立中国的海洋生态损害责任保险具有积极的推动作用。

三、对我国海洋生态损害责任保险制度的建议与思考

构建海洋生态损害责任保险制度是保护海洋生态以及确保赔付实现的重要环节,科学有效的保险制度一方面可以规避被保险人的风险,保证被保险人正常的经济运行,有利于社会经济的发展；另一方面,保险公司的适当介入,可以促进被保险人加强生态保护工作,从而降低生态损害行为发生的概率。更重要的是,可以保证受损害的海洋生态得到迅速治理,从而有利于清除和恢复。以下是本文在对利与弊的权衡下,将能考虑到的问题作了几点建议,对不成熟的几个问题进行了相应的思考。

(一)对构建我国海洋生态损害责任保险制度的几点建议

海洋生态损害责任保险,适用于在中华人民共和国沿海陆域、管辖海域从事海洋开发和利用活动,或者可能引发突发性海洋环境污染事故,从而导致海洋生物物种、种群、群落、生境及生态食物链的损失,海洋环境功能损失和海洋生态服务功能减弱的各种行为。

目前,中国除商品出口风险是政策性保险外,其余的都是商业性保险。由于海洋生态损害持久的、严重的危害性,因此其赔偿数额往往巨大,保险公司要承受很大的风险。在中国环境责任保险整体尚不成熟的条件下,很少会有保险企业愿意承担如此大的风险。此外,与传统的环境侵权责任不同,海洋生态损害,是对流动性海洋的整体损害,是对国家财产和公共利益的损害,因此其不应该完全按照商业化的模式运行,而应该明确为政策性保险,即由国家指定政策性保险机构,设立国家年度财政预算专款,明确有关行政部门征收海洋生态补偿金,确定投保义务人保险费率等。

根据上一节的论述,海洋生态损害责任保险承保的范围应包括海洋生态服务功能损失,为恢复、减轻海洋生态损害而支付和将要支付的费用,或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用,海洋生态检测、监测和评估等费用。目前,鉴于中国的国情,生态损害责任保险应仅承保突发性事故,对于反复性、持续性事故引起的生态损害应暂时不予承保。另一方面,虽然海洋生态损害责任保险必须采取强制性的保险方式,但为了防止潜在的“道德风险”,在实行强制投保方式的同时,要实行责任限额制,合理地设定保险人的责任限额。需要注意的是,在传统的环境侵权责任保险中,西方有些国家的保险人为限制其责任,经常在保险单中使用“日落条款”,即在保险合同中约定自保单失效之日起,最长30年的期间为被保险人向保险人索赔的最长期限。目前,关于索赔时效主要有两种；一是索赔发生制,即在保单有效期间内提出索赔；二是事故发生制,不受索赔时间限制。依据我国国情,采用索赔发生制更为可取。

(二)构建我国海洋生态损害责任保险制度需要注意的问题

将海洋生态损害责任保险作为一种强制性的保险推出,必须要有明确的法律依据。我国若建立海洋生态损害责任保险,需要进一步完善立法,解决法律保障问题。从一些国家的立法来看,对环境污染及生态损害专门设立一部法律来规范的形式较少,而多是融合在多部法律或政策性文件中,这在现实中也比较具有可操作性。例如欧盟委员会2000年提出的《环境民事责任白皮书》,该白皮书对环境风险的可保性进行了讨论,对于环境责任保险所涉及的“不溯及既往”、“严格责任”等原则进行了明确的说明。在损害方面,该白皮书明确指出“损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害,而且也包括对自然的损害,特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点来看是非常重要的自然资源”。[4]该白皮书还将对生物多样性的损害和以污染场所形式表现的损害归类为环境损害的两种类型。这些规定使得欧盟环境责任保险中既包括了传统的环境损害,也包括了生态损害的内容。以白皮书的形式,明确政府导向,提高民众的认知度和意识,也是我国可以借鉴的一种模式。

另一个重要的问题需要予以解决,即前文中曾提到的海洋生态损害范围问题。目前,海洋生态损害范围中有已经明确的方面,当然也还存在未能明确的方面,如：(1)海洋环境功能损失；(2)海洋生物物种、种群、群落、生境及生态食物链的损失等,及其相应价值的量化。因此,仍尚需进一步的加强学科建设,提高海洋监测能力,尽快促成其完整性。根据我国的行政经验,可先采取部门规章的形式,从政策引导和支撑的角度推进这项工作。

在人为因素造成的海洋生态损害事件中,国家和损害人是事件主体,而行政机关则位于国家权利受托人⑤参见《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条、第90条第2款的规定。的位置,那么这就牵涉到了海洋管理体制、机制的大问题。就此大问题的探讨可以另文再述,这里可以单就执法问题作个思考。我国是采取分权而立的分散式海洋执法管理模式,海上执法依职责不同分权于各执法队伍,中国海监、海事、海警、渔政、边防队伍虽分权而立,但其实又是整齐划一的,各支队伍的根本目的皆为实现国家利益的最大化,这是无可争议的。但是,当海上发生严重污染事故时,仍需要进一步加强各支执法队伍之间的协调工作,使其相互合作,协调执法,以共同维护好国家的海洋生态权益。

[1]覃有土.保险法概论[M].北京：北京大学出版社,1993.

[2]邹海林.责任保险论[M].北京：法律出版社,1999.

[3]杨朝飞.《环境保护法》修改思路[J].环境保护,2007,(2)：18-23.

[4]蔡守秋.也谈对环境的损害——欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》的启示[J].河南省政法管理干部学院学报,2005, (3)：97-102.