许 伟

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

一、集体土地流转中的集体

《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。”《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”从上述法条中可以确定，农村集体所有土地的所有者应该就是“集体”。该“集体”抽象，但并不虚无。首先，“集体”不是“全体”，具有高度的抽象性。集体覆盖全部的集体成员，但又不是分散的成员个人所有。其次，“集体”强调的是共赢。集体成员通过对自己权利的一定限制和部分让渡，在集体中获得了自身权利实现更有利的条件，创造出共赢的局面。然而，集体不是严格意义上的组织，只是一种组织形式。所以，在现实生活中，集体往往以集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织作为他的代表，行使其权利、履行其义务。集体经济组织组织、管理、控制生产、生活的功能是人民公社时代的产物，因其违背了经济发展规律，在家庭联产承包责任制实施了30年以后的今天，由原先的集体经济组织演化存续下来经济组织几乎已不存在。实际中，代表集体行使所有权的往往是村民委员会。

当前的家庭承包经营制经营模式在促进农业生产力提高的同时，也在一定程度上阻碍了农业规模化经营的进程，客观上抑制了农村土地的适时调整和合理化的流动。近年来，随着农业结构调整，城镇化进程和现代农业的发展要求，农村土地流转呈现加速的态势。土地流转有两种，一种是农业用地之间土地使用权的流转;一种是农业用地向非农用地的连带着土地所有权关系发生变更的流转。但对于第二种流转即农用地向非农用地的流转，牵连着农村土地集体所有制关系的各个管理主体的积极性都空前高涨，包括农民本身也具有非凡的积极性。市、县政府积极性高的原因在于：土地财政几乎支撑着现今中国财政收入的半壁江山。把农村集体所有制土地低价从农民手中购买来转化为国有制土地，列举各种税费指标已得到了一次财税收入，然后再挂牌拍卖，又获得了一次财税收入，掏钱的是开发商或者征地单位。两级政府凭借管理土地流转的权力几乎是无成本、无风险套利。乡(镇)政府以及办事处积极性高的原因在于：招商引资，发展产业，推动城(市)镇化，最求GDP以显示政绩，有了政绩便于总结、便于汇报，便于说明工作能力，也就利于提拔晋升。村委会的干部积极性高的原因在于：可以通过这种出让和流转像其他村民一样获得土地出让金，安置费、拆迁费，划新宅基地等，又可以作为谈判方代表的身份，利用各种潜规则，或者大家都心知肚明的规矩来寻租，有胆大者竟是明争硬要。农户积极性高的原因在于：农业的比较利益尤其是城市近郊的农业比较利益更低，而前已述及的各种占地补偿是远远高于农业收入的，只是由于占地而预支了未来子孙后代的生活来源，但“王侯将相宁有种乎”，农民的后代为什么一定也要是农民呢?先拿到手再说。

这种几乎各方面积极性都高的土地流转体制，却影响着国家及其农村、农民和农业的未来，有必要从体制上进行某种深刻的反思和纠正，本文就是从村委会作为“集体”角色的错位，去作体制上的回归。

二、集体土地流转中集体角色的错位

(一)双重身份冲突下集体角色的背离。

《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农民合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事业和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出的意见。”因此，村民委员会中的委员就有了双重身份，既是本村集体事务的管理协调者又是被村委会管理协调的本村村民。这种村委会干部身份并未被纳入国家行政系统的现实，在本质上就是村干部和普通农民一样。我们撇开社会责任和道德原则，单纯从理性经济人的角度认为，他们在主观上无暇做好村民的监护人，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益。这种极具冲突性的双重身份必然带来村委会集体角色的背离，农民权益的损害。在就近的农村，我们做调查时发现这样一种怪现象，某村集体土地卖给了开发商开发商品房，本村就给征用了土地的农民按人口重划宅基地修新房，新划宅基地位置由抽签决定，而抽签的结果是村长、支书及其近亲属以及有相应背景的村民统统抽到了街面房，后面则是普通老百姓抽签的位置。这种现象在随后调查的几个村子里也不少见。干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。这也就是媒体上经常可以看到的村干部贿选事件，以及社会黑恶势力控制村委会选举事件的经济动因。

(二)民主建设局限下集体角色的越位。

《村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系应该是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。但是，在实际工作中，由于农村民主建设的有限性，很难保证村委会真正代表村民意志，而实际中也的确存在村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治的现象存在。在我们的调查中发现，在涉及土地流转的农村，村民也开过有关土地流转的村民会议，但开会不是和村民全体商量讨论土地流转的办法、原则、程序等等而只是告知村民已经制定好的几乎是不能改变的土地流转办法。会议没有讨论只有告知。当村民对土地流转有异议时，可以向村委会提出异议，但几乎全部都不了了之了。“群体”的农民集体意志事实上无法通过某种有效的机制形成和表达。真正的权利主体被“虚化”，而权力代理人的意志越位，这就导致“代理人”替代“被代理人”，成为了事实上的权利主体，严重损害了农民的利益。

(三)利益分割下的集体角色缺位。

农村土地集体所有制的本质在于把土地作为集体成员保持其世代生存的基本生产资料，由集体成员平等地不可分割地加以占有。土地的稀缺性和不可再生性决定了现有成员没有权力将土地变成自己的私有财产，因此，集体土地所有制要求集体成员以集体所有的方式不可分割的共同占有土地生产资料。这种不可分割包括一个集体范围，现有成员不得将他们集体共有的土地按一般共有(私有)的原则进行分割。但是，在实际的土地流转中，开发商为了开发集体所有的土地，他往往不直接与成员集体谈判协商，而直接跟乡(镇)政府或办事处谈判，然后由乡(镇)政府或办事处一对一地与涉及农户谈判。村委会在这里名义上是农民集体利益的代表，但因村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，加之，一些乡(镇)政府或办事处仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，所以，在实际中，村委会经常会遇到其自治权利受到来自乡(镇)政府或办事处的侵犯，使其权利发生缺失。集体土地流转一旦按照一对一、单家独户的谈判方式进行，村委会的这种整体利益代表者的身份就缺失了。农民，本来就是一个社会弱势群体，如果整合在一起，弱弱联合，相对实力就会增加，利益也会得到相应的增加。然而，由办事处一对一地进行谈判就等于把村民集体再次分割成个体农户，等于再次弱化了农民在土地流转中的实力。谈判说到底是以实力为基础的。实力的弱化，农民的权利必定受到践踏。

三、集体土地流转中集体角色的回归

集体土地流转涉及乡(镇)政府、村委会干部、村民三方利益，可以说牵一发而动全身。要想归正集体在土地流转中的角色，也必须同时从以下三方面入手才能真正有效解决。

(一)政府管理调整下集体角色的复位。

由于地方政府、村委会习惯于代替农民进行决策，因此特别需要加强基层政府的责任意识，规范其权力，剥离政府部门在集体建设用地市场中获取经济收益的经济权力，用制度规范来对政府权力加以制约。应完善我国的财政体制以解决地方政府的财政短缺，防止“以地生财”。政府在集体土地流转中扮演的只是宏观的制度政策设计者、土地供给安排者、农村公共服务者、市场秩序监管者、农民权益保护者而不是直接通过行政命令管理土地流转“以地生财”、“以地升官”、垄断供地、与民争利的利益抢夺者。土地流转的具体事宜应该放手给村委会，让村委会在国家政策指导下，充分发挥其自治的权力。

(二)农民监督促进下集体角色的归位。

土地是农民最根本的利益，农民有权利也有义务对其进行管理和有效监督。加之，村委会成员难免因个人私利和地方乡(镇)政府的压力而损害农民利益，因此，高效可行的农民监督，促使集体角色回归至农民利益的代表者，是保障农民利益的必要措施。监督应采取多种形式，比如定时或随机地实施监督、群体或个体的进行监督、主动参与集体工作的监督或集体按时向农户进行汇报。监督内容也应该是多方面的，主要有征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督，村集体财务是否是民主理财、财务公开，支付给村集体经济组织的土地补偿费是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配、被征地农户的权益是否得到保障，村集体经济组织所得的土地补偿费是否在管理和使用中存在违法违纪问题等。

(三)集体民主强化下集体角色的回归。

要使集体土地流转中集体角色真正回归，做到以上两点很重要，但这些都只是外因，内因才是事物发展变化的根本决定因素，从集体自身民主建设入手更为重要。自律高于他律，但是自律也远远难于他律。要做到这一点，首先应选举村民中民主素质高的村民当选村委会成员。选举要做到真正的村民自主选举而不是老村长扶植、内定新村长。其次，完善村委会的民主决策机制，建立健全决策规范与制度。在土地流转中涉及流转方式、征地补偿、失地安置等重大问题由村委会全部成员一人一票投票决定。之后要向村民公开公示。再次，村委会成员还要定期进行民主学习和土地流转专业知识的学习，不断提高自己为村民服务的素质和能力，真正成为农民利益的代言人、维护者。

［1］韦云凤．农村土地流转中农民利益流失问题及保护对策［J］．生产力研究，2009，(17)．

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［3］刘双良．集体土地流转中的政府角色检讨与定位思考［J］．经济论坛，2010，(4)．

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