余爽，唐劲峰

(1．重庆交通大学交通运输学院，重庆400045;2．重庆市规划局，重庆400020)

汶川大地震在人们心中的阴影还没有散去，海地大地震又带来数不尽的悲伤，而随后的智利8.8级大地震更震憾了人类的心灵。全球气候变化引起世界灾难频发，人们越来越意识到“安全社会”的重要性。安全不仅仅是一种生存的需要，更是人类社会可持续发展的需要，安全应该上升到可持续发展的高度，与人口、资源、环境共同构成可持续发展的四驾马车。可是，我国目前的城市防灾减灾事业却难以挑起这个重任，没有形成一套行之有效的方法来对付灾害，遇事就是政府号召加全民动员，花费大量的人力财力物力，效果却不明显。而反观我们的依水邻邦日本，由于其天生恶劣的自然条件，使他们自古以来就十分重视防灾减灾事业的建设，到今天逐步形成了一套完善有效的灾害对策体制，每年日本发生的灾害次数很多，但伤亡人数却很少。因此，我们很有必要学习邻国的先进经验，来完善我们的城市防灾减灾事业，使我们拥有更安全、更放心的城市。

1 日本灾害对策体制的主要内容

日本的灾害对策体制最早可以追溯到1880年，经过几十年的发展，后于1961年颁布了日本防灾减灾事业方面的根本大法——《灾害对策基本法》。此法奠定了现代日本灾害对策体制的基础，标志着一整套成熟的灾害对策体制的建立。从那以后，日本政府在这部灾害对策基本法的指导下，通过不断地改进完善，形成了如今的一整套系统高效的灾害对策体制。

日本的灾害对策体制是一个庞大而复杂的系统工程，其内容大致可归纳为下列三方面。

1.1 法律法规体系

法律法规体系是整个灾害对策体制的基础，是防灾组织体系与防灾规划体系得以顺利实施的制度保障。根据法律的内容和性质，可以分成基本法类、灾害预防和防灾规划类、灾害紧急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类五大类型。

(1)灾害基本法方面，主要颁布了灾害对策基本法、大规模地震对策特别措施法、原子能灾害对策特别措施法、海洋污染及海上灾害防止法、建筑标准法等。

(2)灾害预防和防灾规划方面，包括河流法、海岸法、防砂法、滑坡陡壁崩塌等灾害防止相关法、地质灾害防止相关法、活火山对策特别措施法、大雪地带对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法、台风易发地带灾害防止特别措施法、促进建筑物抗震加固相关法、在密集地区建立防灾街区的促进相关法等。

(3)灾害应急对应相关法方面，包括消防法、防洪法、警官职务执行法、灾害救助法、传染病预防法、水难救护法、道路法、航空法、电波法、广播电视法、有线电器通信法、国际紧急援助队派遣相关法等。

(4)灾后重建和复兴相关法方面，包括特大灾害时特别财政援助相关法、灾后修复事业费国库负担法、公营住宅法、受自然灾害的农林渔业经营者资金贷款规定、灾区城镇复兴特别措施法、灾区建筑物分类重建相关法、特定非常灾害的灾民权益保护特别措施法、灾民生活重建支援法、农业灾害补偿法、森林国营保险法、渔业灾害补偿法、地震保险相关法、灾害慰问金相关法等。

(5)灾害管理组织方面，涉及的法律有消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。

1.2 防灾组织体系

防灾组织体系是整个灾害对策体制的核心，是落实法律法规体系与防灾规划体系的关健。经过多年的发展，日本已建立起包括政府机关、行业机构、专业救灾队伍、民间团体乃至公民个人在内的一整套系统而高效的防灾组织结构体系。具体组织形式为:

(1)政府机关方面，包括常设的防灾组织体系与非常设的防灾组织体系两方面。

(2)常设的防灾组织体系，包括中央防灾会议、都道府县防灾会议、市町村防灾会议以及必要时设立的地方防灾会议的协议会。

(3)非常设的防灾组织体系，主要是指灾害对策本部。其中，又包括由日本首相批准设立在总理府内的非常灾害对策本部与紧急灾害对策本部，以及由都道府县或市町村长批准设立的灾害对策本部。另外根据需要，各级灾害对策本部还可设立灾害现场对策本部，作为灾区与灾害对策本部联系的桥梁。

(4)行业机构方面，主要是指各种专门行业内部的防灾组织体系以及大型企业内部的防灾组织体系。它们配合政府机关的防灾工作，具体负责本行业或本部门内的防灾对策。

(5)专业救灾队伍方面，日本目前已经形成了包括地方消防队、紧急消防援助队、警察部队、自卫队、医疗救助队在内的完整的救灾队伍系统，在灾害应急处理、减少人们生命财产损失方面发挥了具大的作用。

(6)民间团体方面，目前主要是包括灾害预防领域的科研机构、灾害救助领域的慈善组织等。

(7)个人方面，是指众多参与防灾减灾事业的志愿者，目前志愿者在日本的防灾减灾领域正在发挥越来越重要的作用，特别是在灾害预防与灾后救助方面。

1.3 防灾规划体系

防灾规划体系是整个灾害对策体制的落脚点。由于有法律的保证及多年来的实践经验总结，目前日本已经形成了一整套系统而行之有效的防灾规划体系。总体来说，日本防灾规划体系建设的目标就是要建立一个充分完善的灾害预防体系、迅速且周到的灾害应急对策体系、妥当又快速的灾后重建与修复体系。具体来说，其防灾规划体系主要包括防灾基本规划、地方防灾规划、防灾业务规划三个方面与层次的内容。

防灾基本规划。是由中央防灾会议根据灾害对策基本法，结合全国的防灾要求而制定的关于日本灾害预防、灾害应急对策和灾后重建复兴等方面的总体规划。现行的防灾基本规划是制定于1963年，后经5次修正修改而成。其内容是以灾害种类构成为结构框架，按照灾害对应的时间顺序，对每一灾种的灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建复兴进行了统一规划，具有全国通用性与标准依据性的特点。“自己的安全自己保护”是整个防灾基本规划的主旨与出发点，因此，除了规定国家和地方公共团体在灾害对策中的责任外，还对家庭储备饮用水、粮食、进行灾害预防及相关安全对策、自主防灾组织、防灾自愿者组织的成立运行等作了规定与说明。

地方防灾规划。包括都道府县防灾规划与市町村防灾规划两个层次，分别是由都道府县防灾会议与市町村防灾会议制定的。它们是依据防灾基本规划，结合本地区灾害特征制定的适合本区域的防灾规划。目前，日本所有的都道府县都已经制定了各自的地区防灾规划，几乎所有的市町村也都在制定本行政区的地区防灾规划。

防灾业务规划。是由指定的行政机关与公共机构，按照防灾基本规划制定的本业务范围内的防灾规划，具体又包括指定国家行政机关、指定地方行政机关、指定公共机构三个方面。目前，由内阁首相指定的国家行政机关有29个，指定的地方行政机关有24个，指定的公共机构有37个。

这里值得一提的是，日本的“防灾规划”概念与我国目前城市规划领域里的“防灾规划”概念有着质的区别。我国目前城市规划里的防灾规划仅仅可以算是对防灾减灾基础设施进行了粗略的静态的布局，甚至还没有达到“防灾减灾基础设施”这样的高度。这与日本的“防灾规划”相距甚远，日本的防灾规划已完全不是一个“静态”的概念，它是一个包含灾害预防、灾前对策、灾中应急处理在内的全方位、“动态”、综合的危机处理机制。

2 日本的灾害对策体制对中国城市防灾减灾事业发展的启示

日本的灾害对策体制可以对中国城市的防灾减灾事业发展产生如下几点启示。

2.1 加强制度建设，为完善我国的综合防灾减灾事业提供制度保证

一是法律制度的建设。日本的灾害对策之所以效率高效果好，在很大程度上应归功于其完善的法制保障，因此我们应向其学习，从法制建设入手，构建我国防灾减灾事业的制度基础，这也符合我国“以法治国”的基本发展路线;二是组织体系的建设。日本的灾害对策之所以能有效的被执行，与其严密的互相配合的力量强大的防灾减灾组织体系密切相关。社会中，“人”是最主要的因素，只有管好了“人”，才能管好“事”，因此，建立一套科学的行之有效的防灾组织体系，对于我国的防灾减灾事业来说是必不可少的。在这方面，我国还十分薄弱。

2.2 完善防灾规划，形成适应形势变化的、经过预演可行的防灾救灾预案体系

我国现在还没有专门的防灾规划体系，目前的防灾规划是从属于城市规划之下的一个专项规划。而日本是形成了一个专业的从中央到地方的“防灾规划体系”。当然，这跟我国与日本的国情不同有关，我国也不一定非要模仿，但我国防灾规划的内容却是需要大大改进，从以前单一、静态地对防灾设施进行布局，上升到综合动态地对危机处理制定准备对策，形成多种弹性而有效的防灾救灾预案，并且要上下纵向结合，左右横向结合，形成一套完整的预案系统。并且，规划预案不能仅是停留在纸面的文件上，还应经过多次预演实验其效果、总结其不足，以使其更加完善、更具可操作性。

2.3 加大对防灾减灾基础设施建设的投入

防灾减灾事业是一项长期的系统工程，需要持续不断地几年几十年甚至几代人的不断努力来完善，必须由国家政府来做这件事，将其作为国家的一项基本国策，纳入国家的财政预算，保证持续不断的财政投入。从日本1962年至2000年的财政预算报表中，可以发现历年日本的防灾预算占财政预算的比例始终保持在6%左右，而在阪神大地震的1995年更是高达9.7%，可见日本如此先进的防灾减灾体系的建立，与其高额的财力物力投入不无关系。

2.4 加强宣传教育，发动社会力量参与防灾救灾，提高居民自救意识

防灾减灾不只是政府部门的事，也不是哪一两个专业防灾救灾机构的事，而是一项全社会事业，只有全体国民都参与进来，我们的防灾减灾事业才可能取得突破性的进展。日本的防灾减灾事业之所以取得如此成就，正是因为其全民参与的理念——“自已的安全自己保护”。因此，我们应大力加强对国民的宣传教育，普及国民防灾减灾救灾的基本知识，提高防灾意识与自救意识。同时，还应大力号召人们积极参与到防灾救灾事业中来，本着“一方有难，八方支援”的优良文化传统，尽力帮助受灾国民减少生命财产损失，提供人力物力的各项援助。

3 日本的防灾规划对重庆城市综合防灾规划的启示

受日本防灾规划的启示，建议重庆市在编制城市综合防灾规划时，应对目前城市中各种凌乱而分散的防灾设施进行系统梳理，将其提升到“防灾减灾基础设施”的高度，构建形成“重庆城市的综合防灾减灾基础设施系统”。这一系统主要包括以下几方面的内容。

3.1 灾害应急指挥系统

灾害应急指挥系统可谓是整个灾害应急对策的灵魂。其内涵包括灾害应急指挥中心的建设与管理、灾害对策职员的紧急出动、灾害情报的收集与传递、灾害对策的下达与传递等多个方面，需要政府、各部门和全社会的通力合作紧密配合才有可能真正发挥出其应起的作用。具体可从以下几方面着手。

一是建立“防灾中心”体制。日本几乎所有的都道府县都建立了自己的“防灾中心”，而绝大部分的市町村也都设有自己的“防灾中心”，作为灾害发生时本地区内灾害对策的最高决策机构，平时还负责组织开展对灾害的预防预测分析研究整理等工作。从日本的实施情况来看，防灾中心的建立大大提高了日本的灾害预防与灾害应急反应能力。

重庆今后也应建立此类的“防灾中心”，作为平时的灾害预防研究中心及灾害发生时的应急处理指挥中心。防灾中心可分市与区县两级设置。防灾中心的选址，应确保灾害发生时防灾中心相对安全，可以正常开展工作;防灾中心周围的开发建设与自然环境状况也应有严格的规定，应满足一定的安全间距要求与自然环境要求。具体来说，根据日本的经验，防灾中心至少有三种选址建设方式:一是与政府办公楼合设(如东京将防灾中心设在都厅大楼内);二是建设独立的防灾中心;三是设于防灾公园内(防灾公园一种平时用于防灾宣传教育与防灾预防演练，灾时用于灾民避难的专类公园)。本文在这里再提出一种方式——与下面提到的“灾害定点医院”合设，是否可行，还需经过可行性研究报告的形式来具体论证。

二是须保证防灾中心的职员在紧急情况下能快速各就各位。因为灾害的发生往往都是猝不及防的，因此灾害发生时防灾中心职员快速各就各位显得非常重要。为保证灾害发生时，职员能在5min内各就各位，东京分别在东京都防灾中心附近建了210户、在立川地区防灾中心附近建了65户职员住宅，以保证灾害发生时无论白天夜晚，职员都能迅速进入各自岗位，投入到灾害的应急工作中来。重庆也可借鉴此经验，在防灾中心周围建设相应的职员住宅。

三是建立快速可靠的情报收集与传递系统。灾害时灾区的情报是最为重要的，是防灾中心进行指挥调控的基础。在东京都防灾中心，建立和开发了一套灾害情报系统，通过该系统，灾害时灾区的情报从各种终端输入，经过系统的自动处理后传输到防灾中心，同时还可通过直升飞机或卫星转播车，将灾区现场的画面传送到防灾中心。此外，为保证灾害时各种有线电话不能正常使用的情况下仍能正常地收集与传递情报，防灾中心与东京警视厅、东京消防厅、东京各都立医院、各区市町村政府、国家各机关团体、自卫队、各基础设施机关(自来水、煤气、电力、道路交通)、广播电视等单位，以及各单位与单位之间均建立起了防灾行政无线网络。这些措施都是保证防灾中心发挥正常功能作用的前提。

3.2 灾害应急避难系统

一是避难场所。灾害发生时，由于恐慌灾区常常是一片混乱，这会给救灾抢险工作带来很大的困难。避难场所的设立与建设，不仅可使受灾居民在灾害发生时有安全的场所避难，同时还有利于灾害时政府及时迅速地掌握居民的受灾情况，以便及时地组织各种抢险救灾工作。东京在地区防灾规划里对全域的避难场所进行了统一规划，在市区指定规划了172个临时避难场所，在效区和多摩地区指定规划了627个临时避难场所，另外还规划了可长期居住的正规避难所3000多处，可供392万灾民同时避难。借鉴日本的经验，重庆也应统一规划城市的应急避难场所，按服务半径或划分防灾小区的办法进行规划布置。避难场所可结合公园、广场等开放空间一起设置，但应满足一定的防灾要求。

二是避难道路及避难路线指示系统。灾害发生时，保证疏散道路的使用安全及疏散路线的指示清晰显得尤为重要。东京在每一小区的显著位置(如小区入口、主要道路)都建有标明本区避难场所具体位置及到达避难场所的具体避难路线的指示牌。这不仅使得本区居民或工作人员在灾害发生时，能迅速到就近避难场所避难，同样对非灾区的流动人员在灾害发生时，即使在没有避难指挥人员指挥的情况下，也能按照指示牌的说明及时到达附近的避难场所避难。

三是应急临时住宅。在正规避难场所，应为因受灾严重而无法回家正常生活的灾民提供煤卫设施齐全的临时住宅，供灾民渡过难关，直到重建家园。为保证灾民生活的卫生健康，必须对其进行及时的消毒、生活垃圾处理，还必须设置临时厕所等。

3.3 救灾物资储备系统

一是水储备。为防止灾害时因断水而影响灾民的工作与生活，东京规划建设了足够的储水所及供水设施，能确保东京都3星期每人每天3 L的饮用水。而且供水点的设置尽可能均匀分布在整个东京都，基本上确保在2 km范围内有1处供水设施。重庆可以参考东京的做法，进行灾害时生活用水的储备，储备量的标准可以不那么高，紧急供水点也应按半径结合避难所进行合理分布。

二是食品、药品及生活必需品储备。由于灾害时会发生暂时的物资运输瘫痪状态，进行这些与人民生活息息相关的物资的储备显得很有必要。这些物资的储备应结合避难场所，按避难场所的性质(临时的或正规的)与规模大小储备不同数量的物资，这就要求避难场所应建有相应的物资储备用房。

3.4 医疗救治系统

一是医疗定点医院。一般情况下，像地震等破坏性强的灾害发生时，医疗机构也会受到严重的破坏。为确保灾害时伤员能得到及时的抢救，日本实行了灾害定点医院体制，主要内容包括各都道府县至少设立一个以上骨干灾害医疗中心、若干个必要的地区灾害医疗中心。被确定为灾害定点医院的医疗机构除了必须配备各种急救药品和医疗器材外，医院的建筑物还必须达到一定的抗震强度要求。目前，在日本全国已共设置了52个骨干灾害医疗中心和479个地区灾害医疗中心。重庆也可参考此做法，进行灾害定点医院的规划布置。灾害定点医院周围必须要有一定的安全防护距离，必须要有一定规模的室外广场空间，以备灾害时病房不够的情况下可以迅速在室外搭建治疗凉蓬。

二是医疗救护所。灾害发生时，应在灾区适当地方设立医疗救护所，现场对受伤灾民进行急救措施，然后再转往后方医院进行治疗。医疗救护所的设置可结合避难所进行，必要时可成立医疗救护班，流动地对受伤灾民进行救治。

3.5 志愿者救灾参与系统

防灾救灾工作不仅仅是政府机构的事，更是全体社会成员共同的事，这一点已在发达国家形成了共识。一方面，由于灾害的破坏性巨大，单靠政府机构没有足够的力量来进行救灾抗灾活动;另一方面，由于人们公民意识的提高，越来越多的人会主动地加入到救灾志愿者的行列中来，为社会贡献个人的一份力量。1995年阪神大地震后，数以万计的志愿者赶到灾区进行救灾支援，为救灾工作做出了重要贡献，从那以后，灾害志愿者团体在日本大量涌现并在防灾救灾活动中发挥越来越大的作用。面对越来越多的志愿者队伍，如何有效地发挥志愿者的作用，有序地开展救灾抢险活动，尤其是如何加强志愿者跟政府之间的协调联系，成为日本政府面临的一大课题。为此，东京防灾规划还专门对志愿者的集合与活动场所进行了统一的规划，共指定了14个公共广场作为灾害时接受和协调管理从全国赶来的志愿者的活动场所。

以此为借鉴，重庆也应根据辐射半径、环境设施、交通状况等因素，综合考虑志愿者集合与活动场所，最大程度地发挥社会力量共同参与到防灾减灾救灾的事业中来。

［1］滕五晓．日本灾害对策体制［M］．中国建筑工业出版社，2003

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［4］金磊．城市编制与危机事件应对——日本城市防灾综合管理的启示［J］．科学新闻，2003(15)

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