张文军

我国行政高成本高负债的“公地悲剧”解析

张文军

我国公务人员日益膨胀、行政成本居高不下,有的地方负债累累,已经严重影响了经济发展和社会和谐。导致行政高成本高负债“公地悲剧”的主要原因在于现行的干部人事制度、收入分配制度以及行政经费预算和支出的不规范等。从根本上解决这一问题,应当改革现行的干部人事制度,完善公务人员产生、晋升、交流、退出等方面的机制;调整机关人员与社会其他阶层之间的收入分配关系,限制和取消制度之外的各种特殊权利,使行政经费预算和使用全过程透明化并进行控制、审计和监督;减少行政层级。

公地悲剧;高成本高负债;利益驱动;社会监督

长期以来,我国党政机关、事业单位机构臃肿、人员膨胀、行政成本居高不下的状况已经成为制约经济社会发展与社会和谐的重要因素。对此,不少学者著文进行了探讨研究,但是,笔者认为,目前我们对其产生的根源及其严重性还缺乏足够的认识,本文试从“公地悲剧”①《公地的悲剧》是 1968年美国学者哈丁提出的一个命题。他设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益,虽然他明知草场上羊的数量已经太多了,再增加羊的数目,将使草场的质量下降。如果每人都从自己私利出发,肯定会选择多养羊获取收益,因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时,“公地悲剧”就上演了——草场持续退化,直至无法养羊,最终导致所有牧民破产。它说明,当一个人使用公有资源时,就减少了其他人对这种资源的享用。在这块“公地”上,公有资源往往被过度使用。政府可以通过管制减少公有资源的使用来解决这个问题,同时政府有时也可以把公有资源变为私人物品。的视角就这个问题再谈点看法。

一、我国行政高成本高负债的“公地悲剧”

改革开放以来,机关精简人员的问题多次被提上议事日程。可是,到目前为止,机关人员陷入了“精简——膨胀”恶性循环的怪圈已经成为不争的事实,靠财政吃饭的机构及其人员有增无减。中共中央党校周天勇教授曾研究分析,1995年在我国国家机关、党政机关和社会团体中就业的人数为 1042万人,在事业单位中就业的人数为 2534万人,合计为 3576万人,占全国职工人数的 24%;国有企业中党政工团等管理人员占 10%以上,约为 1136万人。如果将这部分人也看成是吃“皇粮”的,则吃“皇粮”的人数占职工总人数的 32%。即在 100个职工中,就有 32个人是吃“皇粮”的。②周天勇：《“皇粮”吃掉国民生产总值的 20%》,转引自刘智峰主编：《第七次革命》,北京：经济日报出版社,1998年,第 22-23页。国政协委员、国务院参事任玉岭于 2005年指出：“全国吃财政饭的总人数已高达 4000多万人,另外,还有 500万人依赖于政府的权力实行自收自支。我们的官民比已高达 26：1,与清末的 911：1相比,高出 35倍。即使是同改革开放初期的 67：1和 10年前的40：1相比,吃皇粮者占总人口的比重攀升之快,也令人堪忧!”③任玉岭：《精官方能简政简政需要精官》,《思想理论动态参阅》2005年第 12期。有的学者指出：“从 1978年至 2003年,我国行政管理费用支出增长了 88倍”。①贾大明：《不能惠及多数人的“改革”难以为继》,《改革内参》2007年第 8期。国家统计局提供的数据显示,1995-2006年,国家财政支出中行政管理费由 996.54亿元增加到 7571.05亿元,12年间增长了 6.60倍;行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为 4.71%,1995年为 14.60%,到 2006年上升到 18.73%。这一数据远远高出同时期日本的2.38%、英国的 4.19%、韩国的 5.06%、法国的 6.5%、加拿大的 7.1%以及美国的 9.9%。过去多次机构改革,机构似乎精简了,干部总数却呈增加趋势,平均每次机构改革,财政都要增加 15%的开支,中国公务员正以每年 20%的速度增加。②《中国机构改革怪圈：20年难破,吃财政成公开秘密》,《改革内参》2009年第 29-30期合刊。而近几年来各级政府机关搞攀比、讲排场,竞相建造豪华办公楼风气愈演愈烈,尽管所用资金目前没有确切数据,但可以断定会是天文数字。

与此同时,我国政府特别是基层政府又大都面临着严重的债务危机。据国家发改委统计,2007年中国平均每个县的赤字约一亿元,全国赤字县占全国县域的比重达四分之三。③参见 21世纪网：http：//www.21cbh.com/HT ML//HT ML_IROE IARD2M1T.html2008-07-22。高盛报告提供的数据显示,估算到 2009年年底,中国政府总负债为 15.7万亿元,约占 2009年 GDP的 48%。主要包括国债 (占GDP20%)、地方融资平台贷款及债务的地方政府债务 (占 23%GDP),估计 2009年底中国地方政府负债高达 7.38万亿元,较 2008年同期增长 70.4%。按 6%的年息来计算,2010年地方政府至少要付出 4428亿元利息。④转引自孟元新：《我国地方政府债务危机绝不只是财政管制危机》,凤凰网财经评论,2010-08-07.http：//finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml。过高的行政成本和过高的债务必然会以各种形式转嫁到社会公众身上,这种“食之者众,生之者寡”的状况必然会引发各种社会矛盾特别是干群矛盾,直接影响到社会的和谐稳定,严重地制约我国经济社会的发展。更为可怕的是,在国家财政这块“公地”上,一些地方政府可能由“守夜人”角色变为近水楼台的既得利益者甚至是监守自盗者。可以说,许多地方出现的由“吃饭财政”到“要饭财政”再到“卖地财政”的逻辑轨迹,人们常见的诸多社会问题如乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”不止,近几年来全国各地频频发生的群体性事件特别是暴力拆迁事件,就是这种“公地悲剧”的必然结果。它在很大程度上反映出政府的财政管制危机和治理危机,严重地损害了政府与公民之间的关系,严重地损害了政府的公信力。正如有学者所指出的：“我国地方政府债务正在酝酿一场危机,从表象看是财政管制危机,但可能不只是财政管制危机,可能引发财政整体危机,甚至不排除引发政府全面治理危机爆发的可能。”⑤转引自孟元新：《我国地方政府债务危机绝不只是财政管制危机》,凤凰网财经评论,2010-08-07.http：//finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml。如果我们再不下大决心加以解决,落实科学发展观、构建和谐社会就只能是一句空话,甚至整个改革开放的成果都可能付诸东流。

二、行政高成本、高负债“公地悲剧”形成的原因分析

我国行政高成本高负债“公地悲剧”的形成,既有干部人事制度方面的原因,又有收入分配制度方面的原因,还有行政预算支出等方面的原因,“公地悲剧”是多种因素“合力”推动的结果。

第一,现行的干部人事制度容易导致行政高成本高负债的“公地悲剧”。改革开放至今,我国国有企业这块“公地”已经发生了很大变化,而党政机关、事业单位这块“公地”却依然存在。于是人们无不向往到里面去“放牧”,这就是长期以来机构臃肿、人员膨胀,导致行政成本日益攀升的直接原因。这里既有“帕金森定律”⑥“帕金森定律”是英国著名的历史学家诺斯古德·帕金森提出的一条官僚机构自我繁殖和持续膨胀的规律。他认为官员一般都有补充下属人员而减轻自己负担的欲望并且彼此之间总会制造出工作来做的,由此层层效仿,所以行政人员是注定要增长的。的一般作用,更有中国机构体制的特殊因素。其一,我国的行政机构规模与人员配置缺乏科学规范的设计和界定,行政成本与单位人员的多少一般没有直接的关系,除了一些基层如乡镇机构经费包干比较固定外,较高层次的机构行政经费基本上不受限制,人员的增加往往伴随着行政经费的增加,“经费随人走”,这就为增加机构和人员提供了基本条件。我国每年都招收大批人员进入党政机关和事业单位,而党政机构和事业单位除了诸如死亡等因素自然减员外,几乎没有科学合理的人员退出机制,这就必然导致机构和人员有增无减。其二,在组织人事制度中,用人上由少数人甚至个别人说了算的现象比较普遍。虽然有些地方也有机关单位和人员的编制计划甚至专门的编制机构和人员,但是编制往往被某些领导者的意志所改变。这种随意性和无序性常常使编制机构形同虚设,编制计划成为一纸空文。其三,现行的干部任用机制容易导致一些领导干部急功近利、寅吃卯粮的短期行为。长期以来,经济增长数据即所谓 GDP成为领导干部升迁的主要依据,并且领导干部的任职变动十分频繁。任期有限而需要依靠经济增长等政绩升迁的地方官员,普遍存在透支财力“大干快上”的动机,债务被留给继任者,继任者为了自己的升迁继续举债,使债台不断高筑,形成“前任借债后任还”、“新官不理旧账”的恶性循环。这种现象在县乡两级基层政府尤为突出。其四,某些党政部门形成了不正确的上下级关系观念。一方面,下级的升降任免、进退荣辱往往取决于上级的意志,因而下级对上级具有人身依附性;另一方面,上级在选用下级的时候也喜欢用“自己人”,以便“听话”、“保险”。由于领导者变动频繁,加上“能上不能下、能进不能出”弊病影响,原有的人员不仅无法裁减,而且大部分职务职级还要提升,同时又要补充新的人员,所以其下属人员也会经常更换。原有的机构无法容纳诸多的官位和人员,于是便增设机构,增设副职,增设虚职,因而就有了大量的 XX级巡视员、调研员、助理之类,以至有的并不发达的小县都设有十几个副县长或县长助理,正所谓十羊九牧。而且,越是贫穷的地方,这种现象越是突出。其五,现行的职务职级和工资待遇挂钩的体制,又成为职务职级爆发式增长的催化剂。伴随着职务职级增加的,不仅仅是工资的增加,还有办公、住房、乘车甚至为之服务的人员的配套升级,这种“皆大欢喜”的局面直接带来的必然是行政成本的大量增长。

第二,现行的收入分配制度是驱动人们上演“公地悲剧”的根本原因。从根本上说,“公地悲剧”的产生是一个利益驱动问题,其最深刻的社会根源只有在社会利益中才能找到准确的答案。众所周知,机关人员具有其他职业不具有的各种特殊的优越条件。据国家统计局提供的资料,2008年城镇单位就业人员平均劳动报酬为：机关 33209元,事业 29251元,企业 28165元,农、林、牧、渔业 12560元。①中华人民共和国统计局：《中国统计年鉴》,北京：中国统计出版社,2009年,第 140页。可以看出,在上述几大行业中,机关人员的平均收入是最高的。中国社会科学院社会学研究所调研报告对社会十大阶层平均社会经济地位指数分析显示：其中国家与社会管理者为 82.55,排序第一;产业工人为 52.45,排序第 8;城乡无业失业半失业者为 48.49,排序第 9;农业劳动者为 46.55,排序第 10。②李春玲：《断裂与碎片——当代中国社会阶层分化实证分析》,北京：社会科学文献出版社,2005年,第 202-203页。中国社会科学院的另一项调查结果也显示,关于“改革开放以来受益最多群体的判断”一项,在问卷划定的十个群体类别中,只有党政干部和私营企业主被半数以上的被调查者确认,选择比率分别为 59.2%和 55.4%;而作为人数最多的农民和工人群体的选择比率则是倒数第三、第二位,分别为 3.4%、1.5%。③李培林等：《社会冲突与阶级意识》,北京：社会科学文献出版社,2005年,第 203页。正因为这样,近几年来公务员考试的趋之若鹜就显得毫不奇怪了。尽管人们报考公务员的目的不同,理由各异,但是目前公务人员具有其他行业所无法比拟的职业优越感和诱惑力,已经成为不争的事实存在。

值得注意的是,在一些地方,职务职级似乎成了一种取之不竭的无限资源,职务职级的安排实际上己经成为一种利益分配,而这种利益分配往往取决于一部分人乃至个别人的意志,并且这种权力的使用不仅不会对他们自身利益造成任何损害,相反,这种“感情投资”使投桃报李者、买官卖官者彼此获得诸多经济上或政治上的利益,其支付的巨大成本却只能由国家并最终由纳税人来承担。总之,这种只有利益而没有个人责任、风险和成本的“交易”必然会客观上驱动人们的行为,从而加速“公地悲剧”的形成。

第三,行政经费预算和支出的不规范、不严密成为行政高成本高负债“公地悲剧”产生的直接原因。首先,行政经费预算的主体是国家公务人员,他们同时又是行政经费支出的主体,几乎没有一般民众参与,这就很难保证行政经费预算的科学合理性;其次,行政经费预算和支出的公开性、透明度不够,社会难以对其实施评估和监督。虽然各级“两会”上均有提交人大代表和政协委员审议财政预算报告的程序,但是,他们绝大部分是非专业人员,要在如此短暂的时间内对复杂的财政经费预算作出精确的评估是不可能的。因此,经费预算报告的审议往往流于形式。加上行政力量的强势与社会监督力量弱化的严重不对称,导致监督的虚化。有的学者认为,“监督和制约行政成本膨胀的空间几乎为零。”④齐海燕：《构建和谐社会必须降低行政成本》,《湖南财经高等专科学校学报》2008年第 2期。在这种情况下,行政权力如果具有谋求自身利益最大化的冲动,导致开支的过度增长,事实上是很难遏制的;再次,公务消费大都缺乏总量的控制和细化的标准。在上不封顶、又没有消费细则规范的体制下,公务消费必然出现失控。

三、走出行政高成本高负债“公地悲剧”的路径

我国行政高成本高负债“公地悲剧”的消解,从根本上说需要加大体制改革特别是政治体制改革的力度,当前亟需解决的是,改革现行的干部人事制度、收入分配制度和政府行政经费预算、运行审议监督等制度。

第一,改革现行的干部人事制度,完善公务人员进入、晋升和退出机制。首先,在公务人员的进入方面,虽然我国现在基本上形成了党政机关人员逢进必考的公务员考试制度,但是占财政供养人员绝大多数的事业单位在人员进入方面却仍然存在空挡。据《中国经济周刊》报道：“截止 2005年底,全国事业单位总计 125万个,工作人员超过 3035万人,是国家公务员的 4.3倍,占全国财政供养人数的近 80%。在 1990年,全国机关事业单位退休费总额仅为 59.5亿元,而 2009年已远远超过千亿元。”①汪孝宗：《学者提议建立机关、事业、企业联动养老制度》,《中国济经周刊》2009年第 23期。而且,事业单位与党政机关人员可以实行行业无障碍交流,即党政机关人员可以通过调动直接进入事业单位或者事业单位人员通过调动可以转变为党政机关人员。如果不对事业单位人员进入加以限制,就等于为财政供养人员的增加仍然留有方便之门,行政高成本高负债的“公地悲剧”仍旧不能避免。因此,应当对机关事业单位各种职位应有人员职数进行严密的考察论证,按照实际需要配置机构和人员,该撤销合并的机构一定要撤销合并,该精简的人员一定要精简。在完善公务员考试制度的同时,对事业单位人员的进入也实行严格的考试制度,实现机关事业单位人员进入一体化。其次,目前我国公务人员的晋升基本上是自上而下的任命制或变相任命制,是“由少数人选人和在少数人中选人”。这不仅大大降低了职务晋升的难度,使领导职务成为一种低成本、低风险、高收益的职业,使“官本位”意识更加强化,进而客观上助长了机关事业单位人员的增加,而且还很容易滋生权钱交易、买官卖官等腐败现象。这就需要进一步改革干部的晋升选拔机制,着重加大竞争力度,不断提升直接选举的范围和层次。同时,加强对公务人员特别是领导干部的考核和监督,最大限度地压缩贪官、庸官、太平官的生存空间。再次,要建立一套科学合理的公务人员退出机制。公务人员尤其是领导干部退出职位后,应当取消与其职位相应的各种待遇,完成官员向普通公民身份的转换。总之,通过上述手段,减少公务人员的职业优越感和诱惑力,客观上会有助于缓解机关事业单位机构臃肿、人员膨胀的压力,从而减少行政成本。

第二,要调整社会利益收入分配关系,限制和减少机关人员制度范围之外的特殊权利。这是客观上降低机关人员职业的诱惑力、改变目前千军万马挤公务员这座“独木桥”状况的另一手段,也是釜底抽薪、解决机关人员膨胀的根本途径。如果单从工资收入来看,现在机关人员总体上并不算太高。甚至有人认为,与西方国家相比,我们国家的公务人员收入偏低,提出所谓“高薪养廉”的动议。我们认为,二者之间不具有可比性。一方面,中国与当代世界发达国家整体收入、消费水平有很大差距;另一方面,中国的机关人员在职业进入程序上、承担的责任风险上与当代世界发达国家的公务员有很大差别。后者在权力的形成、运转、解除等方面一般都伴有比较规范的程序和各种监督,收入与贡献、权力与责任相一致已经成为一种较为普遍的现象。而前者在职业进入程序上具有相当的主观随意性,导致机关人员鱼龙混杂,质量难以保证。加上监督制约机制不够健全,往往出现收入与贡献、权力与责任不对等甚至颠倒的状况。在这种情况下侈谈所谓“高薪养廉”无异于南辕北辙。判断我国公务人员收入状况,应当与社会其他阶层特别是广大工人、农民等普通群众相比较。否则,就没有任何意义。

由于职级越高,获得特权利益的机会越多,因此,限制和减少机关人员制度范围之外的特权利益,既是解决机关人员内部特别是高职级与低职级人员之间收入分配差距过大的一项有效措施,也是降低行政成本的有效举措。学者王小鲁在研究报告中根据一些有数量依据的项目粗略推算,2005年灰色收入即高达4.4万亿元,占当年 GDP总量的 24%,远远超出了人们的想象。①王小鲁：《收入差距扩大源于制度缺陷——〈国民收入分配状况与灰色收入〉报告摘要》,《改革内参》2007年第 14期。如果堵住这部分灰色收入的漏洞,就等于相对增加了非常可观的财政收入,至少可以使政府负债状况得以缓解乃至彻底解决。当务之急,是要尽快推行官员财产公开制度,凡是能够公开的决策都要尽可能地公开,让权力运行全过程、全方位地接受社会监督。采取严厉措施,限制和减少机关人员制度范围之外的隐性收入和特权利益。这除了需要把一定级别的机关人员财产收入进一步公开化、透明化之外,还应该把每一个人的权力边界、责任大小、惩戒方式等具体化、细则化。过去,我们的机关虽然也制定了诸如领导干部个人财产申报等制度,但由于不够细化和缺乏相应的监督,往往流于形式。在这方面,有的地方已经进行了比较成功的改革尝试,关键是需要上级决策者以真正改革的勇气和魄力,坚定不移地支持推行其成功经验,进一步健全和完善有关领导干部财产公开制度。同时,还要把机关人员的公务消费公开化,以便接受社会监督。特别是机关人员的车辆购买使用费、出国考察费等公务消费,由于不够公开透明,几乎成为一个巨大的黑洞,是造成国家资财严重浪费、滋生公务人员腐败的盲区。这里的关键是要抓住监督和惩治两个环节。在监督方面尤其要突出新闻媒体的舆论监督和人民群众的监督作用。实践一再证明,人民群众的评判是最公正的,人民群众的监督是最有力和有效的。正如国务院总理温家宝 2010年 3月 5日在十一届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中提出的：“要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行”。②温家宝：《2010年政府工作报告》,中国网 2010-03-05,http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/15.content_19612372_7.htm。遗憾的是,在有些地方,人民群众的监督不是加强而是削弱了,甚至是取消了。这是非常危险的。因此,应当在改革中重建人民群众的监督机制。在对机关人员腐败、渎职、违规等方面的惩治上要借鉴有些国家和地区的成功经验,加大惩治力度,使机关人员行政风险系数增大。如果能够做到以上几点,相信机关人员不断膨胀、行政成本居高不下的状况一定能够从根本上得到改观。

第三,要建立健全政府行政经费预算和支出公开、透明、规范并便于审议监督的制度体系。一是政府经费预算和支出除了交由人大等专门机构审议外,还要由相对独立、超越政府利益、具有专门知识的公民社会组织 (NGO)进行审核。审议意见不统一的,按最低数额标准执行。重大财政支出项目,要召开由社会不同群体代表参加的听证会或者实行广泛的民意调查,民众赞成意见达不到半数比例的不得实施。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为政府重大财政支出项目决策的必经程序;二是采取行政经费支出封顶制度。在经费预算过程中,按照最节俭的原则,经各方论证后以法律法规的形式确定政府年度经费最高限额,作为刚性指标,不得突破,同时,也作为考核本届政府工作业绩的重要依据。当然,最好通过立法,规定行政成本支出不得超过 GDP的一定比例,作为刚性的制度规范加以实施;三是严格控制机构和人员编制,严格限制机关单位副职、虚职职数,凡是违反规定的,除限期纠正外,还要追究主要领导者的责任;四是设计出具有可行性和可操作性的行政经费支出实施细则,公务消费,应当划出明确的边界。五是建立严格的政府消费首长负责制和债务问责制,健全有关法律法规,改变那种“有人消费,无人担责,债款有人借,问责无主体”的状况。按市场化原则明确偿债主体和偿债责任,规范债务清偿行为。结合干部离任审计制度,对即将调动工作单位的干部实行严格的财务审计,凡是未能偿还任职期间以政府名义所借债务的主要责任人,实行工作调动 (包括升迁)“一票否决”,并追究其领导责任乃至刑事责任。

第四,下决心通过撤销地市这一行政层级以大幅度减少行政成本。中国行政成本之所以居高不下,行政层级太多是主要原因之一。在当代比较发达的国家包括一些大国,政府机构的层级设置一般为三个,而中国行政体系包括中央、省、设区的市、县、乡五个层级。目前村级基层组织领导班子成员的工资也由政府财政支出,无疑又加大了行政成本。中央各项支持民生的经费,经过层层截留,到了居民手中已经所剩无几。因此,确保农民持续增收,必须从行政体制改革入手,减少分配环节,避免“跑冒滴漏”。为此,《中共中央、国务院关于 2009年促进农业稳定发展农民持续增收若干意见》文件指出,要调整财政收入分配格局,推进省直接管理县 (市)财政体制改革。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县 (市)的体制。据有的学者研究,中国从秦至民国末期 2100余年,地方政权有290年为两级制,占 13.6%,有 610年为虚三级制,占 28.7%,有 600年为三级制,占 28.2%,有 276年为三、四级并存制,占 13%,有 350年为多级制,占 16.5%。①孙学玉：《体制创新：地方行政机构改革的现实选择》,《中国行政管理》2003年第 4期。纵观历史,实行四级制和多级制的朝代时间都比较短,而且常常发生动乱,其中政府层级过多,行政成本过高,加重人民负担并由此引发官民矛盾无疑是一个重要原因。20世纪 80年代中期以前,中国省级与县级之间一般设置行署 (地区),作为省政府的派出机构,而不是一级政权机关。在这之后,全国大兴撤地 (行署)建市和地市合并之风,到目前绝大多数地区(市)已经形成了庞大的一级政权机构。2005年有人测算,一个中等地级市,每年光工资就要财政支出 2亿左右,再加上后勤,办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在 5亿左右,而全国共有 260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在 1300亿以上。②许峰：《省直管县还有多远?》,《温州瞭望》2005年第 10期。至于市管县体制引发的市县争利、相互掣肘等弊端就更是司空见惯了。

笔者近期曾就相关问题在山东省菏泽市、济宁市、聊城市、淄博市、威海市等地级市委党校举办的科级以上 (含科级)干部培训班向 1000余名学员进行问卷调查 (收回有效问卷 1212份),对于“有人提出撤销地市这一政权组织,节约行政成本以支持补贴乡镇”的命题,在“很好且可行;不好且不可行;很好但不可行”A、B、C三个选项中,选择 A的为 856人,选择 B的为 80人,选择 C的为 276人,分别约占被调查对象的70.6%、6.6%和 22.8%。说明绝大多数基层党政干部对撤销地市这一行政层级是认同支持的,同时也反映出相当一部分干部虽然对此持肯定态度但又对其可行性信心不足,这也提醒人们对撤销地市这一行政层级的难度要有充分的估计和准备。我们认为,这个调查结果基本上能够反映出大多数基层领导干部的真实意向。考虑到被调查对象均属于体制内人员这一因素,如果就此命题调查其他群体和阶层的话,估计对撤销地市这一行政机构持支持态度的比例会大大高于这一数据。

总之,无论是从国际惯例还是从中国的实际来看,这一层级都是应当而且可以撤销的。如果结合推行“省管县”改革,撤掉地区 (市)这一层级,不仅会大大节约行政成本,而且还会大大提高行政效率。在这方面,我国部分省市已经进行了试点并取得了成功的经验,现在亟需在全国大力推广开来。

[责任编辑：李春明 ]

A study of the Tragedy of the Commons of China’s High Cost and Much Indebted Administration

ZHANG Wen-Jun
(Social Development Institute,Shandong University at Weihai,Weihai 264209,P.R.China)

In China,the number of public servants has been increasing and the administration costs have been at a high level.As a result,some local governments are deep in debt.All this presents a threat to the economic development and social harmony.The major causes of such a“tragedy of the commons”lie in the current personnel system,income distribution system,and the control of administration budget and expenditures.In order to solve the problems,great efforts should be made in the following aspects.First,the current personnel system should be reformed to perfect the institutions for the recruitment,promotion,exchange and resignation of civil servants.Second,the relation of the distribution between civil servants and other social groups should be adjusted while reducing or cancelling special privileges not consistent with regulations.Finally,the budget and expenditure of administration expense should be transparent and put under the control and supervision of the public.

tragedy of the commons;high cost and indebtedness;profit driven;social supervision

2010-04-29

山东省社会科学规划重点项目“构建和谐社会与解决干群矛盾问题研究”(项目批准号 05BSZ12)的阶段性成果。

张文军,山东大学威海分校社会发展研究中心教授(威海 264209)。