秦国荣

（南京师范大学法学院，江苏南京 210046）

法学研究

权威与自治：中国市场经济运行中的政府与社会互动关系

秦国荣

（南京师范大学法学院，江苏南京 210046）

市场经济运行内在地需要法治化的有限政府，独立自治的市民社会有利于市场竞争道德和自律精神的培育，有利于对政府不当行政行为形成有效抵制。但在政府主导型后发现代化国家，如何实现政府权威与社会自治的良性互动，成为现代市场经济法治建构的重大现实课题。

有限政府;市民社会;自治;法治

我国市场经济体制建构的目标理想在于理顺政府、企业与市场的关系，形成良法治理下的权力得到有效控制的理性政府与规则约束下的自治自律的市民社会的良性互动状态。受我国特殊的国情文化背景以及现代化历史起点等因素影响，这一法治理想的实现毫无疑问乃是一个漫长的历史发展过程，需要从器物化的制度、运行机制等外部设计到社会文化、心理、习惯行为等内在素养的逐步养成。

一 有限政府与市民社会自治：市场经济法治运行的内在要求

现代市场经济法治中的政府应当是有限政府，它应当秉持“有所为，有所不为”的基本规律和管理学要求，将该管的事情管好做好，不该管的事情坚决放手不管。

市场经济乃是以交易自由和当事人意思自治为主要特征，市场主体相互交换和交易并且通过在长期交易中形成的交易惯例和规则进行自主管理和自律的经济运行方式，这就意味着政府在市场经济运行中要做的事情应当在于如何维护市场交易自由和交易安全，确保市场交易环境的公平和有序。政府既不应当代替市场从事相关资源调节和人为干扰市场正常经营的活动，也不应当直接从事与市民社会中的市场主体进行竞争的“与民争利”行为。政府的功能在于服务社会、服务市场，为市场提供优质高效的行政服务;应当在于根据法律授权和法定程序执行市场竞争法律法规，维护市场竞争秩序;在于严格履行法律设定的义务，完成作为政府应当要完成的法定职责，即为了实现社会公共利益和公共福利而应当要完成的公共事务。市场经济的运行需要将行政权归位到它自身应有的地方，不能放任其随意泛滥、到处行使，应当还原其为社会提供公共服务产品、为市场和社会环境提供公平交易保障的角色地位。

WTO法在对待各成员方政府的问题上，其立法的态度是非常明确的。一是承认各成员方政府具有管理和监督本国市场及经济运行安全的职能，二是要求各成员方政府在行使行政权力时应当按照已经颁布的公开的法律和法定程序合法进行，三是要求各成员方政府应尊重市场主体的交易自由和意思自治，尤其是要尊重国内同类产业的同业公会和商会的自律自治权。在这里，WTO法实质上提出了各成员方政府均应当是在权力、职能和行为方式等方面受到法律明确规定和有效控制的有限政府的观念。有限政府的特征包括很多方面，但本质特征是两个：一是有限性，有限政府将自己的行为严格限定在公共领域，只管理涉及公共利益的公共事务;二是法治性，有限政府是严格依法行政的政府。[1］

有限政府的理念及制度要求源于市场经济中市民社会的自治自律机制的形成。市场经济作为市场主体从事商品生产与交换的经济运行模式，它要求政府尊重市民社会的自主自治性，即市民社会成员个人从事市场交换行为的自主性、市民社会内部组织的自主自律性、市民社会利益关系存在的相对独立性以及市民社会本身存在着不以人的意志为转移的独立性发展等。市场经济的发展推动着市民社会与政治国家的分离，使市民社会成员能够根据自主意志决定自己的行为，并对该行为后果承担责任。

独立自治条件下的市民社会成员作为追求自身私人利益的经济人，他们要求彻底摆脱一切不平等、不自由的人身依附关系和身份限制，废除和埋葬政治社会的等级界分和身份差异对他们的束缚与歧视。他们通过市场平等交换和自由竞争机制，根据自己的意愿与他人形成法律上的平权契约关系，充分发挥自己的主体创造能力去获取属于自己的私人利益。独立自治的市民社会有助于培育市场主体的自主人格、独立性格、合作意识和自我负责精神，从而形成整个市民社会的利益连带意识、妥协协商意识、效益理性意识和规范秩序意识。成熟理性的市场利益主体和中产阶级的最终形成，将为现代法治社会的实现提供最为坚实的社会基础。

市民社会成员之间以经济交往和利益连带关系建立起相互联系，经济利益往来作为市民社会成员的个人事务，天然地排斥公权力的介入和干涉。这种私人利益的领域相对于政治国家的公共事务而言，是一片相对独立自由的天空。市民社会用市场交换关系和竞争关系代替了政治关系和身份关系，用自主平等的商品交换获取生存权利和经济利益代替了用政治社会的巧夺豪取获取特权利益。虽然说市民社会成员在市场竞争中同样存在“剥削”，但这种以人的平等、自由、所有权保护以及充分肯定人的价值实现的所谓“剥削”与封建社会那种“由宗教幻想和政治幻想掩盖着的剥削”[2］（P.34）相比，表明了市民社会排斥政治社会的不正当干预，实现自身独立自主发展的文明进步。

法治作为现代政府治理理念和治理模式的理性选择，主要通过政府与市场、社会的法律关系框架而展开。法治作为一种契约和理念，在横向层面内含政府、市场和社会主体自由、平等、互惠的价值诉求，在纵向层面也蕴含着政府履行职能、提供公共服务所应有的诚信与责任、秩序和效率的政府人格和施政理念。[3］市场交往中的契约天然地产生对法律和正义的诉求，它要求法律应当保护当事人合法的契约关系，要求契约当事方在获得一定利益的同时必须承担一定的责任和义务。市场契约关系不仅因法律的确认和保护而能够真正对当事人产生约束力，而且这种契约法律关系“突出了人与人之间的平等权利和相互义务，型塑了人们自主自愿性选择的行为。这种规则不断地在经济行为中发生效力，进而深化成为整个市民社会的契约性关系原则，市民社会的成员在这种规则下，获得了独立人格人权和财产所有权，享有在社会交往领域内的充分独立和自主”。[4］

二 市民社会自治对政府不当行政行为的有效抵制：现代市场经济法治的内在逻辑

在市民社会与政治国家的关系问题上，是市民社会决定政治国家而不是相反。按照恩格斯的理解，“国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[5］（P.189）政治国家作为人类社会制度的组织形式，它对市民社会的发展也有着直接或间接的影响。当政治国家以强力统治市民社会并由此限制市民社会的自主自治时，市民社会就会沦为政治国家的附庸。国家公权力就会肆无忌惮地介入市民社会成员的私人生活，使其丧失包括财产所有权和人格权在内的自由平等，整个市民社会就进入“动物学”的身份社会，人类社会生产力和文明的发展就会变得特别缓慢。当市民社会从政治国家的藩篱中解放出来，成为独立自主的自我发展主体时，就会为市民独立个性的自由发展提供广阔天地，人类社会生产力和文明的发展就获得极大的解放。

独立自治的市民社会可以为社会主体提供平等和自由竞争的平台，社会主体所获得的这种为法律所确认和保护的平等与自由，为其个人发展和市民社会自身的解放提供了强大的内驱力。“自由工业和自由贸易正在消除享有特权的封闭状态，从而也在消除各种享有特权的封闭状态之间的斗争;而与此同时，自由工业和自由贸易却用挣脱了特权束缚的（这种特权使人们同普遍整体隔绝开来，但同时又把他们结合成为较小的排他性整体）、自身不再由于普遍纽带的假象而依赖于他人的人，来取代那些封闭状态，从而引起人反对人、个人反对个人的普遍斗争”。[6］（P.316）这样，“整个市民社会就是这种由于各自的个性而从此相互隔绝的所有个人之间相互反对的战争，就是摆脱了特权桎梏的自然生命力的不可遏止的普遍运动。”[6］（P.316）独立自治的市民社会孕育了具有高度自主意识的经济主体，这些社会主体为了追求自身利益和个人价值的实现，他们会“积极地参与和从事市场经济活动，他们在制度和法律的范围内展开合理的竞争，不断地扩大市场经济的范围和规模;他们不断地探索和开拓市场经济发展的新思路，使市场经济的运作方式和组织形式越来越丰富和健全;他们深入地理解和总结市场经济发展的规律，自觉地按照经济规律进行活动，使市场经济的运行更加健康规范”[4］，从而为市民社会的发展注入了无穷无尽的生机和活力。

独立自治的市民社会在具有高度自主自律精神的市场主体的参与下，可以有效地制约政府对市场经济运行的不当干预，要求法律正确设定政府在市场经济中的功能，合理地对其进行角色定位。市场经济主体在日常的经济交往和市场竞争中通过组织行业协会、形成各种社团组织和利益集团等，对市场运行和交易行为进行自我约束和自主调整，并且“通过参政议政方式对政府活动进行制衡和约束，对政府的经济政策提出批评和建议，避免和阻止了政府对市场经济的过度干预，为市场经济的发展创造了一个相对宽松的社会政治环境，使市场经济能够相对独立地发展”。[4］

市民社会与政治国家相分离而获得独立自治的发展，自主自治的市民社会培育了能够独立活动和自由交往的公民个体。市民社会的民间性为市场主体提供了自由活动的空间，市民社会的自治性为市场主体维护自身权益提供了组织保证，市民社会的契约性为市场主体的交易活动提供了观念和制度保证。这样，市民社会就为“市场经济提供了个体条件、空间条件、观念条件和法律条件，为经济主体平等、自由、独立地开展经济活动创造了良好的社会基础”。[7］因此，具有独立自治特质的市民社会必然产生具有自主权利意识和依法维权意识的市民，形成具有自主自律精神和有效组织能力的市民社团组织，提高市民社会主体的参政能力和对政府公权力进行监督的水平。市民社会的自主自治性可以有效地对政府公权力的行使进行制约，由此形成的合理界分市民社会与政治国家关系的法律，要求政府机关及其工作人员应当将其行政行为的行使严格地限制在法律规定范围内。即现代社会的运行乃是来自于人对秩序理性的天然追求，而法治则设定了一种自发秩序与建构秩序的内在理想。正如有学者所云：“由法治来限制建构秩序的作用范围以防止有人有意识地利用政府权力假借正义之名侵犯社会公正与自由，但自发秩序的抽象普遍性特性和外部性的存在要求建构秩序发挥辅助作用，二者互不可缺。”[8］

政治国家作为寄生于市民社会有机体之上的“赘物”，它完全是靠市民社会纳税人的供养而生存的，这就要求政府机关及其工作人员应当确立起以人为本、以社会为本的思想，认识到具有独立自主意识的个人乃是整个市民社会充满活力和前进动力的力量之源，建立一个充满个性自由、平等竞争和所有权保护的独立自治的市民社会乃是政治国家的主要任务之一。市民社会与政治国家的分离与互动，有利于促进民主政治和市场经济的发展。市民社会与政治国家相互关系的正确界分，要求在宪政条件下建立一个决策民主、政策透明、尊重社会主体的财产权和基本人权并对自己的行为承担法律责任的法治政府，确保每个社会主体都能在公平的法律面前享受到一视同仁的平等待遇，使每个社会主体合法的人权、自由和平等都得到切实有力的保障。

三 政府权威与社会自治的良性互动：现代市场经济法治建构的现实课题

经过多年的市场经济建设，特别是随着政治国家向市民社会的不断放权，以及市民社会伴随着市场经济发展而逐步壮大，当代中国的社会结构已经发生了深刻的变化。对此，有学者指出，当代中国社会结构变迁呈现出以下一些特点：一是改革前重国家、轻社会的模式已经改变，一个相对独立的社会开始形成;二是社会结构由总体性社会向分化性社会转变，社会整合由行政性整合向契约性整合转变;三是国家与组织（单位）的关系由总体生存模式向独立生存模式转变;四是原有的城乡各种身份系列为一种新的、以职业身份为标志的身份系列所取代;五是全国一盘棋的区域僵局被打破，地方社区开始成为利益主体。这就表明，随着我国建设市场经济体制和改革开放的不断深化，那种由国家垄断全国社会资源、凭借政治和行政权力对社会资源进行行政整合和分配的经济格局已经被逐步打破，而全新的以市场为资源配置中心、以自治性的契约性整合为特征的市民社会格局正在形成。[1］

当然，需要指出的是，中国的经济法制现代化在启动和形成路径上走的是一条自上而下型的精英推动模式。“公有制和政府运用经济和行政权力对经济的强有力干预，是中国社会主义市场经济体制‘中国特色’的核心内容，由此产生了建立在公有制基础上的中国共产党及其政府在我国市场经济体制建设中的核心作用，从而以政府为主导的自上而下的强制性制度变迁，是当前中国市场制度变迁的主导模式”。[9］这就是说，尽管市场经济的自治自律发展从长远来看要靠市民社会的逐步形成和发育，但在中国长期实行“强政府、弱社会”的现实国情条件下，尤其是在中国市民社会尚未形成、社会自治力量还十分薄弱的客观情势下，在中国经济法制变革的初期，还需要或者不得不实行“政府推动型”的法制改良模式。无论是经济法制的模式设计与建构，还是经济法制变迁的实际推动，在相当长的历史时期内都不得不有赖于执政党和各级政府依靠社会精英进行有意识、有目的和有步骤的理性判断与谋划，不得不首先依靠政府的行政组织力和资源控制力有计划地实施。更为重要的是，在相当长的时期内，市民社会本身的成长与强大，离不开执政党和政府的有意放权和自觉培植;市场经济体制的构建和健康成长，更不能离开政府的扶持与创设良好的制度条件。

中国现实的社会政治、经济和文化条件，以及中国面对经济全球化激烈竞争的客观形势，决定了当代中国的经济法制现代化并非完全是民间“自然长成”的事物，而只能是执政党和政府的自主理性选择，主动借鉴、吸纳世界上其他国家、尤其是市场经济发达国家的成功经验和成熟做法，设计和移植先进的法律制度，通过经济法律制度的建构引导普通民众形成和确立现代市场竞争意识和观念，并由此逐步培植、建构竞争型的市场秩序。

从世界范围内“后发式”进行现代经济法制建设的发展中国家的具体实践来看，“一个具有现代化意识的、强大而稳定的政府的存在，对于第三世界国家现代化的顺利进行，对于减少现代化进程中的社会代价与成本，是一个极为重要的条件，可能也是最关键的因素”。[9］而部分非洲国家在进行现代经济法制建设过程中，尽管也曾参照欧美发达国家制定和颁布了比较先进的法律，但由于缺乏强有力的政党和政府领导，使得国家长期陷入内乱之中，不仅其国内的宗教和民族问题难以解决，甚至连国家主权和人民的基本生活都难以保障，其所制定颁布的经济法律也就不可避免地成为一纸空文而根本得不到施行。

但正如世间万物均有其利弊共存的特性一样，“政府推动型”的“后发式”经济法制现代化模式，利在能够充分利用政府控制社会资源和整合社会组织力量的优势迅速实现社会转型目标;弊在社会利益结构的转轨和社会制度变迁过程中，政府行政力量特别容易与市场不当利益迅速融合在一起，产生诸多耗散性的社会关系结构和现象。比如行政权力寻租现象迅速蔓延，难以遏制;政府行政权力成为各种私人利益甚至非法利益的“保护伞”和“后台”;政府机构在推行政策过程常常打着代表和保护“公共利益”的旗号，行“政绩工程”和“面子工程”之实;政府行政机关在以经济法规规章和政策干预经济活动过程中，常常成为干扰正常经济运行、损害市场主体合法权益的主要因素;政府行政机关在对市场经济进行干预的过程中，更有可能使“地方保护主义”、“行政垄断”等披上合法化的外衣;如此等等，不一而足。

因此，随着中国市场经济逐步向纵深发展，特别是随着市场经济法制的逐步完善和配套，如何逐步转变“政府行政依赖型”的经济法制现代化模式，创设市民社会自治体系，建立市场经济自我完善和独立运行的机制，特别是如何使政府成为透明、民主、责任和诚信的现代法治政府，就成为中国经济法制现代化必须解决的现实课题。

[1］吴传毅.市场经济·有限政府·市民社会[J］.行政与法，2005，（9）.

[2］马克思，恩格斯.共产党宣言[M］//马克思恩格斯文选：第二卷.北京：人民出版社，2009.

[3］尤春媛.法治政府的契约理论逻辑[J］.南京航空航天大学学报（社会科学版），2010，（4）.

[4］金民卿.市民社会·市场经济·现代化[J］.宁夏党校学报，1999，（4）.

[5］恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M］//马克思恩格斯文选：第四卷.北京：人民出版社，2009.

[6］马克思，恩格斯.德意志意识形态[M］//马克思恩格斯文选：第一卷.北京：人民出版社，2009.

[7］王立新.论经济体制转轨与市民社会的培育[J］.南京师范大学学报（社会科学版），1998，（1）.

[8］张进铭，高雪萍.自发秩序与建构秩序的相容性——以哈耶克法治理论为视角[J］.江西社会科学，2010，（8）.

[9］周林彬，李胜兰.制度变迁与中国经济法的创新[J］.学术研究，2001，（2）.

Authority and Autonomy：The Interaction between Government and Society in the Operation of Chinese Market Economy

QIN Guo-rong

（School of Law，Nanjing Normal University，Nanjing 210046，China）

The operation of a market economy inherently requires the legalization of a limited government.An independent civil ociety that enjoys substantial autonomy can help to develop the ethics of market competition and self-discipline and resist effecively improper government administrative behavior.But in a late-development modern country where the government plays a eading role，how to realize the benign interaction between government authority and social autonomy is an important practical ubject in the construction of a modern rule-of-law market economy.

limited government;civil society;autonomy;rule of law

D90

A

1674-2338（2011）05-0084-05

2011-05-26

江苏省高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）。

秦国荣（1965-），男，江苏姜堰人，法学博士，南京师范大学法学院教授、博士生导师，主要从事经济法学、劳动法学研究。

沈松华）