王东伟，姜 会

(河北科技师范学院文法学院，河北 秦皇岛 066004)

河北省大学生自主创业政策法规研究*

王东伟，姜 会

(河北科技师范学院文法学院，河北 秦皇岛 066004)

通过对473件扶持高校毕业生创业法律、法规和河北省地方政府制定的政策法规的分析梳理，发现现有法规政策在创业培训、企业设立、资金扶持、税收优惠、人事管理等方面对大学毕业生创业起到了积极作用，但个别制度也存在体系化不强、自身适法性差、制度存在棚架效应等问题，提出要加强法律制度体系建设，完善出台制度实施细则，加大法律制度系统化力度，建立宣传贯彻服务体系，消除法律制度棚架效应，增强时效性等措施。

大学生;创业;政策法规

近年来，由于高校招生规模的不断扩大，每年毕业生人数也在迅速增加，大学生就业面临巨大挑战和困境。大学毕业生掌握着大部分的高、新技术和专业知识，勇于奋斗创新。不仅是就业岗位的使用者，更应该成为岗位的创造者。随着我国改革开放和经济快速的发展，特别是知识经济时代的到来，经济结构的调整和产业升级，为大学生创业构建了良好的平台，提供了前所未有的机遇。大学生创业逐步成为一种趋势，并成为人们所关注的热点。根据《中华人民共和国就业促进法》第七条规定:“国家倡导劳动者树立正确的择业观念，提高就业能力和创业能力;鼓励劳动者自主创业、自谋职业。各级人民政府和有关部门应当简化程序，提高效率，为劳动者自主创业、自谋职业提供便利。”由此可见，为大学生创业提供强有力的支持和全方位的服务，营造一个健康的创业环境，是政府的责任。

一、对高校毕业生自主创业方面的优惠政策

2008年以来河北省人大常委会、省委、省政府各部门出台了一系列鼓励大学生创业的法规和政策，比如从资金支持、教育培训、创业实践管理等方面给予优惠，为大学毕业生创业营造了一个相对有利的环境。

(一)创业培训政策

2010年河北省人力资源和社会保障厅开始实施大学生创业引领计划。该计划将通过各项优惠、激励措施引领2万名河北籍大学生成功实现自主创业，其中2010年将不少于5000人，2011年不少于7000人，2012年不少于8000人。对于有创业愿望并具备条件的大学生，河北省各级公共就业服务机构将在3年内，通过人力资源市场以及街道、社区等基层平台，组织免费的创业培训，邀请创业成功人士，特别是创业成功的大学生为在校大学生传授创业经验，并组织开展形式多样的大学生创业竞赛活动，开展在校大学生创业培训服务。为在校大学生提供创业指导服务，将创业指导与创业教育、创业培训(实训)紧密结合，指导大学生制定创业计划书及创业路线图。建立和完善大学生创业导师制度，组织一批有社会责任感的企业家和专业人士成立大学生创业导师团、专家志愿团等;建立创业大学生俱乐部、创业大学生联谊会等多种形式的大学生创业交流平台。

(二)注册登记方面的优惠政策

1.程序简化。凡高校毕业生(毕业后2年内)申请从事个体经营或申办私营企业的，可通过各级工商部门注册大厅“绿色通道”优先登记注册。注册登记程序由受理、审查、主管局长核准，改为主管局长授权处(科)长直接核准发照。对于简易登记事项，实行“审核合一”，由受理人员直接审查核准。

2.费用减免。对高校毕业生从事个体经营的，自工商部门依法批准之日起，免收个体工商户管理费、集贸市场管理费、合同示范文本工本费。

3.不再审验注册资本金。据河北省工商局下发的《关于充分发挥职能作用促进全民创业的意见》规定，在全省范围内，凡申办个体工商户、个人独资企业，取消最低注册资本金限制，且无需审验注册资本金。

(三)贷款优惠政策

对在当地公共就业服务机构登记失业的自主创业高校毕业生，落实有关小额担保贷款和贴息扶持的优惠政策。河北省人力资源和社会保障厅下发了《关于开展“高校毕业生创业导航行动”的通知》，通知指出，河北省将降低小额担保贷款门槛，使更多有创业意愿的高校毕业生享受到政策扶持。2009年底前，有关部门将为高校毕业生中的创业者发放1亿元的小额担保贷款。

(四)税收优惠政策

大学生自主创业可以享受减税、免税政策。根据河北省财政厅出台的《关于鼓励支持和引导全民创业财税政策措施的意见》，所创企业凡从事农、林、牧、渔业项目所得，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，均可免征、减征企业所得税。

(五)人事档案管理方面的优惠

河北省人事厅出台的《关于促进全民创业的若干措施》规定，为高校毕业生减免人事代理费用、高校毕业生创业期可计入工龄、在公务员招录方面予以政策倾斜、高校毕业生的创业经历在报考公务员时可视为基层工作经历等。

二、优惠政策解决的问题

高校毕业生创业不缺乏激情，缺乏的是经验、资金和有利的市场环境。河北省政府各部门正是针对这几个因素制定创业优惠政策，从而在一定程度上为高校毕业生自主创业提供了重要支持。

(一)大学毕业生自主创业经验不足的问题

自主创业要有过硬的技术、独特的创意、自己的专长或者比较丰富的经验，而大学毕业生缺乏的就是这些。空有一腔热情，先天经验不足，是大学生创业的软肋。大学生在学校生活了十几年，与社会接触比较少，缺乏实践经历与技能。政府相关部门应组织免费的创业培训，邀请创业成功的大学生传授创业经验，指导大学生制定创业计划书及创业路线图。建立完善大学生创业导师制度，建立创业大学生俱乐部、创业大学生联谊会等，大学生创业交流平台等政策在一定程度上弥补了大学毕业生自主创业先天不足的条件。

(二)缓解大学毕业生创业的资金不足的问题

大学生自主创业一个最大的难题是资金问题。大学生有一定专业知识，但大部分学生毕业时都是“身无几文”，他们迫切需要原始资金的注入和在经营过程中的扶持。政府的小额担保贷款是解决创业者自有资金不足的最有效途径，这也是在创业优惠政策中最受大学毕业生欢迎的政策之一。同时税收优惠政策通过减免有关税费，降低高校毕业生自主创业的成本，直接增加他们的收入，在一定程度上保证其基本生活，帮助其尽快实现创业成功的梦想。注册登记中的费用减免政策也是创业经营过程中的雪中送炭的政策。对于从事个体经营且符合条件的高校毕业生，将免收行政事业性收费。虽然这部分收费不是很多，但是对启动资金较少的大学生毕业生来说，也是一项激励政策。

(三)解除大学毕业生自主创业的后顾之忧

大学毕业生创业有主动创业者，有因为找不到工作的被动创业者。他们都担心一旦创业失败，自己需要再找工作，用人单位将如何对待自己创业期。因此人事档案的去向就成为大学生创业者的顾虑。河北省人事厅《关于促进全民创业的若干措施》解决了自主创业大学生的后顾之忧。规定为高校毕业生减免人事代理费用、高校毕业生创业期可计入工龄、在公务员招录方面予以政策倾斜、高校毕业生的创业经历报考公务员时视为基层工作经历等。

三、优惠政策在落实中所存在的问题

课题组通过调查了解到，大学生毕业后有过创业冲动的不少，但真正创业的却不多，考研、就业依然是大学生毕业后的首选。大学生就业的热门去向仍然是国家机关、事业单位或者是公司。从国家到地方政府优惠政策虽多，但是却遭遇大学毕业生的冷落，一方面是大学毕业生本身个人观念和能力的问题;另一方面是这些政策法规本身存在问题:政府各部门之间在制定政策时缺乏沟通和协作，各部门的创业促进政策缺乏整合性。国家和省政府各部门出台了众多扶持大学生创业的政策，但各部门之间在制定政策时往往是“铁路警察、各管一段”，部门间缺乏沟通和协作，大学生们很难从一个部门了解清楚大学生创业的全部政策。要想了解各项政策，只能从网上自己查找。而很难从网上查找到政府部门出台的优惠政策的正式文件，只能看到一些相关报道。

政策本身存在的问题:第一，大学生创业优惠政策大都以政策的形式出现，立法层次较低，因而具有很大的不确定性。河北省关于大学生自主创业方面的规定只有一部地方性法规，即河北省第十一届人民代表大会常务委员会2009年11月通过的河北省实施《中华人民共和国就业促进法》办法，该办法中对大学生自主创业的优惠只有原则性的规定:高等学校毕业生自主创业的，按照有关规定享受优惠政策。而大学毕业生创业的优惠措施大部分是省政府各部门以通知的形式发出，这些通知属于其他规范性法律文件，也就是通常所说的“红头文件”。从通知的做出到内容的实施都没有严格的程序，而且内容也具有不确定性和长期性。第二，河北省某些地方法规、规范性文件与上位法衔接还存在问题。如:河北省出台的《河北省人民政府关于进一步加快民营经济发展的意见》规定:“申请注册公司的，允许股东分期缴纳出资，首期出资达到注册资本的20%即可登记。允许股东以实物、知识产权、土地使用权、股权等作价出资设立公司，其出资比例可占注册资本总额的70%。”而在高校毕业生创业的企业中注册资本在10万元以下的比例较高，首次达到20%即可登记，会有很大一批企业首次出资额在3万元以下，而我国公司法规定首次出资不得少于3万元。这些规定造成了该规范性文件与上位法相冲突的问题，使其在执行过程中产生如何操作的疑问，降低了政策的公信力。第三，有些政策内容缺乏可操作性。实践表明，任何政策难就难在操作和实施，大学生创业政策更是如此。比如有的政策要求“当地政府或社会各界应该积极行动起来，推进大学生创业的法律服务工作”，但是当地政府或社会如何行动，如何推动，却没有具体的意见或方法。导致这些政策只是在上级政府部门喊喊口号，下级政府部门收收文件就结束了，根本没有实施。第四，某些政策优惠前置条件较多。有些优惠政策同时还设置了不少限制性的前置条件。比如户籍的限制、申请者本人家庭情况的限制等。第五，政策导向的层次不高。目前创业政策的出发点仅仅是为了解决就业，这在一定意义上忽视了大学生现有知识能力、专业特长和未来的职业发展趋势。所有的优惠都是鼓励和引导大学生从事服务性、简单化的个体经营项目，而不是高科技的行业和领域。政府制定的创业政策和法规不仅仅是为了解决大学生的就业问题，而应该是充分利用大学生掌握的专业知识，发挥他们在优化产业结构、提升产业层次和技术水平方面的优势。

创业政策的后续服务体系缺乏。政策已经出台，但如何申请办理，并没有专门的机构来指导大学毕业生，创业政策的后续服务体系缺乏。大学生创业之初需要政府集中社会力量，成立公益性的咨询服务机构，对大学生创业提供公司注册、融资管理、人力资源管理等全面的指导服务。目前河北省有河北省青年就业创业服务中心，但是该服务机构并不是公益性的，参加培训，需要缴纳学费、教材费、资料费和美术用品费等。

四、健全和完善河北省高校毕业生自主创业的政策与法规体系

(一)实现河北省创业法规与国家法规政策的对接

按照“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的原则，积极落实2002年国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》(国办发［2002］19号)、国务院办公厅《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发［2003］49号)、国务院办公厅《关于进一步做好2004年普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发［2004］35号)、教育部办公厅关于做好2005年普通高校毕业生就业重点工作的通知(教学厅［2005］4号)、中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的通知(中办发［2005］18号)、教育部关于进一步深化教育改革促进高校毕业生就业工作的若干意见(教学［2003］6号)、教育部关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见(教学［2002］18号)等文件精神，通过制定与之配套的地方法规、规章或者政策的形式，将上述文件精神变成可在河北省具有可操作性的制度，完善河北省创业法律规章制度政策体系。

(二)搭建创业法规政策查询平台

河北省大中专毕业生就业服务信息网为高校毕业生搭建了良好的创业平台，但国家、地方有关高校毕业生创业的政策法规仅收录了88条，且其中还有许多政策性辅导条目，这不利于毕业生创业一站式服务机构的建立。鉴于大学生的网络资源利用能力强的特点，在该网站搭建河北省大中专毕业生就业创业政策查询系统，并及时维护更新，必将为其学习创业法律政策提供有利支撑。当然，这些政策法规除了适应高校毕业生外，可以开发更加广普的功能，服务于河北省已毕业就业大学生。

(三)完善创业法规政策的内容

通过法律法规的系统化，解决法规政策本身存在的问题:第一，提高高校毕业生创业政策的立法层次。建议制定颁布《河北省大学生自主创业条例》，明确各部门的职责和分工，制定全局性的规划，以保证各部门在出台相应政策时的连贯性。第二，在政策中明确下级各部门的职责，加强政策内容的可操作性。第三，提高政策的导向性。充分利用大学生掌握的专业知识，发挥他们在优化产业结构、提升产业层次和技术水平方面的优势。第四，提高政策法规的系统化水平，将诸如:“大学生创业0注册资本创办公司”等与法律法规明显冲突的政策法规废止，协调各部门政策，减少冲突，提升政策法规的可执行性。

(四)加强创业法规政策的后续服务体系

依托各高校和地方共青团、劳动部门，构建法律政策宣贯体系，加强创业政策法规的后续服务体系。法律政策教育，是大学生创业教育的重要内容，但鉴于地方政策的差异性和灵活性，必须建立高校和地方联动的法律政策宣贯体系，使法律政策成为高校毕业生的护身符、发动机。另外，要重点发挥社会培训机构在高校毕业生就业培训中的作用，一方面政府加强对培训机构的资金扶持，借鸡生蛋;另一方面高校与培训机构合作，将社会上已经引进和成熟的创业培训课程引入即将毕业的大学生的课堂中，互利双赢。

国家和政府出台的各项大学生创业优惠政策和法规为大学生创业提供了强有力的支持和保障，但是要充分发挥其在大学生创业过程中的积极作用，必须进一步健全和完善高校毕业生自主创业的政策与法规体系本身及后续服务体系。

［1］陈荣华.就业有路——就业创业政策法规解读［M］.杭州:浙江大学出版社，2010.

［2］叶 宏.大学生创业法律实务［M］.北京:清华大学出版社，2009.

［3］吴家曦.中小企业创业经营法律风险与防范策略［M］.北京:法律出版社，2008.

［4］范柏乃.创业投资法律制度研究［M］.北京:机械工业出版社，2005.

［5］陈妙娥.大学生自主创业困境及其支持体系的构建职业教育研究［J］.职业教育研究，2008(12):14－15.

［6］李泰山，姚金凤.高校毕业生创业法律风险探析［J］.教育与职业，2010(21):82.

Study on the College Graduates Entrepreneurial Policies and Regulations of Hebei Province

Wang Dongwei，Jiang Hui
(College of Humanities and Law，Hebei Normal University of Science ＆ Technology，Qinhuangdao Hebei 066004，China)

Through analyzing 473 supporting of college graduates entrepreneurial laws and regulations and Hebei province’policies and regulations，the existing laws and policies in pioneering training，enterprise establishment，capital support and preferential tax，personnel management aspects played a positive role in the university graduates entrepreneurship.But individual institution also is not systematic，and there are problems such as scaffolding effect.The measures are put forward，such as strengthening the legal system construction，perfecting detailed rules for the implementation，systematizing legal system，implementing service system and enhancing timeliness.

college graduates;entrepreneurship;policies and regulations

D601

A

1672－7991(2011)04－0052－04

河北省教育厅河北省高等学校人文社会科学研究一般项目“河北省高校毕业生创业政策法规的效度研究”(JYZX201001)。

2011－09－05;

2011－11－13

王东伟(1980－)，女，河北省蠡县人，讲师，主要从事行政法与行政诉讼法、教育法研究。