许经勇

(厦门大学，福建 厦门 361005)

农民工市民化是当前我国城镇化的重要任务

许经勇

(厦门大学，福建 厦门 361005)

我国城镇化演变到今天，农民工转化为市民，提到日益重要的议事日程上来。农民工指的是农民的身份没有改变，而又进城打工的工人。农民工是城乡二元结构体制转型过程中的产物。要把农民工转化为市民，就必须从根本上改变城乡二元结构体制，这是一个长期的过程，既取决于改革的力度，又取决于发展的程度，而且，改革力度又不能超越于发展程度。可见我国城镇化道路以及与其相联系的农民工市民化过程之漫长，任务之艰巨。

农民工;市民化;城镇化;城乡二元体制

目前我国城镇化指标的测算因子，不仅包括拥有城市户籍的市民，还包括数量庞大的农民工。从严格意义上说，这种测算方法是不严谨的、不科学的。2009年，我国的城市化率为46.6%，但按照户籍统计，我国的城市化率只有28.6%，有18%的城市化率是由农民工“化”起来的。之所以不能把农民工纳入城市化率指标，是因为农民工是处于城乡流动状态的社会群体，其农民身份并没有改变。我国曾经出现过“民工潮”，也出现过“民工荒”，近年来又出现“农民工返乡”。我国城镇化所面临的难题，不在于如何把农民转化为农民工，而是在于如何把农民工转化为市民。后者所要经历的时间比前者长得多，所必须具备的条件比前者苛刻得多。如何把农民工逐步转变为市民，是我国城镇化不可逾越的“一道坎”，是值得我们深入探讨的重要课题。国家“十二五”规划建议因此特别强调指出:“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”［1］P13

一、体制转型过程中的农民工

在计划经济体制下，我国的农民没有不当农民的自由。无论是产业政策或者是人口政策，都不允许农民流动。当时农村通行的是“以粮为纲”，农民即使不离开农村，也不允许发展非农产业。我国渐进式的市场取向改革进程中，出现这样一种社会经济现象，即一方面由于受传统计划经济体制的压抑，导致广大农村存在近乎无限供给的剩余劳动力;另一方面由于城乡分割体制的逐渐松动，使得长期积蓄的势能获得补偿性释放的机遇，大规模的乡村劳动力迁移便伴随着我国经济持续快速发展，这是我国工业化、城镇化过程中必然出现的人口结构调整现象。这个过程又是同人口的社会流动和社会分化密切联系在一起。可以这样说，我国改革开放以来的最大分化，堪称为农民的分化，而农民的分化，最明显的就是分化出一个特殊的社会群体，即农民工群体。本源意义上的农民，是一个职业概念，指的是从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。然而，在我国特定的城乡二元结构体制下，农民又是代表一种身份。之所以形成这一悖论，是渊源于传统的城乡分割的二元户籍制度。农民工不同于农民，他们的职业是工人，是离开农村，在城市打工;农民工也不同于市民，他们的社会身份仍然属于农民，即农民的身份没有改变，只是在城市的打工者。“农民工”的“农民”(身份)体现着计划经济体制的烙印;“农民工”的“工”(职业)体现着市场取向的阶段成果。“农民工”是计划经济体制向市场经济体制转变过程中的“混血儿”。只要我国农民为国家工业化、城市化提供资本原始积累的任务还没有终结，城乡二元结构体制以及与其相联系的计划经济体制就不可能完全被消除，“农民工”这个特殊社会群体就还将继续存在下去。［2］P244

一个似乎不好理解的现象出现了，一方面是城镇还有相当数量的有劳动能力的市民找不到工作，另一方面又有近2亿的农村劳动力进城打工。这说明了我国城镇的失业在相当程度上是属于结构性失业，同时说明了进城农民工和原有城镇工人之间具有明显的互补性质。即在城镇就业的农民工，有相当一部分就业岗位，是原城镇居民所不愿意进入的。目前我国进城的农民工，其数量已经超过原城市职工(即拥有城市户籍的职工)，但是，他们和原城镇职工相比，付出同等劳动却得不到同等报酬，甚至付出加倍的劳动也得不到同等的报酬。由于拥有城市户籍的正规职工的利益是刚性的，其工资水平是呈上升的趋势;同时，由于进城农民工的队伍越来越庞大，供给大于需求的态势很明显，他们的劳动报酬被压得很低，更谈不上能够享受原城镇职工的各种社会保障和福利待遇。有专家测算，二者的劳动报酬和福利待遇差别，加起来有四倍至五倍。可以作这样的结论，如果没有亿万计的农民工进城，我国的工业化和城镇化就不可能达到今天这样的规模。客观现实表明，哪里的农民工聚集数量最多、规模最大，哪里的工业化、城镇化程度就最高，经济社会文化就最发达。珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区的发展现实，正是有力的证明。［3］

农民工作为一种制度性安排，是和城镇化的本质要求相背离的。城镇化是一个过程，它包括有形城镇化与无形城镇化。如果说有形城镇化是城镇化的形式，那么，无形城镇化则是城镇化的内容。有形城镇化指的是人口向城镇集中，无形城镇化是指人的生存条件、生活方式、生活质量、价值观念等达到现代城市文明的程度。只有实现有形城镇化与无形城镇化的协调统一，才称得上实现真正的城镇化。农民工这一特殊社会群体的存在，表明中国乡村劳动力转移的特殊性，即大量农村劳动力在实现职业迁移的同时，空间迁移(指永久性迁移)却没有同步实现，进而形成暂住性质的打工阶层。应当认识到，城市化过程，不仅仅是农村人口向城市迁移的过程，更关键的是农民职业的非农业化、生活方式城市化、社会身份的市民化。如果城市化只完成农民向农民工的转变，而没有实现农民工向市民的转变，不仅不利于农村劳动力向城市的有效转移(只能说是候鸟式的转移)，也不利于城市化目标的真正实现。由于城乡教育资源分配的不公平，导致我国农村人口总体素质较低，这部分人口大规模流入城市，只能集结在低层次的产业和企业中，形成过度竞争。随着城市经济发展水平的提高和高新技术产业的发展，低素质劳动力的就业领域越来越窄。如果如此庞大的农民工队伍转移到城市没有获得相应的就业岗位，要么再重新返回到农村，要么成为城市中的贫困群体，潜伏着不稳定的因素。这是我国城镇化面临的一个严峻的问题。

二、农民工流动的特殊形式

“农民工”是体制转型过程中被扭曲了的特殊社会群体，必然会表现出似乎不可思议的特殊的社会经济现象。“民工潮”、“民工荒”和“农民工返乡”，便是农民工流动的三种特殊形式。这三种特殊流动形式似乎背道而驰，但是其产生的基础则是共同的，即与计划经济体制相辅相成的城乡二元结构体制受到冲击、劳动力可以在城乡之间、地区之间自由流动，但城乡二元结构体制还没有从根本上被破除。农民工是城乡差别在城市的缩影，是城乡二元结构体制转型中的必然产物。只要城乡二元结构体制还没有被彻底消除，只要农民工还没有被转化为市民，“民工潮”、“民工荒”和“农民工返乡”将长期存在下去。“民工潮”意味着农民工的二重性，既是农民(指身份、户籍)又是城市工人，必须周期性往返于城乡之间;“民工荒”意味着城市没有为农民工提供劳动力再生产的基本条件;“农民工返乡”意味着农民工无力融入城市社会，城市不能为农民工提供安居乐业的环境。

城乡二元结构体制部分功能的弱化，农村劳动力的自由流动，是形成“民工潮”的前提条件。我国的城乡二元结构体制是以户籍为中心，附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度，构成了中国特有的城乡二元结构体制的制度壁垒，使之成为强有力的社会控制手段，严格限制着农村人口向城市的自由流动。随着市场取向改革的逐步深化，附着在户籍制度上的某些制度(如住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、劳动就业制度等等)逐渐失去原有的功能，劳动力的自由流动才有可能，“民工潮”的形成才有条件。1984年，中共中央颁发《关于1984年农村工作的通知》，提出:“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”标志我国城乡隔绝制度首次被突破。1992年，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效的城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。1994年，国家取消了按照商品粮为标准划分农业户口与非农业户口的户口“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。2000年，国家正式取消粮油迁徙制度，粮油供应关系和户籍迁移从此相脱离。上述逐步深化的渐进式改革，为农村剩余劳动力在城乡之间的自由流动提供了日益宽松的政策环境。目前我国已有1亿多农民工在城市阶段性或间歇性打工，像侯鸟一样奔波于城乡之间。从20世纪80年代末以来，每逢春节前后一个月左右时间，便出现风起云涌的“民工潮”。

尚未从根本上改变的城乡二元结构体制、低附加值的劳动密集型产业、偏低而又僵化的劳动力价格，是导致“民工荒”的重要原因。在城乡二元结构体制下，由于教育资源在城乡之间的不公平配置，使得农民工与生俱来便是低素质的劳动者，只能在低技术含量、低附加值的劳动密集型企业劳动。改革开放以来，我国低技术含量、低附加值的劳动密集型产业，在国内外市场上所表现出来的比较优势，集中表现在低成本、低价格优势。而在低价格、低成本的背后，往往包含着掠夺性经营，即对农民工的掠夺，对资源的掠夺。我国进入20世纪90年代中期以后，两种城乡二元结构已经叠加在一起。也就是说，在原来以户籍制度为基础的城乡壁垒之上，又加了一种由户籍制度与市场分割导致的城市二元劳动力市场，即市民劳动力市场与农民工劳动力市场。这种二元劳动力市场主要体现在劳动报酬和社会福利的双重标准。之所以会出现“民工荒”，并不是因为我国的农村劳动力已经出现短缺，而是因为农民工的劳动力价格不能随着劳动力再生产费用的提高而提高，或者说，这种低附加值的劳动密集型企业无力支撑不断上升的劳动力价格。农民工的劳动力价格已经无力调节农民工的劳动力供求。

城乡二元结构体制，农民工所固有的农民身份以及城市产业结构升级要求劳动者素质的提高，导致农民工就业空间越来越狭窄，城市又无法为这部分农民工提供足够的社会保障，决定了“农民工返乡”是一种必然的社会现象。我国城市的农民工是城市中一个非常特殊的社会群体。他们在城市里较长时期的居住、生活、就业，但是，无论他们自己，还是整个社会，都不认为他们是属于城市的，而认为他们是归属于农村的社会群体，返回农村是顺理成章的事情。对于广大农民工来说，当城市无法为他们提供相应的就业岗位和社会保障，退回到农村便成了唯一的通道。有趣的是，这一通道在设计改革路径时早已预留了。这一模式是通过城乡二元结构体制来实现的。我国农村作为城市劳动力蓄水池和大后方的基础是土地家庭承包责任制。当城市工业化快速发展需要更多劳动力时，政府通过市场机制的运作，把农村“剩余劳动力”拉进城市，让他们参与城市现代化建设。一旦城市不需要太多劳动力时，农民工则可以返回农村。而在农村，土地是农民集体所有，基本上按照农村人口平均分配，由农民家庭承包经营。这一土地制度的特点是，虽然是小块土地，却可以保障承包经营者的基本生活。改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展，人多地少，人口和资源环境的承载力，一直是制约我国发展的根本矛盾之一。无论是长期以来城乡分割的二元户籍制度的安排，还是一再延长土地承包期(乃至宣布长久不变)不搞私有化的制度安排，或者是宣布农村宅基地和自建房不能作为财产性收入自由流通的制度安排，都是为了给不能完全被城市吸纳的农村劳动力，留下了一条返乡的退路，为遇到大面积经济收缩(如这次全球性金融危机引起的经济收缩)留下了回旋的余地。

三、农民工市民化任重而道远

农民工是城乡差别在城市的缩影。而城乡二元结构体制又是城乡差别的制度基础。正是城乡二元结构体制，导致城乡居民的地位、身份、权利、义务的非对等性。城乡二元结构体制是行政主导型的计划经济时代遗留下来的，是由一系列城乡有别的复杂的、系统的制度体系所组成的。在这种制度体系的制约下，社会资源的分配与再分配，在城乡之间实行两种截然不同的制度，这两部分居民享受两种完全不同的社会福利。要改变城乡二元结构体制，就必须进行一系列的制度性变革。［4］改革开放30多年来，在改革城乡二元结构体制的过程中，似乎面临着难以破解的新的“路径依赖”。尽管已经存在着更为合理的制度可供选择，但已经建立起来的制度会阻碍着人们的选择。正因为这个缘故，时至今日，我国城乡二元结构体制还没有得到根本性的改变。十七届三中全会的《决定》指出:“到2020年，农村改革发展基本目标任务是:农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制和机制基本建立。”［5］即使是到了那个时候，城乡二元结构体制也还没有完全被消除。

农民工市民化与农村人口城市化，是相辅相成的。农民工没有市民化，意味着农民工的身份还没有改变;既然身份还没有改变，就称不上是真正意义上的城市化了。从广义的角度，农民工的市民化应包括四个层面的涵义:一是就业渠道由非正规劳动力市场上的农民工转变成正规的劳动力市场上的非农产业工人;二是社会身份由农民转化为市民(平等享受市民待遇);三是农民工自身的素质和生存能力已经达到市民的水平;四是农民工的思想观念、生活方式和行为方式的城市化。当前农民工市民化的现状，应当说尚处在边缘化状态即就业性质边缘化(多半从事非正规就业)、居住分布边缘化(多半居住在“城中村”)、社会地位边缘化(政治参与程度低)、经济地位边缘化(收入水平最低)、社会心态边缘化(自认为是受歧视的社会群体)以及继承性的边缘化等等。当前影响农民工市民化的因素，归纳起来，包括户籍制度、劳动制度、就业制度、住房制度、医疗制度、养老制度、农民工的人力资本和社会资本等因素。农民工市民化的前景，是相当坎坷的，相当艰难的。这从一个方面看，我国农民工大多就业于沿海劳动密集型产业，尤其是加工贸易型产业。例如广东省的加工贸易占全国40%，从而吸收了7600万农民工就业。而加工贸易型产业，一般是属于资源消耗大的产业，随着我国资源市场化改革被提到议事日程上，资源价格的市场化回归，这种低附加值的劳动密集型加工贸易产业，就会难以消化资源价格上升所带来的成本上升压力，将会有相当一部分企业被市场淘汰;与此同时，随着我国经济的发展和城镇产业结构的升级，客观上要求劳动者素质也必须相应地提高，而劳动密集型加工贸易产业所固有的低素质劳动力资源的源源不断供给，是无法符合产业升级对劳动者素质提高的要求的，广东省因此提出“双转移”，即低档次的低端企业向外转移，低素质的劳动力也要向外转移。伴随城市产业结构的升级，劳动密集型产业就业的饱和，农民工的就业机会相对越来越少，被城市淘汰的机率越来越高。农民工融入城市社会的障碍不仅在于户籍制度，即使将农民工融入城市的制度性障碍完全破除，农民工要想融入城市也还有很长的路要走。

目前，我国宏观经济社会环境已为农民转变为农民工创造了较为宽松的条件。我国农民进城面临着两道关:第一道关是“显性户籍墙”。1978年以前，这一道墙可以说是“铜墙铁壁”，很难逾越。但是，20世纪80年代以后，伴随着市场取向改革的逐步深化，农民要想跨越“显性户籍墙”就越来越容易了。然而，由于户籍制度是一项具有综合性质的制度，其改革必须以经济社会体制的转型为前提，以社会生产力和市场经济的较大发展为基础，在推进农民工市民化过程中，逐步剥离其他各项附加制度，渐次消除附加在户籍上的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。这是一个在逐渐弥合城乡二元社会结构差别中分步渐进完成的过程。由此可见，农民工市民化的最大障碍，是第二道关，即“隐性户籍墙”。虽然超过2个亿的农民工已经越过“显性户籍墙”，来到城市打工，但是，他们仍然面临着一系列难以跨越的障碍，这些障碍导致他们至今还不可能真正地从农民(主要指身份)分离出来，转化为城市的市民，即还无法实现农民工的市民化。要把2亿农民工转化为市民，实现市民化，既取决于改革的力度，又取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越发展的程度。

四、因势利导，促进农民工向市民转化

1.缩小城乡差别

对于进城农民工来说，他们最迫切的是解决生计问题，最需要的是稳定的就业、稳定的收入以及住房、医疗、保险、养老等等社会保障问题。如果解决了户籍问题，就可以解决上述一系列问题，那当然是农民工所渴望的，但实际上并不是这样的。目前全国许多城市的户籍制度改革，更多的是属于取消形式上的户籍歧视，而依附在户籍上面的种种不平等待遇，则依然没有得到实质性的改善。近年来在我国沿海经济发达地区，出现了一种新的动向，即农民工市民化的速度越来越减缓了。例如浙江省“农转非”人口从2004年的57.7万人，下降到2009年的18.9万人。浙江省的义乌市还出现200多个公务员通过各种关系，企图把城市户口转到农村，因为在农村还可以分到不断增值着的承包地和宅基地。2009年南京市评出50名优秀农民工，其奖励条件是允许在南京市落户。但最终只有1位农民工办理“农转非”手续。如今找不到工作的来自农村的大学毕业生，城市户口对他们再也没有像过去那么大的吸引力了。他们中的很多人选择还是把户口迁回农村。然而附着在农村户籍上的各种利益，阻碍着他们的这一愿望的实现。虽然法律上没有禁止，但当地农民和村委会并不支持。因为会相应减少他们的“福利”。我们应当把农民工市民化的工作重点放在增进农民工的福利和权利上。正如十七届三中全会的《决定》所指出的，把工作的重心放在“逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩充农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。”［6］

2.选择正确的城市化道路

从影响农民工进城的一般因素分析，主要表现为外部的制度性因素，如户籍制度、土地流转制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度和其他的社会保障制度，这些制度的改革步伐将直接影响外来农民工的市民化进程;从农民工自身素质的角度分析，也存在着如何融入城市、适应城市的问题，这就必须加大对进城农民工的人力资本投资，加大对农民工的职业培训，让农民工更有能力在剧烈的市场竞争中站稳脚跟，真正实现其社会身份、自身素质、从业能力、意识行为等等向市民转化。这是一个复杂的系统工程，只能分阶段逐步实施。因而，是一个中长期的发展战略。我国农民工转化为市民的速度，在相当程度上取决于城乡差别的幅度;城乡差别的幅度越大，农民工转化为市民的速度就越慢。在城乡差别相当悬殊的情况下，要加快农民工市民化进程是相当难的。我国城镇化已经到了一个新的阶段，必须有新的发展思路。农村的问题不能只在农村找出路，城市的问题不能只在城市找出路。必须联系城市发展探索解决农村的问题，必须从农村发展上探索解决城市化的问题。只有全面繁荣农村经济，才能加快城镇化进程。建设新农村与加快城镇化是相辅相成的。那么，如何构建城镇化与新农村建设互促共进的运行机制呢?

这就涉及到我国的城市化道路问题。在我国城市化过程中，关于优先发展大城市和小城镇的争论从来没有休止过。而在我国历届“五年计划”中，关于城市化的表述也是不断变化的。例如“八五”计划(1991—1995)中明确提出要“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”;而“十五”计划(2001—2005)中，则提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”“十一五”计划(2006—2010)特别强调大城市的作用，提出“以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。“十二五”计划又有新的提法，即“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”［7］之所以强调以中小城市和小城镇为重点，是因为中小城市和小城镇的发展是建立在农村发展的基础上，与其相联系，中小城市和小城镇对农村的辐射带动作出更直接、更有力度。从城市体系自然形成过程看，首先是小城镇和小城市的发展，尔后在这个基础上逐渐形成中等城市和大城市，最终形成城市群落。只有依托小城镇和小城市的发展，农村具有特色的主导产业才能发展起来，也才能为大中城市和城市群的发展奠定坚实的基础。［8］P244

3.为农民工提供相关公共服务与社会保障

农民工和市民的差别，不仅表现在初次分配劳动报酬的差别，还表现在再分配公共产品和公共服务享有的差别。后者的差别显著超过前者的差别。目前上海市市民和外来农民工在这方面的差别，高达8倍之悬殊。因此，要有效促进农民工向市民转化，就必须把农民工逐步纳入城市公共服务体系，加大对进城农民工的公共产品的投入。逐步建立农民工和市民公共服务、社会保障均等的供给制度。

就农民工的公共服务而言，农民工输入地政府要转变思想观念和管理方式，对进城农民工实行属地管理。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。要根据农民工进城的规模相应增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。农民工的子女教育问题，是进城农民工最关心的问题之一。输入地政府要无条件地承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收接读费及其他任何费用。输入地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购房或租赁自住房。

要有效地促进农民工向市民转化，还必须切实解决农民工的社会保障问题。农民工的社会保障要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害。要根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。没有参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。当前要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑行业、煤炭等采掘行业参加工伤保险。建筑施工企业同时应为从事特定高风险作业的职工办理意外伤害保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据当地实际合理确定缴费率，主要由用人单位缴费。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。要抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。［9］P8-9

城乡分割的二元劳动力市场，使得城市户口与农村户口之间产生了巨大的福利差异。这种差异不可避免地成为公共服务均等化改革的阻力。据测算，要把深圳市的农民工转化为市民，政府在公共产品和公共服务方面的投入须追加8000亿元的投入。而2009年深圳市的地方财政收入仅800亿元，仅仅是其1/10。与其相联系，城乡分割的二元土地市场，也使得城乡土地价值出现巨大的差异。地方政府低价征地、“以地生财”、“经营城市”的利益冲动，导致“土地城市化”明显超越“人口城市化”。如果说，我国的工业化是低价的，那么，城市化则是高价的。低价工业化表现在劳动力低成本(农民工低工资)、土地低价格(低价向农民征用)。高价城市化表现为城市基础设施高投入、农民工转化为市民的高成本以及城市公共品的高投入。缓解低价工业化与高价城市化的矛盾，就是长期保持农民工这一特殊社会群体。为了从根本上解决这个问题，除了必须严格控制征地范围，还应当按十七届三中全会《决定》的精神，逐步建立、完善城乡统一的建设用地市场，并通过深化财税体制改革，让地方政府从依赖“土地财政”转到提供公共服务，即建立基本公共财政服务体系。通过产权制度改革，既可以减缓“土地城市化”速度，提高城市土地利用率，又可以让农民从农村土地和房屋获得财产性收入，并具有抵押融资等权能，为农民工市民化提供启动性的资本积累。［10］

从“十二五”时期开局，预计用大概20年的时间，解决我国的“半城市化”问题。2030年我国的城市化率可以达到65%。这意味着平均每年要有2000万农民工转化为市民。到2030年基本解决4亿农民工及其家属进城落户。使他们享有与城市原有居民同等的公共服务和其他权利。每个农民工市民化的年平均成本约10万元，每年需要2万亿元。与此同时，可实行“人地挂钩”和“人钱挂钩”。所谓“人地挂钩”就是按城市吸纳农民工人口的定居数量，每年增加一部分用地指标，用于解决农民工市民化后的用地指标。“人钱挂钩”是指根据城市吸纳农民工人口定居的规模，每年定向给予一定的财政补贴。与此同时，要把农民工纳入城市住房保障体系，包括廉租房、经济适用房，大幅度扩大廉租房、经济适用房的建设规模。

［1］［7］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［M］.北京:学习出版社，2010.

［2］许经勇.中国农村经济改革研究［M］.北京:中国金融出版社，2001.

［3］韦曙林，许经勇.透过“民工荒”现象看其问题的本质［J］.新华文摘，2005，(7).

［4］［5］［6］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］.厦门日报，2008-10-20.

［8］陈锡文.中国农村制度变迁60年［M］.北京:人民出版社，2009.

［9］国务院关于解决农民工问题的若干意见［M］.北京:学习出版社，2006.

［10］李力行.中国的城市化水平:现状、挑战和应对［J］.浙江社会科学，2010，(12).

C93

A

1004-3160(2011)03-0079-06

2011-02-25

许经勇，男，福建惠安人，厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级有突出贡献专家，主要研究方向:经济学。

责任编辑:詹花秀