杜丽霞

(华中科技大学社会学系,湖北武汉 430074)

土地征收中的社会发展与农民发展
——以土地发展权为视角

杜丽霞

(华中科技大学社会学系,湖北武汉 430074)

在基本人权体系中,生存权是基础和前提,发展权则是实现生存权等基本人权的必要条件。土地征收后如何保证失地农民生存权的实现是首要解决的问题,如果不能够解决和落实失地农民的生存权问题,则征地的正当性与合理性就会遭到质疑。从社会公平与正义的角度来看,农民为城市化做出贡献就理应享受城市化的成果,即应当享有土地发展权。但农民恰恰被排除在土地发展权之外,具有非正当性。政府更加积极地帮助农民实现土地发展权,通过区域经济发展让成果的受益者更具普遍性,唯此才能从根本上解决失地农民的社会保障和长远生活保障问题。

土地征收;生存权;发展权;土地发展权

一、土地征收问题中的生存权与发展权

早在欧洲中世纪,阿奎那就提出“生存权”的概念,近代德国魏玛宪法第一次将“生存权”写入宪法,自此生存权被正式纳入法律制度的保障体系中,成为宪法性权利。到1948年的《世界人权宣言》,生存权不但已经被世界所接受,而且发展到要求国家积极履行保障义务,保证每个人都能享有过起码的生活的权利。1991年,我国《中国的人权状况》白皮书中提到“生存权是中国人民长期争取的首要人权”,而且至今仍然是一个首要问题。而所谓生存权,是人有免于因饥寒而丧失生命的权利,它需要有一套“有利于公平分配财产的法律制度”[1]。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。我们这里仅仅谈到的是个人发展权问题。生存权一般是指适当的生活水准权,其目的在于“保障国民能过上像人那样的生活,以在实际社会生活中确保人的尊严”,因为“任何一个政府如果不以公众利益作为其独一无二的目的,都不是好政府”[2]。显然,生存权是要人们能够生活下去的基本权利,但究竟什么样的标准才能够成为“适当的生活水准”,却取决于某一地方具体的经济发展状况。基于某一地方具体的生存空间内可获得的生存资源是维持生存权的基本保证。由此可见,生存权既是一项普遍意义上的基本人权,又是一项与特定的社会环境紧密相连而具有特殊性的权利。

生存权的法律意义,在于使人们摆脱贫困生活的现实诉求得以法理化,并由此获得国家制度的保障。不难发现,生存权与贫困是密切相关的,贫困是形成生存权威胁的主要原因。发展经济,引领人们脱贫致富是解决生存权的重要途径。早在中国古代,春秋改革家管仲讲“仓廪实而知礼节,衣食足则知荣辱”,强调了百姓物质生活的重要性。儒家孔子的“富民”思想,孟子的“仁政”蓝图,墨家的“中国家百姓之利”,也都表达了对人民基本生存权的关怀。从中亦可看出,生存与发展又是如此紧密相关。“发展权”法律理念最早由非洲的阿尔及利亚正义与和平委员会于1969年发表的关于“不发达国家发展权利”报告中提出,1970年,穆巴依在国际人权研究院演讲时指出：“发展,是所有人的权利,每个人都有生存的权利,并且,每个人都有生活得更好的权利,这项权利就是发展权,发展权是一项人权。”[3]个人发展权作为人权发展史上的“第三代人权”,它既是生存权的延伸,又是对生存权的深化。换言之,生存权是基础和前提,但发展权是实现生存权等的基本人权。从人类本质的角度来讲,发展权实现于人的社会、离不开人的本质;人的本质又离不开人的生存与发展。人只有获得这种权利,才能摆脱与其他动物合为一体的状态,而成为社会上的、法律上的人[4]。

农民的土地既是基本生活资料又是基本的生产资料。土地的保障功能是农民身份的特殊承载。在宪法文本中的诸多公民基本权利中,生存权是最基本的,它包括获得生存的基本生活资料以及能够获得享有基本生存资料的途径,相较而言,后者更加重要。所以赖以生存的土地对于农民而言是最基本的生存权实现的条件和途径。这不仅可以从理论上加以阐明,可以从实证调查中强化[5],还可从中国传统社会以小农经济为主体的乡土文化中得以印证[6]。

在当代中国,土地征收面临着诸多从理论到实践形态各异的论争。笔者认为,在土地征收问题的诸多环节中,土地征收后如何保证失地农民生存权的实现是首要解决的问题。如果不能够解决和落实失地农民的生存权问题,则征地的正当性与合理性就要遭到质疑。申言之,土地征收的“善后”工作,实际上是土地征收问题中“权利冲突”“价值”权衡的镜像。从土地征收后的使用用途、目的角度来看,征收后的土地是进行了开发利用以实现更大的土地价值,为人们提供更好的生活。所以它解决的是发展权的问题。本来二者是具有关联性和互促效应的,即发展权的实现可以解决生存权的问题。但是,在我国,失去生存权保障的是失地农民,获得发展权的则是政府和城市居民。如果不能很好的解决农民被征地后的生活保障和生存途径的话,是否会得出以失地农民的生存权的丧失来换取更多其他利益主体的发展权的逻辑呢?由此观之,失地农民的生存问题在现实中是一个善后问题,而保障生存权的根本性与迫切性却使得我们应当将其“前置”。概言之,没有对生存权的妥善解决就没有发展权的关照问题。以舍弃部分群体的生存权去形成其他主体的发展权就会有社会不公的问题产生,其本身也将失去正当性基础。

早在1942年的英国《阿斯瓦特报告》中就提出了物权法上的“土地发展权”概念,此后英美法等国纷纷于上世纪50年代至60年代在国内建立了较为完善的土地发展权法律制度。因此,对“土地发展权”的研究有两种进路,一是宪法层面的,二是物权法层面上的。有学者的研究表明,作为物权法上土地的“发展权”的创设要早于人权法上“发展权”的创设,前者是基于物权法上土地移转和利用的发展权利诉求,后者是基于国际人权法上个人和集体全面发展的权利要求,不同法域“发展权”法律制度体系的创设都是基于共通性的发展需要和权利诉求[7]。

二、社会发展的代价

改革开放30多年来,我国城市化和工业化快速推进。据《经济日报》报道,2008年全国平均城镇化水平达到44.9%,城市数目为656个(其中地级市287个,县级市369个)。我国工业结构日趋合理,大型跨国集团不断涌现,尤其是1978年以来,乡镇企业异军突起,在工业领域雄踞半壁江山,极大地提高了我国的综合国力。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐：从“一五”开始,农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外,农民在土地收益上又为城市化贡献将近30万亿。这两个30万亿,说得好听,叫“贡献”,说得不好听 ,就是“剥夺”[8]。与此同时 ,由于合法或非法占用农民集体的土地,极大的损害了农民集体的权益,造成农村利益巨额流失,破坏了农村宁静的生活秩序,增加了农村不和谐的因素。因此,社会发展的代价必要性问题和代价主体的特定性问题被混为一谈。如果说社会发展必须付出代价与成本,那么利益损失与收益之间的关系就要进行必要的平衡,实现基本的责、权、利均衡。否则,牺牲主体便成为农民,社会对特定主体的剥夺会令整个社会失去公平。

历史上土地补偿的理论主要有既得权论、恩惠论、公用征收论、社会职务论、公平负担平等论、特别牺牲论等[9]。历史上的既得权论、恩惠论、公用征收论和社会职务论均已不被现代人所接受。而公共负担论和特别牺牲论均认为,政府的活动是为了公共利益而实施,其成本应由社会全体成员平均分担。特别牺牲论日渐被广泛接纳,该理论源于公共负担平等说,由19世纪末德国学者奥特迈耶(Otto Mayer)提出。此理论基于法的公平正义观念,认为国家合法征地行为,对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制,与国家课以人民一般的负担不同,它是使无义务的特定人对国家作出特别牺牲。这种特别牺牲具有个案性质,因此应当由全体人民共同分担给其以补偿,才符合公平正义的精神,是促进社会利益最大化、追求社会公平的需要。在以人本精神为核心的和谐社会的构建中,公民不因职业身份的不同而享受不同待遇这一平等原则,必然产生农民,尤其是失地农民对代价分担、利益共享的诉求。

生存权是一个历史性概念,它产生于20世纪初资本主义垄断普遍化的历史阶段。如前所述,生存权与贫困问题关系密切。基于个人能力、勤勉程度而导致的贫困问题是个人问题,因此个人自己应该为这种贫困负责。但并非因为懒惰也会形成的贫困就显然不应由个人全部负责,不能个人承担因为这种贫困所致的对生存权的威胁,而应该由社会整体来为其买单。这一思想来自于福利国家形成之初的资本主义。当时失业和贫困等社会弊病给人们的生活带来了巨大的阴影,而贫富分化更阻碍了高度发达的资本主义的继续发展,也使得近代市民宪法所保障的任何公民都享有的不受干涉的自由和权利失去了应有的意义[10]。由于这种贫困的状态并非是由于个人的懒惰所造成的结果,而是资本主义竞争性生产的必然产物,所以不应当使个人为此承担所有的责任,国家和社会有义务通过对社会经济生活的积极干预来缓解失业和贫困,向失业者和受贫困困扰的人们提供经济上的帮助和支援,使社会中每个阶层的人都能过上作为人应当享有的基本生活条件。惟其如此,才能保证每个人不受干涉的基本权利和自由的真正实现[11]。生存权也正是在此意义上应运而生。早期的社会进化论直接将达尔文“适者生存”的生物学理论运用到社会学研究中,典型的如斯宾塞的“社会达尔文主义”。这一理论并没有客观地看待贫困发生的社会历史原因,让社会弱势群体成为社会进步发展的代价是片面和不负责任的,同时也会最终因这种社会不公带来整个社会发展的迟滞。

三、土地发展权的权利主体与实现机制

未来土地最大的收益潜力在于土地的发展权已是不争的事实。目前我们的土地发展权享有的主体是国家或用地单位,唯有祖祖辈辈依赖土地生存的农民被排除在外。这种现象已经被很多学者所诟病,由此产生了对于土地发展权利益归属的研究。这方面的研究和讨论主要可以归纳为三种观点。一种观点认为土地发展权归国家所有,即“涨价归公”[12]。另一种观点认为土地发展权归农民所有,即“涨价归私”[13]。第三种观点为土地发展权由国家和农民共同享有[14]。笔者赞同“涨价归私”的观点。“涨价归公”实际上是对实然状况的承认,并没有超越于现有征收补偿制度去思考利益归属的应然问题,更遑论切实地保障土地发展权。至于土地发展权由国家和农民共同享有的观点,表面上看较为中庸平恕,超越了现有制度与实践,强调对农民土地发展权保障的应然性。而且,它同时获得了归公论与归私论的理由支持。然而,我们认为,在利益分配、权力博弈的过程中,弱势方的农民往往在实践中被国家政府权力所压制,这将使得对其土地发展权及相关利益的保障逐渐降格。所谓“取法乎上仅得乎中,取法乎中仅得乎下”,只有通过制度设计将土地涨价的利益以精妙的百分之百地划归农民,才能最有效地保障农民的土地发展权。

不管是土地发展权国有化还是“市场化”,都意味着作为集体或个体的农民从根本上失去了土地发展权,失去了持续发展的根本保障。同时,这一发展趋势不仅无法消除现行土地征收制度的缺陷,也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。将土地发展权回归原土地所有权人或使用权人所有的制度设计,是国外的一种成功经验,体现了发展权民享的基本原则。有恒产者有恒心,它使广大农民得到土地发展权对价的同时,也激励了广大农民更加珍惜土地,特别是保护耕地的积极性。如是,土地一级市场的隐形市场将无形消失,土地违法案件也会大大减少,土地的集约化及综合使用效率将会极大地提高。

目前我们的土地使用权制度存在着许多弊端,失去土地给农民带来的深层次问题将成为我们构建和谐社会的一个突出的不和谐因素。从理论上讲,土地发展权作为一项关涉财产问题的基本权利,不应由国家参与利益分配或垄断较大的发展权份额。因为国家主要是作为政治组织而存在的,而不是作为市场主体设立的,它参与利益分割就会让它形成市场中具有牟利本性的逐利者。而且,这也与有限政府理论以及服务型政府模式背道而驰。因此,从国家性质和政府职能、目的等层面,国家参与其中获得土地财政、享受土地发展权的非正当性就昭然若揭。此外,按照国际公认的标准测定,我国市场经济发展程度已达69%,早已属于发展中的市场经济国家。而实行土地发展权国有化、垄断化,其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率,与市场经济的基本原则也是不相符的。市场体制的正常、高效运行,一方面要破除行政垄断,另一方面还要让利益主体有一个公平的利益博弈环境,保障利益相关主体的充分参与。

现行的土地发展权国有化,似乎也有其正当性理由 ——有利于国家通过掌控土地发展权,达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为,起到保护耕地的作用。其实大量的现实恰恰表明,实行土地发展权国有化,不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值,形成的结果是政府与民争利;而且土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠,其结果不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属等本质问题。过分强调国家与集体土地所有权的绝对性,就忽略了其动态利用、资源优化配置的功能。从土地用途的规划发展来看,来自《中国城市发展报告(2010)》的显示,从2000年到2009年,中国城市化率由36.2%提高到46.6%,城镇人口由4.6亿增加到6.2亿,净增1.6亿人,并预测到2015年中国城镇化水平将达到52%左右,到2030年将达到65%左右,而其中失地农民将占相当的比例。这些现象都表明,在土地问题上,无论是土地的利用发展,还是土地的征收补偿,土地市场的缺位都导致了城镇化进程中土地的资源优化配置难以达致。一方面,它使得土地的流转未能更好地符合供需关系,另一方面,它也是造成目前农民土地发展权得不到体现并保障道德经济基础。

城镇化的发展势必会形成土地性质的改变,这些农用地转为建设用地的土地利用规划的数量是能够确定的,但农民被征地后拿到的仅仅是农用地的补偿款,自此他们和原有的土地没有任何关联,包括基于土地发展权而形成的任何土地增值收益都和农民无关。国家参与土地发展权分配的正当性基础是脆弱的,而农民恰恰是最应该成为土地发展权的受益主体。

因此,土地之上形成的越来越复杂的关系就必须借助科学配置土地权利,健全土地权利体系来理顺和规范,明确显现市场经济在土地流转,至少是在土地征收补偿当中应有效应。只有以土地的发展权为基础,以市场机制的正本清源,及权利主体的重新确立为突破口,以符合广大失地农民基本利益为宗旨,才能在古老文明的土地上勾勒和谐公平的发展蓝图。

四、社会发展与农民发展的权衡

我国应对“公共利益”进行严格的限制性解释,控制“公共利益”的范围。土地征用的起点在于公共利益,严格解释公共利益可以从源头上控制可能被征用的土地数量,尽量做到少用、少征土地。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利。土地发展权具有抽象性、潜在性、政策性和工具性。土地用途管制促成了土地发展权的产生。土地发展权的设立有利于土地用途管制的实施。同时,土地发展权制度的有效实施需要合理的土地用途管制制度的配合[15]。对于增值收益的分享问题,黄祖辉等认为,在现行征地制度下,非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权,给集体所有者带来了损失,用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。王小映等通过对农地转用项目进行抽样调查,对我国农地转用过程中的征地补偿、初次土地增值收益和二次土地增值收益进行了实证分析。指出征地补偿的具体执行标准显得过低,导致政府可取得的土地增值收益空间过大,并且土地增值收益主要集中在县、市级政府,绝大部分用于城市建设和城市土地开发;由于归公的土地增值收益在使用上投向城市地区的多、投向农村地区的少,投向经济建设的多、投向社会事业的少,导致城乡之间、农村地区之间不能通过政府公共投资政策公平地分享这种收益,加剧了征地引起的矛盾冲突。因此,要在土地征收中切实保护农民土地权益,就必须完善土地征用补偿机制;赋予农民国民待遇,完善社会保障体系[16]。概括起来,学者对我国农地征收补偿制度,进行了深刻而全面的分析研究。但提出的政策建议多为理论层面,量化分析缺位,可操作性较差。尤其是对于失地农民分享增值收益问题,失地农民应该享有哪些农地价值、享受比例多大等量化方面的研究不多。诚然,征收补偿制度的研究是超越于现实以寻求改革的应然研究,然而,如果不建立在量化、实证研究的基础上,则可能使得理论研究与政策建议曲高和寡,与现实存在巨大的鸿沟而意义不大[17]。笔者认为,在补偿标准方面,《土地管理法》第47条第1款规定：“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”第6款规定：“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补偿费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。”《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”《物权法》虽然新增了被征地农民的“社会保障”,但并没有突破原有框架。《土地管理法》规定的以土地原用途和年均产值作为补偿标准的方法,没有考虑农地转为非农业用地的升值部分。

首先,我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系,与市场经济关系是脱离的。国家实际上通过参与征收集体土地获取了农村土地的增值,农村在城市化过程中不仅没有获得工业化的支持,而且也没有取得工业化进程中应得的收益。一方面,在市场经济体制下,土地权益要体现在土地发展权益上,设置土地发展权是维护被征地农民利益的根本。从生存权与发展权的角度来看,很多学者都意识到我国现有法律制度仅仅是意识到了保障农民生存权的重要性,却并未对生存权和发展权给予充分的保障,且对被征地农民的生存权和发展权产生了巨大的负面影响[18]。而且,所谓的“合理补偿”,无论是面向土地原有用途,还是针对土地增值收益,都意味着补偿标准应当建立在动态量化计算的基础上,这就诉诸市场经济中的价格机制。然而,从现有法律的各种规定、各个层面,以及实践操作的种种迹象来看,市场经济在征地补偿中是缺位的,征地的各个环节,包括亟需诉诸市场化的补偿机制,都体现着“全能政府”的一手包办。故而,按照“土地的原有用途”进行补偿,首先不是一个补偿标准较低的弊病,而是一个违反市场规律,违背市场经济的制度设计。不仅土地发展权完全得不到体现,也与补偿标准的合理化背道而驰。另一方面,对农村而言,土地是最重要的生产资料,国家所有对农村的补贴政策都是跟土地相关的。国家对农村的粮食补贴、农资综合直补、良种补贴和其他补贴等都跟土地的多少相关联,失去土地后,就失去了享受国家对农村补贴的机会,也就失去了与土地相关的发展权。所以,对农民而言,失去土地,不仅仅意味着生产资料的丧失,更意味着农民与土地相关联的一系列财产权、就业权以及教育权等发展权受到了不同程度的损害和影响甚至丧失;同时,由于长期以来的城乡二元分割所存在的制度壁垒,失去土地的农民又很难融入城市,在生活、就业等方面与市民地位相差较大。因此,也有必要对失地农民进行系统的技能培训。失地农民不再有昔日劳作的场所,政府尤其是地方政府应当建立专门负责对失地农民进行培训教育的机构,并通过技能培训,为失地农民获得新的工作技能。因为,对人的能力投资收益率要远大于对物的投资收益率。可以说对人的培训可以为失地农民生存权与发展权的保护提供动力和支撑。总之,将失地农民问题的解决同城市化与经济建设结合起来,提出开发型安置方式是解决失地农民发展问题的最佳途径,将对解决失地农民因为发展机会而导致的生活困难问题起到了积极的探索意义,为其他社会问题的解决提供有益的借鉴和参考。

目前,征地补偿制度在完善,失地农民虽然得到了一定的资金补偿,但问题是有些地区由于经济欠发达,对农民的补偿额偏低,在补偿标准和政府提供的资金资助上各地就会显现出差距,而这种差距也正是以经济发展为基础所形成的差序状态。即使得到了合理的补偿,由于农民自身的技能不能完全适应城市产业对专业化劳动力的需求,使其本身难以真正融入城镇,更难以用土地补偿金进行投资运作。因此,失地农民的发展权在客观上受到了制约。土地发展权也要让失地农民分享,强调的是区域经济发展的前提下能够带动失地农民共同进行发展的同时解决农民的社会保障、生活保障和农民市民化的一系列问题,同时也让社会发展的成果让利益贡献主体获得了回报。土地发展权赋予农民,其意义不在于农民基于这项权利而获得一次性利益,而是让发展权在农民手中切实地实现,这时的政府又要发挥积极职能提供保障权利实现的途径。应积极探索一种以提高土地永续利用和保护效率的激励机制,在确保农民利益最大化的同时,使有限的土地资源也能得到集约化的利用和综合性的保护。有鉴于此,土地征收补偿制度可以改变一次性货币补偿的方式,以按年支付方式,与社会保险相结合的补偿模式取而代之。只有这样,才能使得“补偿”这一善后工作持续化,真正与“土地发展权”之“发展”涵义同符合契。

如广州市为了保护失地农民的利益,在严格执行国家每年有限的新增城市用地规模的前提下,规定新征农民耕地必须预留10%给村集体,作为失地农民的长期生活保障。这一政策的着眼点本是为农民的长远利益考虑的,但也存在着实际问题：一方面是城市用地非常紧张,另一方面是农民预留地长期闲置。农民在选择招商项目上处于明显的劣势,好项目不找他们,投资收益低的项目他们不想要。所以,除了城镇中心区域以及合适商业开发的地段,农民很难找到既环保又有市场前景的项目。广州市开发区(萝岗区)在实践中探索了一种拓展土地发展权的办法,即以高于市场的优惠价格租赁农村集体预留地50年,并在50年内,根据物价指数的变动上浮租赁价格,保证了农民长期、稳定的收益。同时,被租赁土地统一纳入开发区招商发展用地。分割了土地所有权,单独处置土地使用权,利用开发区独特的竞争优势和体制机制优势,实现了土地价值的再提升。这种租赁再开发的模式,既保证了土地所有者的所有权不变,又实现了土地发展权的转移。由土地开发受限制的所有者将其土地发展权进行合理转让,在获得较高的固定回报的同时,土地资源拓展了新的发展空间,政府利用此资源实施产业调整转移,规划产业布局和完善产业链也有了更多的回旋余地。当然,广州开发区作为土地发展权受让人,为了最大限度地发挥租赁土地的效益,积极引入市场机制运作土地,如招商建造厂房出租,商业运作文化中心、员工宿舍楼以与周围产业配套。当地农民既可以通过集体的租赁经济得到一份收入,也可以在周边企业服务圈里谋得新的工作。总之,在城市化、工业化的大潮中,通过土地发展权延伸的广阔空间,农民真正融入城镇化的步伐将会更加坚定踏实。美国通过近40年的土地发展权转移计划(TDR),实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。TDR作为一种平衡发展和保护的市场化工具,可实现越来越广泛的社会经济环境目标,如历史遗迹的保护、开敞空间的保存、耕地的保护,包括风景名胜、水源地、某些生态敏感地区等环境资源的保护以及特定资源环境保护区的开发强度和密度等[19]。

现行的户籍制度限制了被征地农民到城市去生存与发展,而农村的土地已经被征用,这自然会侵害到农民的生存权与发展权。改革现行的户籍制度,对失地农民实行灵活的户籍制度,让被征地农民可以选择获得实施征地行为的一级政府辖区内的任意城镇的户籍,可以为失地农民走向城镇,打破城乡隔阂的壁垒,在离开土地耕作后的生存与发展中得到平等的对待。无论是户籍的转变和自治组织名称转变,实质上是农民通过身份转换而获得与身份捆绑的福利保障。发展权主体的名义并不重要,重要的是如何让农民切实地享受到土地发展权带来的实惠。农村、农业、农民的问题是一个系统性问题,失地农民,失去的不仅仅是土地本身,还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。某种意义上土地发展权利益之合理估量,不只是一个时间节点的“市场价格”,应是一个历时增长的累积权益,这是“发展”的应有之义。我们必须意识到,为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径。经济基础决定上层建筑,制度设计仍离不开经济发展。没有区域经济发展的基础,农民发展权的一切问题则无从谈起。加快经济的发展,为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是解决问题的建设性路径。有了经济发展还要肯支付一部分发展成果让受益者更具普遍性,支付这部分土地增值收益还要给出政府能动帮助农民实现权益的途径,唯此才能从根本上解决失地农民的社会保障和长远生活保障的问题。

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The Development of Farmers and Society in the Land Acquisition——Perspective of Land Development Rights

DULi-xia
(Department of Sociology,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China)

Right to life is the basis and premise,but the right to development is a kind of right to achieve right to life and other basic human rights.After the land acquisition,it is the primary problem to ensure the realization of farmers’survival.And if we can not solve and implement the right to life of landless peasants,then the legitimacy and rationality of land acquisition should be questioned.From the view of social fair and justice,the peasants should enjoy the right to land development.But they were excluded from the land just outside the right to development,with non-legitimacy.Through regional economic development,beneficiaries of development outcomes to be more universal.Government to help farmers achieves a more positive development rights,which can fundamentally solve the social security of landless peasants and long-term livelihood security.

land acquisition;the right to life;the right to development;land development right

F301

A

1005-6378(2011)05-0142-07

2011-05-21

杜丽霞(1961-),女,内蒙古包头人,广州南沙开发区纪委书记,华中科技大学2007级社会学系社会保障专业博士生,主要研究方向：社会保障。

[责任编辑 侯翠环]