赵晓华

(中国政法大学 人文学院，北京 102249)

清代救灾法规的文献载体

赵晓华

(中国政法大学 人文学院，北京 102249)

清代的救灾法规不仅反映在会典、则例等行政、经济类法典及法律规范中，还反映在省例、救灾章程等地方性、临时性的法律规范及其汇编中。清代许多荒政著述对救灾法规进行了整理和归纳，为各级官吏在救灾过程中遵循法定程序、提高办赈效率提供了很大的可能性。

灾赈 法规 章程 省例

作为中国古代荒政和法律制度的集大成者，清朝建立了一整套严密的救灾法律制度。清代的救灾法规不仅反映在会典、则例等行政、经济、刑事法典及法律规范中，还反映在省例、救灾章程等地方性、临时性的法律规范及其汇编中。清代许多荒政著述对救灾法规进行了整理和归纳，使得各级官吏更方便了解和把握灾赈法规的内容及沿革，为其在救灾过程中遵循法定程序、提高办赈效率提供了很大的可能性。以往学术界对清代救灾法律制度的研究主要集中于对救灾法律制度内容的阐释，对清代救灾立法的研究非常薄弱。本文试图从灾荒史及法律史的双重研究视角出发，对清代救灾法规的文献载体进行初步梳理，期待能够进一步拓宽灾荒史的研究路径。

一、会典、则例中的救灾法规

清代的救灾立法，在会典、则例等行政、经济类的法典、法规中皆有明确体现。会典、则例中的救灾法规，主要包括对救灾程序及内容的规定、对官员办赈的行政惩处两个方面的内容。

1.对救灾程序及内容的法律规定

清五朝会典对救灾程序、内容均作了相应的解释和规定。康熙朝会典卷二十一专设“荒政”项，宣称“恤荒之政，诚为拯民急务，我朝深仁厚泽，立法补救，凡遇水旱虫雹，议报勘，议缓征，议蠲，议赈，规制具在，虽值岁荒，民不失所，法至善也”①康熙《大清会典》卷二十一。，并依照时间顺序对报勘、蠲免、缓征、劝输等灾赈法规作了相应的历时性梳理。雍正朝会典自卷三十五至卷三十九皆以“蠲恤”为目，从报勘、豁免、赈济、借给、积贮等方面详细记载了清代灾赈法规的逐步完善。乾隆朝会典列举荒政十二条，分别为救灾、拯饥、平粜、贷粟、蠲赋、缓征、通商、劝输、严奏报之期、辨灾伤之等、兴土功、反流亡。《周礼·大司徒》所列的荒政十二条长期以来被后世奉为救荒圭臬，其具体内容为散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、眚礼、杀哀、蕃乐、多昏、索鬼神、除盗贼。相比而言，乾隆会典列举的荒政十二条更为具体地阐释了灾赈内容，体现了清代中央政府救灾的主旨和基本的法律规章。时人对其评价也称:“办理之法，至周且备。奉行条例，皆圣天子德意所流布，视大司徒之十二条，又加详密。”②姚碧:《荒政辑要》，见李文海、夏明方:《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第735页，北京古籍出版社2004年版。嘉庆朝会典对荒政十二条重新调整，将其内容设定为备祲、除孽、救灾、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑、集流亡。其中，备祲、除孽系新增加的规条。备祲为防灾之策，包括奖励农耕、农忙停讼、招徕垦荒等等。除孽即捕蝗和除蛟。光绪朝会典对荒政十二条的记载与嘉庆会典相同。作为对会典的具体阐释，光绪朝《大清会典事例·户部·蠲恤》详细叙述了有清一代灾赈法规的沿革损益和变动的情况，其内容包括如下方面:赐复、免科、除役、恤孤贫、养幼孤、收羇穷、安节孝、恤薄宦、矜罪囚、抚难夷、救灾、赈饥、平粜、货粟、蠲赋、缓征、贩运、劝输、兴土功、抚流亡、奏报之限、灾伤之等。

对救灾程序和内容进行了详细的法律规定的还有《钦定户部则例》。与会典相比，清代的则例每隔十年即重修一次。由于续修频繁，则例的记载更为详尽，同时资料的来源也更加直接。作为清代的经济行政法规，《户部则例》的修订次数更多，频率更高。《户部则例》首次刊刻通行系在乾隆四十一年，现存126卷，其中卷一○九和卷一一○在蠲恤项下分设灾蠲和赈济两类。灾蠲类内容包括报灾、勘灾、灾蠲地丁、灾蠲耗羡、被灾蠲缓漕项、灾蠲官租、蠲赋溢完流抵、业户遇蠲减租、蠲免给单、奉蠲不实;赈济类包括散赈、折赈米价、坍房修费、隆冬煮赈、士商捐赈、查勘灾赈公费、督捕蝗蝻、邻封协捕、捕蝗公费、捕蝗禁令、捕蝗损禾给价等等。同治朝《户部则例》现存100卷，其中卷八十四蠲恤项下设恩蠲灾蠲事例。查勘灾赈事例、稽查灾民事例、抚恤冲淹事例、督捕蝗蝻事例。从条目编排来看较乾隆朝《户部则例》变化颇大，更加系统。因为会典及会典事例内容的不断丰富，则例中的相关条款也删减归并不少。与会典及会典事例依照时间顺序记录灾赈法规的沿革不同，《户部则例》只录最新修订的条款，文字简要，分类明确，因此更易各级官吏查照办理。

2.对官员办赈的行政惩处

清代对官员办赈的行政处分主要体现在《钦定吏部处分则例》、《钦定六部处分则例》、《大清会典事例·吏部·处分例》等法律规范中。《钦定吏部处分则例》系根据成案、通行和钦准的条奏而汇集的对各级官员进行行政处罚的法律依据。这部则例的重要性，用清人的话说是“出治者不读是书而无所遵循，佐其出治者不读是书而无所引用”①光绪《钦定六部处分则例》序，光绪十八年上海图书集成印书局印。。《钦定吏部处分则例》按吏、户、礼、兵、刑、工分为六属，户属下设十二目，其中之一即为灾赈，灾赈之下再设条，“目皆有条，凡官交部者，皆按条以定议”②光绪《大清会典》卷十一。。《钦定吏部处分则例》历朝皆有续补修订，所设定的内容不尽一致。如雍正朝《钦定吏部处分则例》颁行于雍正三年，卷二十二名为灾赈，下设报灾逾限、被灾蠲免、沿河州县报灾、侵蚀蠲赈钱粮、蝗蝻根究起处、捕蝗不力、失火延烧文卷官仓、五城失火、烧毁诰勅、支放孤贫银米等条。乾隆朝《钦定吏部处分则例》在雍正则例基础上，又增加邻省遏籴、捕蝗议叙、办赈侵扣严参拿问、失察书役扣克蠲赈、被灾户口毋许胥役派累、委办灾赈不实一体参处、灾赈奸民借端要挟毋得遽揭属员等条③乾隆《钦定吏部处分则例》卷二十二，香港蝠池书院出版有限公司2004年影印本。。光绪十二年颁行的《钦定吏部处分则例》则将灾赈目的内容归纳调整为报灾、勘灾、赈恤、蠲免、委员协办灾赈不实一体参处、奸民藉灾要挟不得遽揭属员、遏籴、支给孤贫银米、扑捕蝗蝻、失火、延烧文册仓狱、失报灾异等条④光绪《钦定吏部处分则例》卷二十四。。《钦定六部处分则例》主要内容包括六部办事章程和违制惩处规定。光绪朝《钦定六部处分则例》以《吏部处分则例》为基础，在户部之下设灾赈目，其具体条目及内容与光绪朝《钦定吏部处分则例》相同。《大清会典事例·吏部·处分例》卷一百一十也从报灾逾限、蠲缓、赈恤、捕蝗、失火对灾赈中各级官员救灾不力等诸种情形予以相应的处罚规定。

二、省例中的救灾法规

清代的省例是以地方性事务为规范对象、以地方行政性法规为主体、兼含少量地区性特别法的一种法规汇编，在各地司法、行政过程中具有重要作用。⑤参见王志强:《论清代的地方法规:以清代省例为中心》，载《中国学术》2001年第3期。各地的省例中多包含一定的救灾法规。道光二十六年刊行的《粤东省例新纂》卷二即为蠲恤卷，下设条目包括刊贴誊黄、奏办灾赈、孤贫口粮、普济堂、恤嫠局、育婴堂、递送难民、救火等等。乾隆年间刊刻的《晋政辑要》卷六设赈恤孤贫、普育二堂、留养贫民等条。光绪年间山西巡抚刚毅等重新修订的《晋政辑要》，“凡晋政之要各以其类隶之”。其中在卷十八户制下设恤政一至七条，内容分别为养济院、普济堂、保婴局、牛豆局、省垣饭厂、栖流所事宜及经费等。另外还附设“光绪三四等年灾赈案”，从赈恤和劝输两个方面详细辑录了有关“丁戊奇荒”的上谕和重要奏折。另外乾隆十七年颁发的《治浙成规》设“杭城救火抢火等各事宜”，同光年间刊行的《江苏省例》及其续编、三编分藩政和臬政两个部分，藩政主要包括“钱粮款项及升迁调补等事”，所收条规按年编纂。其中像同治十三年的“盘量积谷通饬”、光绪二年的“示禁私宰耕牛”、光绪六年的“札发求雨文籍”等等，皆属救灾类的条规。同治末年刊刻成书的《福建省例》收录平粜例、社仓例、捐输例等，又在“恤赏例”中包含“兵民等猝遇暴风照例赏恤”等条款。①《福建省例》，台湾文献史料丛刊第七辑，台湾大通书局印行。清末安徽巡抚冯煦授意编纂的《皖政辑要》纂修未完即逢清政府覆亡，但该书辑录了光绪朝安徽省的大量地方法规，其中卷二十为“养济”，卷二十一为“拯救”，内容包括光绪八年以来“救济灾民、抚恤并工赈各项办法”，卷四十二、卷四十三为“蠲赈”，内容分恩蠲、发帑、赈恤、缓征、赈捐等，非常详细地记载了光绪朝安徽省的救灾法规及其实施情况。②冯煦:《皖政辑要》，光绪二十五年稿本。

省例作为中央法的补充和发展，多系因地制宜而设。《粤东省例新纂》即称:“律一成而不易，例随时而变通，省例则尤因地制宜，助部例所不备。”③《粤东省例新纂》序，道光二十六年刻本。光绪版《晋政辑要》中，山西巡抚刚毅在序中也称其修纂原因是，各行省以至一郡一邑“或有更制咸皆随时纂修删订，俾司其事暨官其土者所遵循，因地因时考核得失，共勉为政”。在以因地制宜作为总的修纂原则的指导下，作为地方性的行政法规，省例中所包含的救灾法规主要包括以下几种类型。

其一，对中央相应法规的重申。

如《粤东省例新纂》下设“刊贴誊黄”条，系指道光二十五年，有人奏广东省遇有蠲缓恩诏，州县不速悬挂，仍复征收，上谕因此指出:“嗣后各属遇有偏灾，于接奉蠲缓谕旨后，即刻刊刷誊黄，有司径行颁发各州县立即晓谕，毋庸由府转行，不得稍有迟缓。”倘若州县官吏任意迟延，希图蒙混催征以及影射侵欺，查出后立即详参，从严惩办。此条虽针对广东而言，但上谕并“通饬各省遵办”。《皖政辑要》卷四十二记载了光绪元年以来上谕关于安徽省蠲缓钱粮、漕米及发帑、赈恤等事。类似这些皆属地方对中央法规的重申。④《皖政辑要》度支科，卷四十二，蠲赈一。

其二，就中央相应法规制订的实施细则。

以孤贫人口、普济堂及育婴堂的设立为例。《大清会典》称:“凡直省府州县设立养济院，以处孤贫残疾无依之民，每年给发衣食，于所在地方存留钱粮内支给。”除养济院外，雍正二年，上谕各省督抚“转饬有司劝募好善之人，于通都大邑、人烟稠集之处”，照京师例设立普济堂和育婴堂。对于会典中的上述条规，《粤东省例新纂》、《晋政辑要》、《皖政辑要》等均结合本省情况做了详细的解释。如孤贫人口方面，《粤东省例新纂》“孤贫口粮”条规定:广东省孤贫定例额内收养4 681名，每名每日发给口粮银一分，每年额支银16 851两6钱，遇闰月加增，在地丁项下支销，如有病故，以额外孤贫项补。⑤《粤东省例新纂》卷二，蠲恤，道光二十六年刻本。《晋政辑要》“赈恤孤贫”条也称，山西省按地额设孤贫1 330名，并对各县的孤贫人口做了设定。⑥《普育二堂》，《晋政辑要》卷六，乾隆五十四年刻本。

其三，对中央相应法规的适当调整。

《江苏省例续编》所载同治十三年的《盘量积谷通饬》及《盘量积谷条款》称，积谷是备荒的要政，《户部则例》所载盘量积谷方法，只有盘量而无扦量，但是江苏省认为实际上扦量之法“最为简捷”。所谓扦量之法，是用上圆下锐的长铁签一支，直扦到底，看深若干，再量长若干，宽若干，则实存谷数一算即知。此种方法“既省公费又免耗折，较为简便”。为了加强州县官对积谷事宜的管理，是年江苏省令各州县将所有仓谷统为扦量。新旧交接之时，新任官员在一月之内会同董事照前述扦量之法结报，如有短少，应由前任及董事赔补各半。若新任官徇隐不察，即着其买赔。这样“任任扦量，责有攸规，庶无推委”⑦《盘量积谷通饬》，《江苏省例续编》，同治十三年刻本。。由上可见，扦量之法即反映了江苏省对中央相关法规的适当调整，体现了省例等地方性法规的灵活性。

其四，地方自己设订的救灾法规。

省例中还有许多律例中交代甚少甚至完全没有涉及的内容。比如，律例对地方祈雨的法律规定极少，《江苏省例三编》中《札发求雨文籍》则反映了江苏省光绪年间祈雨的相关规定。光绪元年，江苏亢旱日久，督抚令将纪慎斋《求雨文》一书照刊通颁，令地方官遵照此书“随时讲求，虔诚祈祷，以冀感召天和”。再如救火方面，一些省例针对本省情形，设立了相当细致的防火、救火法规。《粤东省例新纂》中有道光十七年批行的《本省防火事宜》，阐释了广东在有关防火的物力人力设备、军队消防、官员监察等方面的规章制度。⑧《粤东省例新纂》卷八，救火，道光二十六年刻本。《治浙成规》中也有乾隆十七年颁行的《杭城救火抢火等各事宜》。该事宜分两部分。一部分为救火事宜，包括防火、灭火、救火组织、火场治安秩序的维护等等，共计规条十则;另一部分为抢火事宜，包括规条八则。⑨《杭城救火抢火等各事宜》，《治浙成规》，道光十七年刻本。

三、灾赈章程

除了会典、则例及省例等地方性法规关于救灾的规定之外，清代还有许多因地制宜、因时而设的灾赈章程。灾赈章程多由督抚拟定，奏报皇帝批准后方可实行。这类灾赈章程多针对灾情特点、救灾条件而设定，因而对于赈灾具有更为具体的指导意义。作为临时性的灾赈法规，此类章程集中反映了清代救灾法律制度的灵活性。如同乾隆帝所言:“赈济之事，最关紧要。固不可先定条例，以便遵行，然临时情形，难以预料，虽定例千百条，亦终不能概括，惟在督抚因时就事，熟筹妥办而已。”①姚碧:《荒政辑要》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第754、739 页。作为临时性法规的灾赈章程依其内容大致又可分为两种。

其一为综合性的灾赈法规，一般称为灾赈章程、办赈章程、赈济章程、赈灾章程，等等。这些章程有助于合理设计救灾中的各个环节，减少各级办赈者的分歧。灾赈章程的内容，可以参考例文、既有的荒政书而设定。道光十二年，直隶雨泽愆期，农田受旱，直隶总督琦善所拟灾赈章程即称:“盖非杜绝浮冒则帑必虚靡，非任使得人则民无实际。因为详采例文，参酌成案，并于前直隶督臣方观承之《赈纪》、前闽浙督臣汪志伊之《荒政辑要》各书择其易行而无弊者纂为一帙，分列勘灾、蠲赋、查赈、放赈、平粜、煮赈六目，而冠以总说六条。”②中国第一历史档案馆藏:宫中朱批奏折，内政赈济，朝年赈济，《清代灾赈档案专题史料》第26盘，第1487、1348页。灾赈总说六条分别为安民、除弊、盟心、择人、通粮、劝捐等。③中国第一历史档案馆藏:宫中朱批奏折，内政赈济，朝年赈济，《清代灾赈档案专题史料》第27盘，第79－96页。灾赈章程多要密切结合地方情形。光绪初年华北大旱灾中，山西巡抚曾国荃称其订立赈济章程的原因为:“晋省丁丑年以前本已五季歉收，而今年旱荒尤甚，官绅、士民、耆老、幕友均未尝睹此非常之灾，所有稽核各属成灾分数、应赈户口数目及委员分赴各路采买米粮、劝谕富绅、捐输助赈、分拨各灾区赈粮、赈款各事宜，头绪纷繁，厘剔弊端，酌定章程，最关紧要”。这份章程内容包括勘灾、应赈户口、查赈官员、放赈不拘泥常例、赈款缺乏情况下先令富绅各赈各村，赈放米数、粥厂设置、购办发放籽种、停征钱粮、粮食转运、粮食采买、蒲州设局转运粮食、办赈官员奖惩等方面。④中国第一历史档案馆藏:军机处录副奏折，赈济类，档案号3/168/9354/11。因所有条规都是针对灾情特点、救灾环境而设置，所以具有较强的操作性、指导性。

地方拟订的灾赈章程的第二种为专门性的法规，即专门针对某一救灾程序设定，如查赈章程、散赈章程、大赈章程、赈捐章程、办赈赏罚章程、煮粥章程、救治时疫章程、留养灾民章程、工赈章程，等等。道光十一年，江苏水灾，江苏巡抚程祖洛、江苏布政使林则徐认为，江苏官场积弊已久，此次救灾，虽然已经三令五申，令各属洗心涤虑，整顿颓风，“但恐明不足以察积弊，诚不足以格众心，陋习尚未尽除，奸徒尚未尽慑”。林则徐因此订立查赈章程十条，“刊刷颁行，共相遵守”⑤中国第一历史档案馆藏:宫中朱批奏折，内政赈济，朝年赈济，《清代灾赈档案专题史料》第26盘，第1487、1348页。。再如散赈章程。乾隆八年，直隶旱灾，直隶清河道方观承订立散赈条规十二条，通谕印委各员及所管地保、领赈贫民一体周知。这份散赈条规实施的结果，方观承颇为自得地说:“余与陶副使自冬徂春巡历灾区，妇女不闻叹于室，童子相卒嬉于路，二三父老举手加额曰:圣天子活我!”⑥方观承:《赈纪》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第532－534页。

应当提到的是，在救灾过程中，地方官可以就赈灾需要制定多种不同的救灾章程。如前述乾隆八年直隶旱灾中，据方观承所称，先后奏定和设立的灾赈章程包括院奏办赈事宜六条、会议办赈十四条，另霸州知州朱一蜚禀陈办赈事宜八条，当时也令“印委各官即一体遵照办理”。审户即将结束时，又有散赈条规十二条。嘉庆十五年，甘肃被旱严重，陕甘总督那彦成制定办赈章程六款，又定煮粥章程八款，又通饬各属规条十六款。道光十一年水灾中，江苏省也设有查赈章程和留养灾民章程等。有的章程虽然是针对某次赈事而设立的，但因其制定合理，也常被用来作为后来各级地方官办赈的参考。比如道光十三年湖北水灾中，地方官救灾伊始，即收到巡抚所颁发的《豫省查办急赈章程》，作为救灾的临时性法规。⑦姚碧:《荒政辑要》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第754、739 页。

四、荒政著述中的救灾法规

所谓“救荒无善策”。灾荒中由于赈济诸事繁多而急迫，以致“每见州县难办之事，惟灾赈为最”⑧《明会典》卷十七，第304－309页，上海古籍出版社2002年版。。毫无疑问，上述各类救灾法规是清代各级官吏的办赈指南和准绳。但是，由于相关律例条规繁多复杂，又分载于各处，使得官员对救灾法规的检寻把握并不容易:“救时之急务，总以现行定例为准绳。其载在例册者，分门别类，非不班班可考，然头绪纷如，散而不聚，一时既艰于检寻，亦骤难理会。”①姚碧:《荒政辑要》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第739、737－739页。因此，清代许多荒政著述、尤其是法国学者魏丕信称之为实用指南类的救荒书中皆收录相应救灾法规，并做了详细注解。②参见魏丕信《略论中华帝国晚期的荒政指南》，见李文海、夏明方:《天有凶年》，第101－109页，三联书店2007年版。

比如，乾隆十七年，名幕万维翰著《荒政琐言》，从平粜、出借、查灾、查赈、赈恤、以工代赈、劝捐、粥厂、流民、镇抚等十个方面就会典、则例中的相关规定做了详细解释。③万维翰:《荒政琐言》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第461－478页。乾隆三十三年，在浙江任幕友多达二十多年的姚碧有感其“所至繁剧之区，公务纷杂，其中猝难措置者，灾赈为尤”。他认为，地方官对灾赈法规的不熟悉是导致胥吏擅权的重要原因。“地方偶被灾伤，四野哗然，怆惶失措，自查赈以迄赈恤，茫无头绪。于是假手经胥，轻重不辨，而冒滥遗漏之弊，百端蜂起。”因此，姚碧编辑八卷本的《荒政辑要》，将“历奉谕旨及通颁条例、现行章程，间或参考前人成说，汇为一编”④姚碧:《荒政辑要》，见《中国荒政全书》，第二辑第一卷，第739、737－739页。。在姚碧之后，江苏巡抚汪志伊编辑的九卷本《荒政辑要》于嘉庆十一年刊刻。该书“广集古今办灾之法，既详且备”⑤李侪农:《荒政摘要》，见《中国荒政全书》，第二辑第四卷，第509、556 页。。全书中最为重要的为卷三、卷四两卷。其中，卷三“查勘”即“就江苏前任彭方伯家屏所刊灾赈章程，并采各省办灾事宜，及参酌见闻而成帙者”，该卷分勘灾事宜、抚恤事宜、查赈事宜、剔除弊窦四类。卷四为则例，系从《户部则例》中抄出灾伤蠲赈一门，共二十一类。汪志伊认为，印委各官如能于第三卷中“得前事之师，则胸中已有定见”，再按照此卷将则例加意讲求，查照办理，则办赈就会得心应手，“以广皇仁而救灾黎，则造福匪浅矣”⑥汪志伊:《荒政辑要》，见《中国荒政全书》，第二辑第二卷，第535－584页。。

道光初年刊刻的荒政书中对灾赈法规也多有辑录。嘉道年间在浙江任幕友的杨西明提到法规之于灾赈的重要性时称:“廷臣修辑条例，载在编册，至精至当，历历如绘，宁可千万日不用而有所遵循，不可一日不备也。”他于道光三年刊刻而成四卷本的《灾赈全书》，将《大清律例》、《户部则例》、《吏部则例》、《漕运全书》中相关灾赈法规分门别类，“表而出之，曰正条”，正条之后，又附载引证条款。“引证者，正例之源流也”，包括上谕、廷臣条奏，部臣核议等等。⑦杨西明:《灾赈全书》，见《中国荒政全书》，第二辑第三卷，第463－465页。同样于道光三年刊刻的还有王凤生的《荒政备览》，该书分上下两卷，其中卷上从勘灾事宜、查赈事宜、抚恤事宜、平粜事宜等几个方面，对《荒政辑要》、《江浙灾赈条议》、《浙省条议》中的相应法规做了详细归纳，在每条法规之下还附有自己的大量解释。⑧王凤生:《荒政备览》，见《中国荒政全书》，第二辑第三卷，第597－618页。此后，任职刑部的杨景仁所辑录的《筹济编》于道光六年刊刻。该书卷首即为“蠲恤功令”，系从《大清会典》、《户部则例》与刑部律例内录出。杨景仁解释自己这样编排的原因称:会典、则例等虽然颁行在官，无庸抄录，但因全书浩繁，初任地方者或者不能全数购置，猝遇灾荒时，又因官非素练，恐致其违误定例。所以他希望摘录其要，“俾览者开卷了然，平时则加意讲求，临事复悉心检阅”⑨杨景仁:《筹济编》，见《中国荒政全书》，第二辑第四卷，第15－37页。。道光年间辑成的还有漕运总督朱澍的《灾蠲杂款》，该书辑录了乾隆朝以来有关灾赈的定例、上谕、灾案、部议通行等等，其特点是能够比较清楚地看到救灾法规的沿革变换。⑩朱澍:《灾蠲杂款》，见《中国荒政全书》，第二辑第四卷，第743－818页。总体来看，以上荒政著述对救灾法规的辑录归纳，的确有助于各级官吏从容而灵活地应对灾荒中的突发事件，为其减少办赈分歧、提高办赈效率打下了良好基础。

五、清代救灾立法的特点及缺憾

从以上对清代救灾法律的文献载体的分析可见，清代救灾立法大致包括以下三个特点。

其一，对传统救灾立法经验的总结与发展。“清代法制是中国封建法制的完备形态”⑪张晋藩:《中国法制通史》，第八卷，第3页，法律出版社1999年版。。表现在灾赈立法上，可以说清朝建立了中国传统社会最为完备、详细的灾赈法律体系。清承明制，灾赈立法也借鉴了明朝的相关制度。比如，《大明律》中即有“检踏灾伤田粮”条，其内容与《大清律例》“检踏灾伤田粮”条内容基本相同。《明会典》卷十七也设“灾伤”为目①《明会典》卷十七，第304－309页。，从报勘灾伤、蠲免折征、赈济、捕蝗几个方面归纳了明代相关立法进程。清五朝会典借鉴了《明会典》的规定，但其中容纳的灾赈法规内容远比明朝要丰富和完备。乾隆、嘉庆、光绪会典皆载有荒政十二条，说明清朝将传统荒政体系和灾赈经验进一步制度化、法律化。除了会典之外，《钦定吏部处分则例》、《钦定六部处分则例》对灾赈过程中各级官员的行政处罚提供了依据。《户部则例》作为经济行政法规，体现了清代灾赈法律程序和灾赈法规的具体内容，包含在这种“典例分立、各司其法的完备的”传统行政法律体系之下，清代灾赈立法充分显示了其对传统相关立法的继承与发展。

其二，灾赈立法与救灾活动发展的同步性。作为一个传统的农业国家，清朝历代政府对救灾立法都予以极大的重视。从顺治朝开始，伴随着救灾活动的展开，清代救灾制度开始恢复和重建，救灾立法进程也随之开始，经历了康熙、雍正朝对救灾法规内容的不断丰富。乾隆会典首次写入了荒政十二条，更为全面具体地阐释了清代国家救灾的主旨和基本的法律规章。乾隆四十一年，《户部则例》首次刊刻通行，其中在蠲恤项下分设灾蠲和赈济两类;乾隆朝《钦定吏部处分则例》灾赈卷也进一步丰富了雍正则例的相关部分。这些反映了乾隆朝以后，由于国力逐渐强盛，救灾经验日益丰富，救灾立法也日趋完善。在乾隆朝之后，随着救灾环境的变化，根据国家应对灾情的需要，救灾法规仍然得以继续调整、增删、归纳。晚清频繁出现的赈捐章程，说明了赈捐成为当时赈济钱粮筹集的重要方式。光绪三十二年，盛宣怀订立的官义合办章程十八条，反映了在官赈弊端积重难返的情况下，义赈开始成为国家赈济的中坚力量。由此来看，清代灾赈法规的建立与发展，也大体上能够反映清朝历代政府救灾活动的时代特点。

其三，清代救灾立法的灵活性。会典、则例、律例中包含的救灾法规体现了清代救灾法律制度的基本内容。省例中的救灾法规则多系因地制宜而设，作为临时性救灾法规的灾赈章程，主要因时制宜，针对某次救灾活动而制定。这两类灾赈法规皆是对中央法规的具体阐释和补充，体现了清代救灾立法的灵活性，从而能够更好地发挥救灾法规对救灾实践的指导作用和保障作用。许多荒政著述对救灾法规的辑录归纳，也有助于各级官吏从容而灵活地应对灾荒中的突发事件，为其减少办赈分歧、提高办赈效率打下了良好基础。

清代救灾立法虽然丰富，但是也有缺憾。有清一代，除了作为临时性救灾法规的灾赈章程外，基本没有一部专门的常设的救灾条例或法典出现。也就是说，指导和规范国家与地方救灾活动的救灾法规大都需要从综合性法典、则例中找寻。民国以后，才出现了一系列常用的、专门颁行的救灾法律条例和章程。如1915年北京政府制定和公布了《勘报灾歉条例》，南京国民政府行政院于1934年公布了《勘报灾歉条例》，1936年又公布了《勘报灾歉规程》，1947年公布《灾振查放办法》。在救灾资金立法方面，1930年国民政府颁布了中国历史上首部《救灾准备金法》。②岳宗福:《民国时期灾荒救济立法》，载《山东工商学院学报》2006年第3期。这些单门性法规的出现，反映了传统救灾法律制度的近代转型。当然，民国以后救灾法律制度的发展，又是以清代救灾法律制度作为基石的。

赵晓华(1972—)，女，山西忻州人，历史学博士，中国政法大学人文学院副教授。

2011－04－21

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