王燕燕

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210009)

在当今这样一个民主已成为强势政治话语的时代，不但各种治理形式会不自觉地给自己戴上民主的桂冠，学者们对民主问题的关注和研究也是高潮不落。那么，这样一个流行于政治市场的通货——民主——真的是无所不包、无所不能的吗？显然这种假设是不成立的，并且事实证明，民主功能的超载带来的是自身价值的贬值。任何事物都有其强项，也有其弱项，正如运动员各有自己的专长一样，民主也有自己的强项，与自由主义、共和主义、社群主义等话语相比，民主的强项应该是参与。无论是古雅典的直接民主还是现代的代议制民主，都没有离开参与来谈民主，只是参与的方式和程度有所差别罢了。当然，无制度限制、无程序约束、泛滥化的参与会给民主带来负面的冲击，导致极权主义；而面对现代巨型规模的民族国家，处理好参与与民主的关系的确是一个值得讨论的话题。

一、参与是民主的强项

民主的“原生态”意义是人民(demos)和统治(kratos)的结合，强调人民集体讨论、共同裁决国家共同体的公共事务，因此，参与国家政治生活既是公民的权利，更是公民的义务，这种承载了公民权利和义务双重重任的参与，贯穿于民主政治运行的全过程，成为民主对平等、自由、权利、法治等诸项诉求中的一个强项。

古希腊雅典的直接民主被看做民主的“理想类型”或“纯粹类型”的样板[1]53。在雅典民主政体中，参与被赋予极高的价值意义，是公民身份的一种表征，即只有公民才有参与城邦政治生活的权利，而奴隶、妇女、外邦人被排除在外。雅典民主又以公民大会为载体，由成年男子参加，定期召开讨论、决策城邦重大事务，通过在公民大会上的自由发言、论辩，公民“亲自参与”“自主”“自我实现”的感觉[2]127获得了最大限度的满足。由于城邦规模小、公民数量有限，加上城邦共同体的高度内聚性和以公共事务为城邦正义的政治文化，公民对政治事务能够一直保持极高的参与热情，使得雅典直接民主制成为公民“自己治理自己”的最理想的形式，它实现了民主与参与的良好契合。

现代的代议制民主是伴随着巨型国家的出现、市场交易代替政治论辩成为人们生活的主旋律，为解决民主政治中公民参与问题而诞生的一种国家治理模式。尽管人们总会推出代议制民主与精英主义倾向、寡头统治铁律有着千丝万缕的联系；尽管熊彼特将人民的统治修正为选举“统治他们的人”[3]355；尽管密尔以“在面积和人口超过一个市镇的领域里……所有人参加公共事务是不可能的”为据，推出代议制政府是“完善政府的理想类型”[4]55。代议制度设计的初衷仍是为了解决巨型民族国家的公民参与问题，只不过这种参与是以一种间接的方式进行，并且这种选举代表间接参与国家事务的方式已成为现代许多国家标榜民主的一种制度形式；另外其制度设计中的宪法保护公民言论、出版、结社等自由的权利、公民对代表行使监督及罢免的权利等等，也是为公民参与政治生活开设的渠道，而无论在现实政治生活中这种渠道是畅通还是受阻。故间接参与已成为现代民族国家民主的一种重要实现方式。

二、参与与民主的悖论

虽然在民主的价值诉求中参与是最强的要素，没有参与作为地基，再圆满的民主理论大厦也经不起“推敲”，但是也并非只要公民参与政治生活就一定会实现民主的统治，参与与民主之间也存在悖论。

悖论一，参与不一定带来民主，还有可能导致极权。如果把参与和民主比作两个同心圆，参与作为民主的诉求之一是包含在作为大圆的民主之内的小圆，当参与的小圆无限膨胀时就会突破民主的大圆轮廓，产生灾难性的后果——极权主义。历史上的魏玛共和国高度的大众参与，形式上是大众民主，而实质却超出了国家政治生活可以承受的限度，最终演变成极权统治；由德国人民普遍参与选举出来的希特勒政府，起初民主的参与实现的是民主，而结果却导致法西斯主义泛滥的悲剧。这些均显示出参与具有与极权结合、与民主背离的可能性。故不受制度约束、程序引导的参与，其结果只能变成极端的奴役，而不会是人民所期望的“善治”。这种极权主义的幽灵一直困扰着参与与民主的恰当结合。

悖论二，公民的参与常与行政的低效率联系在一起。对于直接民主而言，公民直接议决国家事务不但容易导致“民主使智慧边际化 ”[5]37的结果，而且公民在大会上无休止地辩论、争吵，又势必导致决策的延迟通过，降低行政效率；对于代议制民主而言，现代西方国家议会政治运作的实践也证明其行政效率是极低的。如果将民主与善治联系在一起，那么，不但要求公民参与国家政治生活的民主权利得以有效的实现，而且还要求政府对社会环境能做出迅速的反映，特别是突发事件的应急处理能够做出高效率的即时决策，而公民参与、公共讨论、集体决策却往往难以达到高效率。可见参与与行政效率的冲突也影响着民主前进的步伐。

三、参与与民主的分层次协调

公民直接参与行使民主权利的形式，在现代巨型民族国家面前显然失去了合理性；通过选举代表代替公民参与国家管理又会因代表的渎职或滥用权力导致寡头统治，使民主失去其真实性。如何在巨型国家中实现真正的民主，既保障公民参与权利的实现，又能集中精英的智慧，还不会使民主走向自己的反面——极权或寡头统治，而且能实现行政的高效率，这的确是民主在新形势下面临的难题。众多学者及政治家一直在为寻找出路而努力，提出了许多可供参考的理论。比如，巴伯提出强势民主以图来弥补弱势民主(在这里巴伯指自由主义民主)的不足，试图通过建立“公民积极的和持续的参与”来“转化冲突”[6]265，协调政治生活中的矛盾；佩特曼提出参与民主理论，着重论述了工业领域、工作场所公民亲自参与的方式；托克维尔在考察美国的民主时对新英格兰的乡镇民主运作方式作了详细介绍。然而所有这些只是对原有雅典直接民及现代的代议制民主形式的部分补充，还是难以解除参与与民主的悖论，实现参与与民主的适当结合。

基于现实的难题和学者的探索，笔者认为，直接民主和间接民主应该是各有所长，不好笼统地说孰优孰劣。既然国家规模如此之大，公民数量如此之多，让每个人都直接决定国家事务仅仅是一种理想主义的思考方式，那为何不在中央层面由人民选举代表来进行管理呢？况且“没有一个人在涉及自身的任何事务中，不愿让一个更有知识和智慧的人来管理他的事务，反倒让一个知识和智慧缺乏的人来管理”[5]136；只要选举的方式、程序是合理的、真实的，我们应该相信人民还是能选出既可代表自己利益又具有知识和能力的精英人物来管理好国家的。既然直接民主的方式适合于微小规模的共同体，那为何不能在乡镇、农村、城市的社区里让公民亲自参与公共事务呢？毕竟公民是“通过参与实践学会了参与”[8]98，并且公民对直接涉及自身利益的公共事务最有发言权，应当也可以直接参与到民主决策过程中来。

高层(中央)间接参与式民主的运作逻辑是：在中央一层，立法权由公民选举的代表行使，公民以代表为中介间接参与国家管理，体现国家制度设计的民主成分；行政权由专业政治精英组成政府行使，弥补民主制度设计中效率低下的缺陷；司法权由具备专业知识和正义精神的大法官行使，解决民主制度对公正的诉求。实际上在国家中央层级最好的形式也不是简单的代议制，而是一种被麦迪逊称之为“混合均衡政治”管理形式，它既融合了民主政治的公民(间接)参与的成分，又很好地借助了精英的力量，是当前走向善治的可选择性途径。

如果说高层的间接参与给公民的是一种比较“疏远”的参与感的满足，并且或许代表选举的间隔期可能会造成“做主”感觉的强度减弱，那么基层直接参与的方式或许能够拉近公民与政治生活的距离，提高“自主”“自治”感的强度。有学者称底层(基层)的直接参与式民主(或称公民自治)是公民“政治能力的训练场”[8]45，倘若公民尚未在地方层次上学会参与，那么全国性政府的普选和参与是没有用的，“正是通过在地方层次上的参与活动，个人才学会了民主的方法”[7]29。故在人口、地域规模均有限的乡镇、社区层次让公民直接参与民主决策是可以尝试并推行的。

巴伯把自己的强势民主界定为参与模式的政治，但是公民参与公共事务的管理，并不是要在每个层次每个事件上都进行具体管理，而只是在做出“基本决策和进行重大权利部署”时才必须充分地参与。故在国家层面公民接受选举代表、让政治精英管理那些需要专业技能的事务，在地方层次在涉及自己利益的决策时应该亲自参与，这恰是巴伯认为的强势民主对弱势民主的补充，而非否定。他为乡镇、农村及城市社区公民的直接参与设计的“邻里集会”、“镇民会议”、并借助现代通讯技术实行“电子民主”、“电子投票”[6]311-320的模式对于推行基层民主还是值得借鉴的。另外，佩特曼教授的工作场所、工业领域的公民参与也为基层社区、乡镇的公民直接参与提供了可效仿的模式。

当然，现在学者们设计的参与民主模式仍然面临重重困难。在现代社会，私人利益和公共角色使人碎片化，在不同的社会关系中人要扮演各种不同的角色，个人的角色负担沉重使人们常以自己的轻重判断做出选择，而大多数人又选择了和自身生存直接相关的私人生活领域；再加上参与制度的不完善，公民对公共生活领域的关注呈现出冷漠的趋势。所以，如何重建公民身份的政治地位，吸引公民的注意力到公共领域，让公民对政治的参与既不能盲目地、无秩序地、像迷路的牛那样四处游荡，也不能消极被动地像鱼群那样机械游动，才是解决问题的关键。另外，基层公民的参与又会不可避免地与地方保护主义联系到一起，而且公民参与与决策缓慢、行政效率低的问题还是难以解决，参与民主终究会走向何处还有待于进一步探讨、研究。

[参考文献]

[1]张凤阳，等.政治哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社，2006.

[2]萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1998.

[3]熊彼特.资本主义、社会主义和民主主义[M].绛枫，译.北京：商务印书馆，1979.

[4]密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982.

[5]赫尔德.民主的模式[M].燕继荣，等译.北京：中央编译出版社，1998.

[6]巴伯.强势民主[M].彭斌，译.长春：吉林人民出版社，2006.

[7]佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006.