○邓俊汪琼

试论政府公共服务对农民工权益的保护※

○邓俊汪琼

一、农民工权益的保障问题

（一）就业权利不平等，就业限制多，而且不稳定

由于身份户口上的限定，绝大多数农民工只能通过非正式市场寻找就业机会，再加上自身整体素质普遍较低，在分层的劳动力市场中处于较低层次，从事的都是城市居民不愿从事的脏、累、苦、毒、险之类的工作。近年来由于国有企业普遍不景气，城市就业压力增大，为了城市居民的就业问题，各地方政府作出明确规定，限制农民工进入，从而达到保护城市居民就业的目的。如上海市劳动和社会保障局在单位招用外来人员须知中，明确禁止党政机关等五大类岗位使用外来人员，并要求其已经使用外来人员的单位，予以限期清退。

（二）劳动合同签订率极低，且存在非法合同

在实际用人中，许多农民工由于未与用人单位签订劳动合同，而得不到相关部门的工伤认定，也不被劳动仲裁机构受理，在寻求法律救助的途径上一再受挫。这是农民工进城务工最常遇到的事情。用人单位为了规避《劳动法》规定的应对劳动者承担的各项义务，降低用工成本，总是想方设法逃避与农民工签订劳动合同，还有的企业、雇主要农民工签订内容为“工伤概不负责”之类的“生死合同”，这些都是严重侵害农民工合法权益的非法合同。据调查显示，2010年签订劳动合同的农民工人数仅占农民工总数的28.7%。由于合同的缺失，一旦农民工合法权益受到侵害，在维权过程中便难以取证，合法权益就会严重受损。

（三）劳动报酬较低，且无保障

劳动报酬权是劳动者按照劳动的数量和质量取得报酬的权利，然而农民工的劳动报酬权却屡遭非法侵害。最普遍的就是工资水平较为低下以及克扣和拖欠农民工工资。企业往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准，农民工与城市居民相比存在着同工不同酬现象。一些企业借口三角债、经营亏损，无理克扣农民工工资，利用试用期支付低工资的方式招工，试用期一满，便以各种理由将其辞退，变相克扣农民工工资。农民工因雇主拖欠工资而走向极端的事例不胜枚举，这足以说明农民工的劳动报酬权得不到基本的保障。

（四）社会权益受到严重侵害

农民工这一称谓不仅仅是对农民工身份与职业分离的现象描述，对农民工的管理方面，也存在着明显的政策性和观念性歧视。一些地方把农民工视为“盲流”、“影响社会治安的因素”。另外，农民工子女就学难成为目前一大难题，由于正规学校需要缴纳高额的借读费，农民工往往只有将子女送到师资力量较差的学校就读，教学质量很难得到保证。同时，农民工的住宿、医疗等条件也极为恶劣，极大地影响了他们的身心健康，等等。这些都表明农民工的社会权益没有得到应有的维护。

二、农民工权益缺失的原因

（一）体制因素

造成农民工权益得不到保障的不是单项制度，而是一整套制度设计和安排，包括以下几个方面：

1.户籍制度

中国目前实行的户籍制度仍然是延续建国初期那种城乡分治的户口制度。这种户籍管理制度人为地把居民分为农业户口和非农业户口两类，代表两种不同的社会身份，既不科学也不合理，还衍生出许多的问题。这种城乡分割的二元结构其实是一种变相的社会身份等级制，它是计划经济时代的产物，也正是当前农民工受到不平等待遇的制度基础。

2.社会保障制度

社会保障制度理应是保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生的一种社会制度。然而由于各地区的社会发展水平不同，国家只能对基本的社会保障制度作出规定，再由各地方政府根据当地实际情况制定出相应的实施细则。这就在客观上造成了农民工与市民保障标准不统一，农民工对社会保障的需求与政府制定的社会保障政策之间存在着一定差距。如很多农民工对工伤保险、医疗保险的需求十分迫切，但政府却把农民工急需的保险项目作为补充保险来制定、实施，造成了社会保障的缺位。

（二）法制因素

法律法规是维护农民工权益的根本保证，法制不健全，执法不严是导致农民工权益受到侵害的重要原因。

1.国家保护农民工权益的法律法规还不够完善

农民工属于法律意义上的劳动者，适用我国《劳动法》及相关法规。虽然新的《劳动法》已经出台，但相对来说，还是不够完善的。由于法律的滞后性特征，导致现今与《劳动法》相关的配套法规还不健全。因此，在作为规范劳动关系的基础性法律《劳动合同法》实施之后，中国的劳动立法仍需进一步健全。对于如何更好地保护劳动者利益，政府必须给予足够的关注。

2.相关部门对农民工存在执法歧视现象

对损害农民工权益的行为，《劳动法》及相关法律法规都作了明确的处罚规定，但在现实生活中却很难执行。除了相关部门有法不依，执法不严，在其位不谋其政，包庇和地方保护之外，还存在观念上的歧视。在执法过程中，城市劳动监察、城管、公安、工商等行政执法人员对农民工管制有余而服务不足，时常出现执法不公、执法不严或面对农民工权益受损的行政不作为，也使农民工的合法权益受到损害。

（三）社会因素

目前，许多城市居民对农民工存在歧视和误解。同时，城市居民大多存在自我优越感，他们排斥农民工、看不起农民工。外在条件的制约使农民工的自身素质得不到提高，与城市居民的差距逐渐拉大，这种社会的不公平感会加剧农民工与市民之间的紧张与隔阂，严重时可能激发农民工对市民以及社会的不满与对立，从而对社会和谐稳定造成威胁。

三、农民工权益保障对策探讨

（一）改革体制，给农民工以平等待遇

农民工享受的公共服务不足是由于二元的城乡社会经济结构和户籍管理制度造成的，对此，中国政府应该本着以人为本的精神，依据“法律面前人人平等”原则，深化户籍制度改革，打破长期以来城乡隔离、区域封闭的二元结构，逐步取消对农民工的身份歧视，改二元户籍为一元户籍，实现农民工由农民身份向市民身份转变，形成只有职业上的差别而不存在身份上的差别的格局，将农民工囊括进社会保障体系中来，让他们享受与城市居民平等的待遇。

（二）完善法律体系，加强执法监察力度

首先，要完善法律体系，加快清理各种对农民工有歧视性的政策规定。适时修改和完善《劳动法》，进一步增强《劳动法》对农民工的保护作用，加强和完善《劳动合同法》《劳动安全法》《劳动争议处理法》等配套法律法规的制定和深入实施，尽快建立一个全面有效的劳动关系权益保障体系，逐步实现农民工平等就业、同工同酬，并依法享有必要的社会保障待遇。其次，要加强执法监察力度。对于损害农民工合法权益的，要加大执法处理和惩罚力度，切实保护农民工权益。各级政府部门，特别是劳动执法部门要积极建立农民工维权“绿色通道”，接到案件投诉时，应当做到及时查处、迅速执行，缩短办案周期，帮助农民工维护合法权益。

（三）加快推进农民工社会权益保障制度，实行公共服务倾斜政策

1.全面建立工资支付保障制度，规范用工制度

建立农民工工资支付保障制度和拖欠农民工资举报及投诉处理机制，建立工资保证金制度，工资支付监控制度，从源头上解决农民工工资问题。同时，各地方政府要合理调整最低工资标准，提高农民工收入水平。另外，要针对不同行业制定全面规范的用工合同，强制用人单位招用农民工要依法签订劳动合同并到相关部门备案，对因企业拒签劳动合同引发的争议，要按规定对用工方进行全责处理，加大处罚力度，并限期整改。

2.严格执行劳动安全卫生制度，加快落实农民工社会保险

政府要加强农民工安全生产和职业病防治工作，积极开展农民工安全生产和职业病防治知识宣传和培训，加强用人单位职业及健康监护制度落实情况的监督，推动建立职业病防治机构和监测网。要立足国情，建立农民工医疗保险制度，实行由国家、企业、个人三方分摊的方法解决农民工因病返贫问题。要适时建立农民工养老保险制度，对于已在城镇安定下来的、工作较为固定的农民工，可以适当考虑其城镇养老保险。

3.完善就业服务培训制度，提高农民工整体素质

要改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。为此各地公共就业服务机构应向农民工免费开放，组织专场招聘会，为农民工免费提供就业信息政策咨询，就业指导和职业介绍。同时，要多渠道、多层次、多形式开展农民工职业培训，并建立由政府、用人单位和个人共同负担的农民工职业培训投入机制，提高农民工的职业技能，增强农民工的法律意识，从而提高农民工的整体素质。

4.鼓励农民工自建服务组织

党组织、工会等组织应在加大将农民工吸纳为企业基层组织成员的基础上，鼓励农民工自建农民工工会组织，改变农民工与用人单位的个别劳动关系为工会与用人单位的集体劳动关系，确立工会对农民工的集体劳动代表者身份。政府应正视、鼓励、引导农民工的非正式组织，使其实现自治，并引导这种非正式组织逐步实现合法化，进一步发挥积极作用，在政府公共服务不足的情况下，弥补公共部门公共服务的不足，只有这样，才能更好地达到切实维护农民工合法权益的目的。

※本文系国家社科基金项目《新生代农民工市民化问题及其对策研究》（项目编号：11BSH017）的阶段性成果。

（作者单位 广州大学公共管理学院）

（责任编辑 张 兵）