[中共泉州市委党校 泉州 362000]

论海西建设中社会中介组织的发展与创新

□黄燕翔[中共泉州市委党校 泉州 362000]

社会中介组织是行政管理体制改革的助推器，积极构筑着两岸交流合作的前沿平台。在加快建设海峡西岸经济区的进程中，社会中介组织有着更加清晰的功能定位、更为明确的发展诉求和更加广阔的发展空间，政府在其管理理念、管理模式、管理方式、监管制度和资助手段方面需要与此作同步发展创新。

海西建设；社会中介组织；发展；创新

社会中介组织是社会历史发展的产物，是社会分工的必然结果，是在经济、政治、社会发展过程中起沟通信息、提供服务、平衡冲突、协调各方行为的社会组织，它在政府、企业和个人之间起到沟通、协调及提供各种服务的作用[1]。作为行政管理体制改革助推器的社会中介组织，有效维护着市场秩序，促进政府职能的加快转变，积极构筑着两岸交流合作的前沿平台。在加快建设海峡西岸经济区的进程中，社会中介组织有着更加清晰的功能定位、更为明确的发展诉求和更加广阔的发展空间，政府在其管理理念、管理模式、管理方式、监管制度和资助手段方面需要与此作同步发展创新。社会中介组织的不断发展与创新，可以加快推动海峡西岸经济区建设，促进经济社会又好又快发展。

一、海西建设中社会中介组织的功能定位

社会中介组织不是政府的附属物和企业的代言人，而是沟通政府、社会、企业、个人之间的桥梁和纽带。社会中介组织有助于两岸合作关系的建立和两岸交往正常秩序的维护，增强两岸互信与共识，保护、促进和规范双方在经济、民事等各领域的交流交往，为两岸关系和平发展保驾护航。在加快建设海峡西岸经济区的进程中，社会中介组织有着更加清晰的功能定位。

（一）协助政府实现经济调节，推动两岸经贸合作

海峡西岸经济区的特色在于两岸经贸，国家大力支持海西经济区的建设，目的在于加强闽台产业对接，促进经济融合，推进祖国和平统一。社会中介组织的功能不同于政府，不是政府职能的延伸，它们为组织和个人所提供的服务是一种社会行为。市场经济体制下的“政府-经济-社会”三元结构取代了计划经济体制下“国家与社会高度一体化”的一元结构，归属于社会领域的社会中介组织的功能，直接来自社会、作用于社会。作为市场经济运行的“润滑剂”，政府调控经济的“无形手”，不拿国家工资的“经济警察”，社会中介组织在促进自律性社会秩序形成的同时，协助政府实现经济调节，推动两岸经贸合作，积极构筑两岸交流合作平台。

（二）加强两岸文化交流，实现双方协调沟通

两岸发展历程不同，文化环境、资源各具特色，两岸文化的差异性价值在两岸文化互动发展上带来优势互补、互利双赢的良好局面。面对两岸互动的崭新时期，可以继续善用既有的民间经验与资源，建立直接的对话平台，以较高的视野，塑造更完善的交流环境，掌握更精准的交流议题，借助社会中介组织这一顺畅的交流平台、推动更有价值的交流工作，加强两岸文化交流，实现双方协调沟通。

（三）积极稳妥构建信任，增强两岸双方政治互信

社会中介组织构建信任，化解矛盾，维护和谐稳定。在加快海峡西岸经济区建设这一进程中，它所能发挥的政治功能，意义更为重大。对于微观社会，社会中介组织是绝好的“稳定器”和“凝固器”，不仅促进社会整合，满足稳定需求，更可化解矛盾，成为社会稳定的减震器和矛盾冲突的过滤器。在积极构建两岸关系和平发展框架中，社会中介组织完全有能力扮演重要的结构性角色，藉此全面加强两岸合作和交流，增强两岸双方政治互信，开创两岸关系和平发展的新局面。

二、海西建设中社会中介组织的发展诉求

受传统体制和社会环境的制约，海峡西岸经济区社会中介组织的发展仍落后于经济社会生活的需要，发展尚未健全。政府职能的加快转变和公民社会的壮大独立，必然伴随着社会中介组织的同步发展。

（一）公民社会发展和壮大的需要

从某种意义上说，社会主义民主政治的发展过程也就是公民社会不断扩大并还政于民的过程。在社会生活的许多领域，公民社会独立、自主的活动空间正日益扩大，社会中介组织能够在政府和民众之间、在海峡两岸之间起到沟通和中介的作用。要把海峡西岸经济区建设成为科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区，不但要靠政府组织，更需要公民和社会中介组织的良性互动来实现。在加快建立海峡西岸经济区的进程中，公民社会通过公民自愿参加各种社会中介组织，形成自治自主的活动空间，社会中介组织参与国家政治生活的途径日渐疏通，社会中介组织的活动行为日益规范，社会中介组织的力量进一步壮大[2]。经验证明，社会中介组织是公民社会的基础性力量，是社会民主的重要保障，公民社会制度环境的积极培育和发展壮大，呼唤着海峡西岸经济区社会中介组织的发展创新。

（二）政府职能加快转变的需要

随着政府职能的加快转变，不该由政府管的事陆续交由社会中介组织，政府以签订契约、资助、赋予服务优先权等方式，支持社会中介组织参与提供社会服务。政府付费或购买，社会中介组织提供服务的合作模式，既明确了社会中介组织相应的职能，又使社会中介组织获得稳定的服务项目和经费来源，使组织发展有实质性的内容和更大的空间[3]。加快转变政府职能，加快实现海峡西岸经济区社会中介组织的发展创新，只要鼓励和支持的相关措施到位，社会中介组织就会在公共服务领域中起到政府部门难以起到的作用。也只有通过积极鼓励和引导包括中介组织在内的社会组织参与社会建设，把不该管的事情下决心交给市场、企业和社会中介组织，把应该管的事下决心管起来并且管好，我们才能将海峡西岸经济区建设成为经济持续发展、文化更加繁荣、综合竞争力不断增强、人民安居乐业的和谐区域。

三、海峡西岸经济区内社会中介组织的发展现状

近年来海峡西岸经济区内的社会中介组织发展迅速，在社会管理和公共服务中发挥了积极的作用，但还是处于本身弱势、一定程度的缺位及错位的状态。

（一）海峡西岸经济区内的社会中介组织

民政部发布的2009年中国民政事业发展统计公报中明确指出，截至2009年底，登记注册的社会组织总量接近42.5万个，其中社会团体23.5万个，比上年同期增长6.8%，民办非企业单位18.8万个，比上年同期增长5.6%，基金会1780个，比上年同期增加390个。目前海峡西岸经济区内县级以上注册在案的社团组织的种类涉及半官方性质的社会中介机构、行业自律组织、民间性组织、公证性中介组织、服务性中介机构、经纪业务类中介机构等等。根据经营目的和经营行为的不同，可分为非营利性社会中介组织和营利性社会中介组织。

非营利性社会中介组织，如慈善组织、基金会、行业协会、学术团体等，其发展态势良好。行业协会组织发展的速度和比例居于突出的位置,增长速度大大快于整体社团的发展速度。学会、联合会、联谊会等社会团体发展情况相对稳定，其中学术性的团体比重较大；作用于弱势群体的社会救助、社会援助以及教科文卫等领域的慈善组织、基金会等，已经成为海峡西岸经济区内的地方政府提供公共物品和公共服务的有效补充。非营利性社会中介组织因其提供的产品和服务体现公益性或互益性特征，故其在运作和管理上无法体现或完全体现市场价格，需要特殊管理。

营利性社会中介组织（或称市场中介组织），即处于市场主体与政府之间、市场主体之间，为其提供公正性有偿服务并监督社会运行的中介组织和直接为市场活动服务的中介组织这两部分社会中介组织。这些营利性社会中介组织在海峡西岸经济区的市场经济交往中连接着政府、市场和经济主体、公民，在沟通协调多方关系、提供相关服务、维护当事人合法权益和监督市场经济秩序正常运作方面发挥了重要作用，产生了良好的经济和社会效益。海峡西岸经济区内的营利性社会中介组织发展势头强劲，如各类人才中介机构数量居全国前列，但营利性社会中介组织在某些方面仍需规范。

（二）海峡西岸经济区内社会中介组织所发挥的作用及存在的问题

目前，海峡西岸经济区内社会中介组织在社会管理和公共服务中发挥了积极的作用。在政府与市场之间,协助政府实现经济调节功能；在政府与社会之间,实现政府与民众之间的协调沟通,实现社会稳定与民主管理功能；通过各种方式带动社会自律,在某些方面能够替代政府独立地进行公共管理；在社会管理民主化、公共服务社会化的发展趋势下,社会中介组织以其特有的优势,在许多领域承担着提供公共服务的功能。

从社会中介组织自身的角度来看，海峡西岸经济区内的营利性和非营利性社会中介组织均存在规模小、数量偏少、缺乏竞争力、专业人才缺乏、行为不规范、自律性较弱等问题；从政府管理的角度进行分析，主要存在的问题是：管理体制不够健全；行政机关裁量权过大，缺乏必要的限制；双重许可，限制成立；限制竞争，抑制发展；双重管理制度，单位所有等。由于角色错位导致功能紊乱，海峡西岸经济区内仍有相当部分的社会中介组织是由政府扶持，在经费、人员以及运作中与政府联系紧密，有的甚至拦截和非合理截留政府权力，如有些行业协会变为企业的“二政府”。

四、海西建设中社会中介组织的拓展空间

在加快海峡西岸经济区建设的进程中，可以继续开辟社会中介组织发展的新领域，支持与优先发展那些社会基础较好、政治风险相对较小的社会中介组织。

（一）海西建设中新型社会中介组织领域的开辟

在就业、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共需求全面凸显的这段时期，是政府的公共服务职能需要强化的紧要时刻，也是社会中介组织组织参与公共服务的重要契机。为适应公共需求发展的大趋势，应当鼓励并支持社会中介组织参与公共服务，按照“小政府，大社会”的模式，收缩政府管理的公共事务范围，让渡一些相应的社会管理职能，由社会中介组织来协同管理那些政府管不了、管不好和不该管的事务。

海峡西岸经济区内的社会中介组织可以更多地在教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等领域发挥两岸交流合作中的先行先试作用。社会中介组织已经在两岸的教育合作交流领域发挥积极了作用，扩大了两岸教育学术交流规模，丰富了教育交流内容和形式，推动了两岸教育资源的优化组合。社会中介组织完全可以继续在公共医疗、社会保障等其他领域大胆尝试，有效提供公共服务，加快海西建设。

（二）在海西建设中重点社会中介组织的优先发展

行业协会、商会等经济类中介组织，在促进行业发展、推动经济建设方面发挥着积极的作用。在围绕打造台资聚集区、承接台湾产业转移、促进海峡西岸经济区经济转型升级的重要途径中，行业协会、商会等社会中介组织可以发挥其特有的积极作用，在引进台湾电子信息、机械、石化、物流、现代农业等产业上取得新突破。

社会救济、环保等公益类社会中介组织，尤其是慈善会和非公募基金会在发展公益事业、调整利益关系、促进社会公平方面发挥着积极的作用。随着慈善事业的发展，海峡两岸的民间慈善力量在扶贫救助领域互动空间更为广阔，可以引导私人成立基金会，鼓励公民特别是先富起来的公民把自己的一部分财产自愿捐出来，用于扶贫、支教、环保、社区建设、艾滋病防治、弱势群体保护等公益事业。

旅游中介组织在促进海峡两岸文化交流、加强沟通协调方面发挥着积极的作用。在台湾放松了对大陆游客赴台旅游的限制后，大陆赴台游成为两岸旅游业的一大亮点，切实为台湾旅游业带来了利好，大陆居民赴台旅游已成为两岸之间增进了解、相互往来、促进和平发展的重要渠道。海峡两岸的旅游热潮催生了旅游中介组织的发展，推动了两岸旅游业的交流，从而对两岸经济的发展带来了新的影响。

积极发展农村中介组织，提升农业合作水平。农村中介组织有利于进一步加强海峡两岸农业合作试验区、现代林业合作实验区的建设，充分发挥窗口、示范和辐射作用。在引进台湾农业资金、技术、良种、设备等生产要素，加强两岸农民合作组织交流，推动两岸共创品牌农业，促进生产、销售、管理、服务多方位合作等方面大有作为。

五、创新社会中介组织管理，服务海西建设

我国社会中介组织的发展是在社会主义条件下经济政治体制转变过程中发展起来的，政府在体制转变中起着主导性或决定性的作用。社会中介组织的产生和发展离不开政府的培育，进一步创新对社会中介组织的管理，能够更好的为加快海西建设提供服务。

（一）管理理念的创新

创新理念的关键在于对政府和社会中介组织关系的明确定位。中国是后起的现代化国家，社会中介组织仅靠自身的发展没有政府的支持引导是不可能的，它的发展不能走自发自主的道路。社会中介组织要发展，取决于政府，取决于政府与社会中介组织之间的关系重构。社会中介组织的生成与发展要有一定适合的社会政治、经济、文化条件，政府权力的伸缩以及市场经济的发展程度决定了社会中介组织的产生及其发展。政府是市场经济的执法者和行为规范的调节者。对政府而言，社会中介组织是和其合作与协同治理，政府与社会中介组织可以建立稳定的合作关系，社会中介组织配合政府加强治理并提出政策建议，政府营造有利于社会中介组织发展的政策法规环境，为社会中介组织提供服务，从而共谋社会稳定和经济发展。重要的社会中介组织应该被纳入决策体制，以合法的、非竞争的、垄断性的渠道参与海西建设的有关决策，政府在做出关系到海西建设的重大决策前也应征求重要社会中介组织的意见，以寻求共识。

（二）管理模式的创新

政府与社会中介组织的发展关系存在着社会与国家并行、社会与国家重叠、政府主导和二元化四种模式，选择哪个模式更为合适，要由海峡西岸经济区建设的实际情况与区内社会中介组织发展的一般规律来决定。就发展现状而言，第三种模式更为适合。因为现实中的一些社会中介组织，或多或少地具有“官方性”或部分依附于政府，而兼具自主性、公益性、非营利性、志愿性等特征的社会中介组织，又要求与政府、市场、企业保持一定距离。解决这两者之间的矛盾，不是短时间的事，现阶段宜选择“政府主导社会”的模式，待条件成熟后，政府再从某些社会领域退出。作为制度供给主体的政府，对社会中介组织的发展承担主体责任。政府对社会中介组织之地位的认知、政府对社会中介组织发展的规划能力、政府从社会领域的退出、政府对主流诚信文化的营造等等，直接影响到社会中介组织的生存和发展。国家或政府的推动能够促进社会中介组织的自身完善，部分地解决其非规范、自立性差、诚信度低等问题。

（三）管理方式的创新

社会中介组织要是长期身陷政社不分的困境，显然会削弱其自身的主体地位。摆脱这一困境的唯一出路是理顺社会中介组织与政府之间的关系，在职能和权力上划清边界。在管理方式上，政府应变直接管理为间接管理，要变微观干预为宏观指导，不要直接干预社会中介组织的具体事务。要把精力集中于社会中介组织发展的布局与结构等宏观问题上，努力为社会中介组织的持续健康发展创造良好的环境。要让海峡西岸经济区的社会中介组织享有真正的独立性，在人、财、物等方面与行政主管部门全面分离。切实执行相关规定，让政府部门及其下属单位与所属的中介组织在工作、组织、经济、场所四个方面彻底分开。只有这样，社会中介组织才能真正成为市场中自主经营、自负盈亏、自我约束的服务社会的组织,才能真正拥有与之相对的话语权。

（四）监管制度的创新

要实现海西建设中社会中介组织的规范化发展，必须创新政府的监管制度。应该改革政府对社会中介组织的监管方式，在宽严适度中促进社会中介组织的发展。现在采取的直接登记注册的事前监管是预防性限制，源于政府管理的简单化，属于最严格的管制方式，它过高的门槛不利于社会参与，真实的管理和事后监督亦被忽视。中国国情和社会中介组织的本土化需要宽松的环境，变预防性限制为追惩性限制势在必行。可以借鉴西方发达国家社会管理和服务的经验，变政府监管为社会监管。在规范具备的情况下，放松进出口监管，严格“楼梯口”监管。鼓励、允许有条件有能力的组织参与社会中介活动，对于社会中介组织活动的严格监管，变年检监督为平时的常规监督[4]。当前应重点加强对海峡西岸经济区内出入境中介、房地产中介、婚姻中介等的监督管理。

（五）资助手段的创新

通过采取政府培训的方式直接培育志愿者将使政府的资助变得更有价值。由政府资助失业人员参与技术培训之后，在无合适的工资岗位的情形下，由就业部门安排在非盈利性社会中介组织中工作，享受政府失业津贴，即将失业等社会保障与公共服务相结合，变过去的无偿福利为工作福利。这是目前政府资助扶持非盈利性社会中介组织的措施之一，也是西方发达国家解决就业问题的一个普遍做法。它可以收到培训技能，减少失业与倡导公共服务精神的双重功效。社会中介组织的发展有利于扩大就业渠道，增加海峡西岸经济区的就业机会。区内有些城市在社区服务方面已进行了卓有成效的试验，提供了新的就业机会，解决了部分人员的就业问题。

此外，将新的管理要素或要素组合引入社会中介组织管理系统，与此同时，政府培育社会中介组织的动力何在、社会中介组织发展受阻的责任界定、社会中介组织发展的行政化与商业化等问题依然困扰着社会中介组织的进一步发展，借鉴社会中介组织发展相对完善的国家或地区的成功经验，是海峡西岸经济区社会中介组织发展创新的捷径。

[1]周耀虹.中国社会中介组织[M].上海：上海交通大学出版社，2008: 5-6.

[2]刘畅.论社会中介组织的发展与政府职能的关系[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版)，2009,（1）: 19.

[3]王世谊.社会中介组织发展与公民社会制度环境的培育[J].国家行政学院学报，2007,（2）: 46-47.

[4]魏红英.政府培育社会中介组织的几个关键问题探讨[J].太平洋学报，2006,（9）: 65-66.

Development and Innovation of Social Intermediate Organizations in Hercynian Construction

HUANG Yan-xiang
(Quanzhou Municipal Communist Party School Quanzhou 362000 China)

In speeding up the construction of the economic zone on the west coast of the Taiwan Straits,social intermediate organizations should have clearer functional location, more explicit claim for development, and wider space for development.Social intermediate organizations are also in need of development and innovation in the respects of administrative ideas, administrative patterns，administrative measures，supervisory systems，financial aid ways, and so on.

hercynian construction；social intermediate organizations；development；innovation

C912.2

A

1008-8105(2011)02-0027-05

2010−09−22

黄燕翔（1971−）女，中共泉州市委党校副教授.

编辑 戴鲜宁