胡小武

(南京大学社会工作与社会政策系，江苏南京210093)

广义城市福利的内涵与指标体系研究

胡小武

(南京大学社会工作与社会政策系，江苏南京210093)

社会福利是城市化的产物，城市福利是城市可持续发展的保障。在分析广义城市福利体系基础上，提出了城市福利的第四条供给渠道，即慈善捐赠。构建一个更为清晰的城市福利指标体系与供给框架，是理解城市福利结构与供给通道的重要理论基础。同时也为提升城市福利供应策略，增进市民福利水平有重要意义。

社会福利;福利三角;城市福利;民生福利

一、城市是社会福利的源泉与中心

城市化、现代化是发展社会福利的源动力。现代福利概念的提出与福利体系的建立，前提便是源自于工业革命之后欧洲各地城市社会问题的凸显。最早进行工业革命的英国，在工业的发展以及“羊吃人”的圈地运动之后，使大批农村人口向城市转移和集中，而他们当中只有一部分人有机会进入工厂做工，另外大批人则流落街头。失业问题、贫困问题、童工和女工问题、工作条件以及住房问题等，日益变得突出和尖锐起来。当时“整个英国社会出现这样一种景象:一极是财富的积累，另一极是贫困、劳动折磨、受奴役。无知、粗野和道德堕落的积累。”①为了缓解弥漫于城市中的流浪者、贫困儿童、失业工人的社会问题，1601年英国颁布了第一个有关应对与治理贫困问题的法律《伊丽莎白济贫法》，它开启了国家介入保障和救助贫困群体的先河。到了19世纪之后，欧洲城市化进入了一个普遍快速发展时期，城市工业体系的发展带来了城市商业、贸易、市场、行政的空前发展与繁荣。城市繁荣一边促进了经济增长，另一边也促进了社会保障体系的产生。由于工业化、城市化、跨国经营带来的整体社会结构的变迁，人类面临的各种风险也随之增加。而社会风险首先表现为城市风险。19世纪上半叶，工业革命带来的城市化和人口剧增使城市出现住房紧张、卫生情况恶化、劳动市场无序等混乱现象，政府和雇主都被卷入这些社会问题和经济问题当中，政府提供的社会福利计划和雇主福利计划应运而生，德国政府在1883年颁布实施的《雇员医疗保险法》、英国在1919年颁布实施了《住房和城市计划法》。可见，世界现代社会福利制度的出台，源于对工业雇员健康的保护，也就源于城市。

社会福利与保障制度的出现也有助于城市化的顺利推进。由于城市是现代工业、商业、文化教育、服务业以及消费中心，支持城市功能生存的人力资源，则是居住在城市中的市民和从农村流入城市的居民。但是，城市生活同样存在诸多风险，市场失业的风险、疾病的风险、工伤、住宅、养老、教育等风险，都给作为城市生产主体与消费主体的居民形成重大压力。为了保障居民的生产与消费的持续性，保障劳动力再生产的持续，保障消费的可持续循环，旨在保障人口再生产功能的社会福利因时而生。通过社会福利，保障了城市居民的劳动力再生产与消费能力的可持续增长，从而促进了城市的可持续发展。历史经验证明，“社会福利具有维护社会再生产的功能和维护社会稳定的功能”②。前者主要体现为维护劳动力的再生产和维护社会再生产的外部条件。后者的功能主要表现为通过救济性措施，保证劳动者维持最低生活水平，缓和社会矛盾，从而维护社会的稳定和现有制度的生存。应该说社会福利与社会保障制度产生之初，对于促进当时英国、德国、法国、美国的城市化与工业化产生了巨大助推作用。可以说，社会福利是依赖城市发展的社会现象。城市是产生社会福利、管理社会福利和受益于社会福利的中心。市民单纯依靠市场不能满足克服各种风险的需要的需求，从而必须依靠社会福利。社会福利同时也“成为了政府参与和促进城市发展的手段之一;社会福利一旦形成即影响城市发展，消极社会福利政策具有稳定作用，而积极社会福利政策还具有促进发展作用”③。因此，现代社会福利体系因城市化而产生，也是城市可持续发展的保障。社会福利保障的不仅是城市居民，更是城市本身。

二、城市福利的内涵与政策体系

城市福利是城市区域范围内的各种福利体系及其总和。城市福利包括社会福利和雇主福利，其内容比农村福利更加广泛。针对城市居民的社会风险和人力资源开发的需要，城市社会福利项目包括如下内容:工伤保障、失业保障、住房补贴、交通补贴、健康保障、养老保障等。狭义的城市福利往往被理解为一种普遍化与特殊化的福利综合体系。是“为兴办各种公益性设施及其服务和对特定的人们实现转移支付，前者包括提供教育、卫生、文化、体育、康乐、休闲以及住房福利等，后者包括提供最低保障、困难补助、社会救济、价格补贴、安置费等”④。这种福利观强调了城市公共福利的普遍性项目和针对弱者群体的补充性补贴与救助。但却忽略了城市福利的市场性与主观感受的一面。因此有学者提出，“城市福利可以理解为城市中每个居民个人福利的总和，它充分地表现为市民各种各样的欲望或需要得到满足和由此感受到的生理的或心理的幸福或快乐”⑤。这些市民福利是由服务的使用价值或效用来表现，来自人们对物质和文化生活的需要，如居住需求的满足，音乐艺术的享受，天伦之乐，爱情和友谊以及“自由”、“平等”、“公正”、“安全”乃至宽松和谐的社会环境等。这种城市福利概念的理解融入了市民主观的、客观的需求的满足及其感受。由于城市福利的实现要“通过市场的公平竞争和社会的转移支付，故维持公平有序的市场结构和市场秩序，兴办各种公益性设施和提供相关服务以及对特定的人们实现转移支付，就成为城市政府保证社会福利的基本职能”⑥。这也可以理解为是广义城市福利的实现渠道。

根据城市福利的广义内涵，可以把城市福利体系分为维护市场效率的福利、兴办城市公益事业服务和城市转移支付等三类。首先，城市福利需要以维护市场效率服务。这种福利政策是为了保证市场最大可能地实现社会福利、防止市场弊端的政策体系，根据对市场调控内涵的不同，分为弥补市场缺损、抑制市场过度、替代市场无能和熨平市场波动的调控政策。

其次是为了保障兴办公益福利事业的政策。包括兴办城市公益事业的政策、城市公益事业的价格政策、城市公益事业的就业政策。比如城市公益事业的就业扶持政策就包括诸如技术性就业岗位应当通过考试考核方式录用职工;一般性服务工作岗位可以优先安排社会失业人员或家庭困难人员，并给予这些人员专业培训;专门为残疾人就业设置的福利企业政策，即企业若吸收了30%以上的残疾人就业，可称为“福利企业”，享受政府的免税免费待遇。

第三是城市转移支付政策。城市转移支付政策是针对城市里的具体困难人员，通过预算拨款资助其解决具体困难的政策体系。一般包括如下内容:1、最低生活保障政策。这是针对城市中的低收入人群的政策。由于他们自身收入不足以维持基本生活需要，由政府给予低收入补贴，达到最低生活保障线水平。2、失业和养老保险政策。这是指市民失业或退休之后，分别要享受城市政府提供的失业保险和退休养老金。3、医疗保险政策。这是针对城市中的每一位就业者和学生的政策。由政府为他们分别建立相应的医疗保险账户体系，除了个人和所在单位要在账户里存款外，城市政府要从预算中给予一定的补助。4、专项补贴政策。这是国家和城市政府为了顺利实施经济改革和保障市民在某方面的社会公平而发放的专项补助。例如，2010年物价上涨过快，国家发放了对困难群体的消费补贴;随着水、电、公交、暖气等方面的市场化改革，国家又发放了这些产品的价格补贴，保证了职工的一定消费水平。5、城市社会救济、社会优抚和专门性的社会福利政策。如事故伤害救济、军烈属优抚、复转军人安置、见义勇为补助、残疾人补助等。

三、城市福利政策体系与供给机制拓展

除了传统的福利供应体系的三角之外，新的福利供应渠道日渐多元。彭华民教授认为城市福利三角制度如经济制度、社会福利制度、家庭制度正在经历着社会转型的挑战，特别是转型后经济制度、家庭制度福利供给的衰弱，特别需要社会福利制度的强化。并指出，“中国在社会转型过程中，如果社会政策不能发展出新的规则去满足社会成员的需要，社会中就会产生被社会排斥的群体，导致部分社会成员成为新贫穷人士，带来种种影响社会和谐的社会问题”⑦。德鲁克在论述社会管理方面时曾认为，“在转型社会时期，总有更多的人需要帮助。社会也需要人们更多的帮助穷人、残疾人、无助的人、受害者。在服务方面，社会将需要更多的旨在改变共同体和改变人的服务”⑧。这种观点为新的城市福利政策的创新提供了新的注脚。广义的社会福利泛指“由国家的社会政策决定的、包括非官办的一切具有福利性服务在内的所有事业，如社会保险项目、社会援助项目、社会补贴项目、社会服务项目、慈善事业、公共住宅、免费教育与培训等等”⑨。因此，广义的城市福利，理应包括非官方投入的社会服务事业、社会慈善事业等慈善公益供应的福利项目。事实上，最近20年以来，通过社会捐助、社会公益慈善、社会志愿者服务提供的自在增进公众普遍福利与特殊群体福利的行动早已成为一支庞大的福利供给力量。理应从理论上界定为继城市福利三角之外的“第四角”。

企业捐赠、个人捐赠、机构捐赠等慈善捐赠，通过财富的“第三次分配”已经成为改变社会福利结构的重要渠道。经济学认为，“初次分配是通过生产领域的工资形式实现;第二次分配是指政府通过税收、财政支出、社会保障等形式实现转移支付;第三次分配为社会化的慈善捐赠，它依据的是‘道德原则’”⑩。实际上，当今社会慈善捐赠数额惊人且增长迅速。比如慈善文化非常发达的美国，慈善捐赠每年都占有GDP的近3－5%，最高曾达到过9%，数额非常惊人。企业公民捐赠异常活跃。最近全球范围内企业社会责任机制的建设，特别为企业通过非市场化的捐赠渠道，成为了社会福利体系建设的重要推手。戴维·罗根指出，“企业公民corporate citizenship，是指企业在生产经营过程中能在其主流活动中的权利与义务之外像公民个人一样履行志愿慈善捐赠以维护它们所处的整个社会的福利”。因此，企业的志愿慈善捐赠，本身可以看作是促进整个社会福利增长的手段。不仅如此，企业以履行社会责任的手段所增进的社会福利，已经超越了传统意义上的狭义社会福利，更深入到了环境建设、社会关系改善、公共行为改善等层面。科特勒则认为，“企业的社会责任是企业通过自由决定的商业实践以及企业资源的捐献来改善社区福利的一种承诺。社区福利community well－being既包括人际和谐，也包括环境问题”。世界经济论坛(WEF)认为，企业公民包括四个方面:一是好的公司治理和道德价值;主要包括遵守法律、现存规则以及国际标准，防范腐败贿赂，包括道德行为准则问题，以及商业原则问题。二是对人的责任;主要包括员工安全计划，就业机会均等、反对歧视、薪酬公平等等。三是对环境的责任;主要包括维护环境质量，使用清洁能源，共同应对气候变化和保护生物多样性等等。四是对社会发展的广义贡献;主要指广义的对社会和经济福利的贡献，比如传播国际标准、向贫困社区提供要素产品和服务，如水、能源、医药、教育和信息技术等，这些贡献在某些行业可能成为企业的核心战略的一部分，成为企业社会投资、慈善或者社区服务行动的一部分。这里广义的贡献，便集中体现了企业履行社会责任客观上增进了社会福利。

接受政府、企业、个人等捐资运行的NGO、NPO及各种形态的慈善公益型基金会展开的社会福利服务，极大地改善了社会福利的供给结构。“非盈利组织成为了社会福利的直接供给者。他们从开展各种扶贫救助工作、资金资助、技术扶持、社会服务等层面体现了独特的价值”。由于NGO、NPO等组织具有天然的社会服务的内在动力，他们在资源动员、行动效率层面大大优越于政府部门，并且其社会服务的成本也大大降低。因此他们在全世界各地实施了大量的广泛的社会公益项目，领域从环境保护、艾滋病预防到教育、技能培训、社会倡导等项目，成为了增进公益事业建设、社会服务、社会福利水平的新动力。

近年来全球范围内社会企业家的出现，更说明了社会慈善公益力量的新崛起。按照《如何改变世界:社会企业家与新思想的威力》的作者伯恩斯坦的定义，社会企业家是创造并管理着一个经营性组织，不同的是他们的经营目的不是为了获取商业利润，而是为了解决某些困难的社会问题。他们所从事的领域往往处在非主流的社会边缘地带，他们的公司使命就是要改变那些艰辛、荒芜、贫穷的世界角落，为那里的人群建立更适合生存的条件和权利。英国人查尔斯·里德比特(Charles Leadbeater)在《社会企业家的崛起》(the Rise of Social Entreprepreneur)中提出，用企业家精神来解决社会问题的社会企业家们主要活跃在最富于创新精神的民间非营利组织。社会企业家超越了传统意义上的慈善家。“社会企业家能够发现被忽略的资源，如人力、建筑物及设备等，利用它们去实现未能被满足的社会需要。他们开发出新的福利服务，并对现有服务提供新方法”。社会企业家创造价值的途径多种多样。他们能够为福利体制担当研发机能，他们能通过社会创新来诊治各种社会痼疾，提供比公共部门更为高效的服务。社会企业家是直接利用自己的商业智慧、经验和资本，用于创立或投资社会组织并通过创新经营理念，为特定社会问题提供了解决成功的方案并增加社会福利。当今在美国、英国、印度、巴西、孟加拉等国家活跃的15000多家知名的社会企业，成为打破福利僵局的新力量。

最后，个人化的慈善捐赠与公益服务行动，已经汇聚成为巨大的财富源与人力资源，流入到各种需要的社会援助、社会救助、福利项目、慈善基金之中。可以说，由企业、个人、非政府机构共同构成的社会化慈善捐赠，开始超越传统的福利三角，成为推进社会福利建设、提升居民福利水平、改善社会关系日趋重要的力量。

四、城市民生福利指标体系的建构与应用

城市福利构成了一个多维度、多层级的体系。2006年深圳市所推出的民生净福利指标体系，是全国第一个关于城市福利领域的指标体系。该民生净福利指标体系重点关注了居民收入分配与公平、安全水平、社会保障水平、公共服务水平、人的全面发展水平五个方面共21项指标，以此反映居民的生活福利状况及动态。收入分配主要选取的是居民人均可支配收入增长率、基尼系数2个指标;安全水平方面主要选取了主要农产品质量安全监测超标率、药品安全抽样合格率、空气质量天数、主要饮用水源水质达标率、交通事故死亡率5个指标。社会保障水平方面主要选取了城镇登记失业率、零就业家庭户数、应届大中专毕业生就业比例、社会保险综合参保率、劳务工医疗保险参保率、社会保障和就业支出占财政支出比例、社会捐款8个指标。公共服务水平方面主要选取了财政性科教卫支出占财政支出比例、财政性环保投资经费占财政支出比例、财政性公共设施建设支出占财政支出比例3个指标。人的全面发展水平方面主要选取了人均受教育年限、职工培训人均学时、人均公共图书馆馆藏图书量3个指标。深圳市推出的5领域21项指标的民生净福利指标体系，主要从居民收入分配、政府民生领域公共财政投入、居民享用公共服务水平、生活质量与安全以及社会捐赠等角度监测民生福利的变迁。这也是将社会捐赠作为城市福利改善的最早的福利指标体系，说明社会慈善捐赠对城市居民福利水平的提升被官方认可并作为评价福利发展的工具。郑州市于2009年度首次公布民生福利指数，主要从收入分配、安全水平、社会保障、国民教育、公共服务、财政投入6个领域进行民生福利的监测。从深圳市与郑州市的民生福利指标体系设计可以看出，将城市福利纳入到了城市经济社会和谐发展的战略高度，跳出了从经济增长的GDP为单一考量体系的城市发展局限。并且从深圳市的民生净福利指数指标体系设计中能够发现，把民生福利的建构从市场、政府、个人(家庭)、慈善捐赠四个渠道统合理解。

传统的福利三角展示了三方的互动关系。市场经济提供着就业福利;个人努力、家庭保障和社区的互助是非正规福利的核心;国家通过正规的社会福利制度将社会资源再分配。在一定的文化、经济、社会和政治的背景中，国家提供的社会福利和家庭提供的家庭福利可以分担社会成员在遭遇市场失败时的风险。而通过慈善捐赠及各类非盈利组织所提供的非制度性社会福利，却成为了国家(政府)、市场(经济)、个人(家庭)福利供给的不足。慈善捐赠所涵盖的领域也大大超越了传统福利三角所支撑的福利体系，几乎已经包含了所有人类福利的边界，从各种人道主义救助、技术援助、教育救助、法律援助，到社会服务、志愿服务，以及公共福利设施的建设等等内容。我们也显而易见地从社会各种机构和个人所捐资建设大学、公共图书馆、公共美术馆以及投入其他环保项目、疾病防治项目中看到了巨大的成就与明显的效果。因此，社会的慈善捐赠应该可以成为提升居民福利的重要力量。

社会政策的创新设计已经为社会慈善捐赠与社会企业打开了一扇新的窗口。2010年底，深圳壹基金的公募身份的确立，开创了民间公益基金的公募化先河。虽源于法制建设的效率所限，适应新形势下的《社会慈善法》与《民间组织法》尚未出台，但“福利四角”已然呈现在了社会生活的现实之中，社会慈善捐赠在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等重大事件中的突出作用与贡献，诠释了其对于中国社会福利建设的重大作用。

五、城市福利指标体系的设计与价值

城市福利体系的指标化建设已经有了民生福利指标体系作为基础。为了更好地实现上海世博会“城市，让生活更美好”的精神遗产，改进与改善城市福利水平，是关乎居民生活水平与生活质量的重要手段。因此，建立一套监测城市福利水平的指标体系，也具有时代需求。有了城市福利的新内涵与拓展的理解，在城市福利的供应模式与渠道的实践发展中，可以对城市福利体系有一个较为完整而清晰的框架性理解。因此，本文提出了一套关于城市福利指标体系的新框架。

城市福利指标体系共为6个领域14个层次48个指标。根据城市福利体系的广义内涵界定，以民生福利为核心，以城市福利供应渠道作为一级指标是本福利指标体系的概念框架。其中政府供给的城市福利共分为社会保险、公共服务、公共安全、社会保障与社会救助四个层次。企业提供福利分为慈善捐赠、公益行动、员工福利三个层次;社会组织、个人、外部体系提供福利都分为慈善捐款、公益行动两个层次;市场提供福利则主要体现于生活水平、工资水平层面。工资及其员工福利体现了雇主福利的形态。是由用人单位提供的补充保障，也称职业福利。这种城市福利体系划分，主要特征是将福利供应渠道作为一级指标，容易进行类别界定。其次将慈善捐赠作为福利体系的重要测算指标，能够清晰地理解“第三次分配”在福利体系中的比重。因此我们有必要倡导“以慈善捐赠增进社会福利的新的慈善文化”。并且还需要提倡每一个市民接受一种公民主义的慈善捐赠文化。“要让慈善捐赠转化为公民日常生活的一部分，建立起每一份慈善都是一种提升社会普遍福利的认知”，这样所有市民的努力保障城市福利水平的稳步提升。再次是将公益行动纳入增进城市福利体系的测算，有助于厘清和增进公益服务、志愿服务的社会福利理解。最后，将城市外部体系输入的福利进行监测，以测算城市福利的内部渠道与外部支撑的比重。当然，由于微观数据与概念操作化的实际难度，三级指标还可以有很大的改进空间。笔者于2009年根据这套城市福利指标体系对中国GDP排名前100名的城市进行福利指标体系的数据整理，发现城市福利指数排名与GDP并非一致。这也从实际操作层面说明了城市福利水平与城市GDP具有不同的指称功能。

六、结 论

城市福利结构是一个不断拓展的有机系统，其内涵与外延都将随着社会结构变迁而有所变化，但对福利供应结构而言，从市场、政府、家庭的“福利三角”转移到市场、政府、家庭、社会慈善的“福利四角”，将越来越成为城市福利供给的主体。通过以城市民生福利、城市居民生活水平与生活质量提高为目标的城市福利指标体系的建构，将有利于我们更好地观察与理解城市福利的变化过程。同时，“现代化的城市经济还应该是一种逐步减少贫困的城市福利经济。”城市福利指数的监测，也是推动城市经济建设与发展质量的重要评判工具。最后，城市福利指数的监测，也将为宜居城市、和谐城市的建设提供一个较为清晰的参照系。

［注释］

①刘晓雄:《社会福利与保障》，北京:中央广播电视大学出版社，2008年版，第145页。

②张绍焱:《政治经济学概论》，北京:中国经济出版社，2004年版，第365页。

③张敦富:《城市经济学原理》，北京:中国轻工业出版社，2005年版，第354页。

④王雅莉:《城市经济学》，北京:首都经济贸易大学出版社，2008年版，第269页。

⑤White，Jerry Social Welfare and Family Law Issues and the Local Government Ombudsmen for England［J］.Journal of Social Welfare and Family Law 2007，No.1，Vol.29.

⑥Bonoli，Giuliano.Time Matters:Postindustrialization，New Social Risks，and Welfare State Adaptation in Advanced Industrial Democracies［J］.Comparative Political Studies.2007，NO.5，Vol.40.

⑦彭华民:《西方社会福利理论前沿:论国家、社会、体制与政策》，北京:中国社会出版社，2009年版，第11页。

⑧彼得·德鲁克:《社会的管理》，上海:上海财经大学出版社，2003年版，第107页。

⑨刘燕生:《社会保障的起源、发展与道路选择》，北京:法律出版社，2001年版，第6页。

⑩付广军:《税收与国民收入分配》，北京:中国市场出版社，2010年版，第42页。

［责任编辑:韩肖奉］

C913.7

A

1003－8353(2011)06－0047－05

本项研究为教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”(项目编号10JZD0033)的阶段成果。

胡小武，南京大学社会学院社会工作与社会政策系讲师。