丁彦

（湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

据有关部门统计，2005年，我国农村15岁以下留守儿童为1000万左右，到2009年，全国农村留守儿童数量达到5800万人，年均增长近千万。［1］目前，由于对农村留守儿童的教育引导不够，导致管理缺位，农村留守儿童教育中显露出了辍学现象严重、学习成绩下降、心理障碍较多、道德滑坡等一系列问题，留守儿童的教育问题不仅关系到农村整体人口素质的提高，而且影响到农村基础教育的持续发展与新农村建设推进。政府作为社会公共事务管理的主体，在这一问题上应该承担很大的责任。本文基于政府责任的视角对农村留守儿童的教育问题进行思考，使政府更好地履行职责，促进农村留守儿童的健康成长。

一、农村留守儿童教育中政府面临的困境

1.部门缺少协同，没有形成合力。

随着三农问题的不断被重视，农村留守儿童的教育问题也越来越受到政府的关注。近些年来，政府积极组织教育、妇联、关工委等部门对留守儿童开展了系列工作，但各部门均有自己的一套工作计划和方案、各自开展活动、各自拥有统计口径，部门之间缺少协同，在开展具体工作时没有形成合力，在基层单位所做的一些工作甚至是重复的，而且各个部门得到的数据也很难统一。以对留守儿童开展调研活动为例，各部门在不同的时间以不同的方式对当地的留守儿童进行调查，目的就是统计当地留守儿童的数量规模，以及发现这个群体存在的问题。目前这种分头进行调查的方式不仅给基层工作人员增加了工作负担，而且由于调研渠道和对象不同，使得调查结果存在偏差。

2.部门经费不足，工作缺乏张力。

从职能定位上看，教育部门、妇联组织、关工委开展留守儿童工作有着显著优势，各地教育部门、妇联组织、关工委针对农村留守儿童也做了大量的工作，发挥了一定作用。但这些部门却都面临着经费上的尴尬。各地教育局统筹当地教育，在财政经费的预算中，很少有针对留守儿童单列的专项基金。妇联、关工委相对于教育部门显得更为艰难，在活动经费上缺少政府财政的支持，平时工作的运行费用就相对较少，更谈不上有大量结余资金来开展留守儿童教育工作。除非得到政府财政的专项拨款或是企业赞助，不然妇联、关工委很难独立开展针对留守儿童的主题活动。由于政府分管部门的经费不足，大大地限制了他们工作职能的充分发挥，工作中缺乏张力。从目前情况来看，地方教育局、妇联、关工委对留守儿童教育问题的解决显得力不从心。

3.体制尚未配套，政策落实缺乏定力。

目前，政府针对留守儿童教育问题出台了诸如“进城务工就业农民工子女义务教育工作意见”、“关于大力开展关爱农村留守儿童行动的意见”等相关政策。但从当前体制环境来看，这些政策仅仅发挥了有限的作用，尚难达到政策的目标要求。尤其突出的是现有的户籍制度和义务教育的投入体制和运行机制，使农民工子女流入地政府和流出地政府的经费投入利益产生冲突，对留守儿童教育造成相当大的阻碍，使相关政策的落实缺乏足够的定力。

二、农村留守儿童教育中政府面临困境的成因

留守儿童教育问题的产生是多方面原因促成的，作为社会事务管理的主体，政府负有不可推卸的责任。我们不难看出，政府已经意识到了问题的严重性，也正在积极采取应对措施来缓解或解决问题。农村留守儿童教育问题的解决是一项系统工程，需要政府各部门的密切配合，从制度层面和政策执行层面统筹考虑。因此，对留守儿童教育问题中政府面临困境的成因进行必要分析，有助于找到缓解或解决问题的方法。

1.城乡二元户籍制度衍生留守儿童问题。

从留守儿童产生的根源上看，留守儿童是依赖于农民工而产生的。农民工又是我国特有的社会现象。社会主义初期，为了尽快建立起现代国民经济体系，政府实施了重工业、轻农业的政策，与这种政策相对应的产生了城市与农村相隔离的户籍制度，从而就逐步形成“城乡分割、一国两策”基本格局。［2］由于我国城乡二元户籍制度的长期存在，使城市和农村的发展极不均衡，农村所能提供的就业机会却很有限，而经济发展较好的沿海地区，却有着对劳动力的大量需求，可以为农村剩余劳动力提供大量的就业机会。随着我国城市化建设的加快，进城务工的农村劳动力急剧增加，随之而来的流动人口子女的教育问题逐渐引起了人们的重视。由于受城乡二元经济结构、户籍制度及生活条件的限制，进城务工的农民工只能将孩子留在家乡，就产生了我们熟知的留守儿童。留守儿童是农村劳动力大量流动的衍生物，从某种意义上说，也是城乡二元户籍制度的衍生物。

2.义务教育制度助推留守儿童教育问题。

在我国，现行的是以户籍管理学籍的九年义务教育制度，也就是说儿童到了入学年龄，必须在其户籍所在地规定的学校入学才能享受到义务教育的国民待遇，一旦离开户籍所在地，就会失去平等享受义务教育的权利。在户籍管理学籍的义务教育管理体制制约下，进城务工人员的子女如果进城接受基础教育，就是在非户籍所在地接受教育，在学杂费以外还要交纳更多的其他费用，大笔的借读费和赞助费使他们对城市学校望而却步。从某种意义上说，义务教务制度与户籍制度挂钩的模式助推了留守儿童教育问题。另外，现行的“地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育经费保障体制也导致了农民工子女教育经费缺失和流入地方政府负担加重等现象，形成了现实中学校投入和义务教育经费划拨上的重重困难。［2］

3.政策执行不力使问题持续发展。

目前，留守儿童问题已成为社会的热点、难点。政府也意识到留守儿童问题的严重性，并出台了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等针对性的政策。政策中明确了农民工子女就学应该以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主。为了全面落实好该政策，很多地方政府也出台相应的政策规定，并相继取消了对流动人口子女入学的“借读费”政策。毫无疑问，责任主体的明确，以及“借读费”的取消，是流动儿童教育政策的巨大改革和进步，为更多的农村留守儿童改变留守状态创造了有利条件和制度空间，体现了义务教育的公平性原则。但实际上，由于城市教育资源承受能力有限，一部分农民工子女仍然被排斥在公办学校大门之外。甚至某些公办学校在教育资源闲置的情况下，置国家政策规定于不顾，为了经济利益，通过多收费、高收费和乱收费的方式，把一部分农村流动儿童和渴望由留守儿童变成流动儿童的农民工子女排斥在学校大门之外。政策制定目标与政策执行结果存在着巨大的差异。

三、农村留守儿童教育中政府责任实现的途径

农村留守儿童已成为我国一个庞大的群体，其教育问题的缓解或解决是一项系统工程，不是某个组织或机构所能完成的，需要一个强有力的社会资源整合平台，充当这个角色的非政府莫属。

1.在政策体制上，加快现行制度改革。

在制度层面改革，主要是针对现行的户籍制度和义务教育制度改革。户籍制度改革的核心是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障公民的合理权益。政府应制定相关政策和措施，使农民工享有与城市人口平等的社会权利，拆除教育、医疗、住房、就业等制度壁垒，引导农村剩余劳动力在城乡间的有序流动，给予农民工及其子女以平等的待遇。充分利用现有的教育资源，适当鼓励、帮助民工将其子女带到城市生活，充分发挥家庭的难以取代的教育功能。加快户籍制度改革，逐步消除城乡差距，让留守儿童不再留守，这无疑是解决农村留守儿童教育问题的根本。

从制度层面上看，义务教育的城乡分割也是农村留守儿童群体产生的重要因素。在城乡义务教育制度分割的制约下，留守儿童教育政策设计的不合理，以及政策设计与政策执行的极不平衡，导致了农村留守儿童数量的不断增加。因此，改革我国现行的义务教育管理体制势在必行。改变户籍管学籍的义务教育管理体制，简化农民工子女在城市入学的手续，对全国九年义务教育进行整体规划和设计，合理配置教育资源，调整并完善现有义务教育格局，以公办学校为主，以民办学校为辅，使农民工子弟学校逐步淡出，并适当发展寄宿学校，保证农民工子女有平等享受义务教育的机会，从根本上解决流动人口子女九年制义务教育的公平问题。

2.在责任机制上，创新教育责任机制。

在政府责任机制上，主要包括纵向和横向两个方面。纵向上，各级地方政府应努力完善农村社会公共服务机制和设施建设，并将留守儿童教育管理工作纳入该级政府城乡发展总体规划中，创新农村留守儿童管理服务工作机制，满足留守儿童的教育需求。此外，要特别重视乡（镇）政府作用的发挥，逐步在乡（镇）建立农村留守儿童档案，定期开展农村留守儿童普查工作，督促村委会、学校、监护人共同搞好留守儿童的教育与管理工作。在政府垂直管理系统中，组织开展留守儿童调研活动，摸清留守儿童在智育、德育及心育上存在的问题，建立留守儿童管理系统。另外，建立家长代管制度也是一种新的尝试，各级地方政府动员组织老同志、教师等作为留守儿童的代管家长，对留守儿童进行“一对一、点对点”的帮扶。

横向上，不同的政府部门应该在自己的职责范围内积极发挥作用，积极开展留守儿童的各项工作。教育行政主管部门可将留守儿童管理教育工作与素质教育及关爱教育相结合。民政部门及时为困难家庭的留守儿童提供最低生活保障，督促建立乡（镇）一级的留守儿童档案系统。劳务输出部门和劳务培训机构可在劳务培训中增加法制教育的内容，帮助农民工了解对留守儿童抚养教育的责任和义务。公安机关要加大对农村中小学校周边环境的综合治理力度，为留守儿童的法制教育和自我保护提供服务。同时，在各部门开展工作的过程中，还需要一个专门的机构来协调各部门之间的工作，以避免重复，有效实现资源的分配与利用。

3.在资源调配上，整合社会各界力量。

在资源调配上，政府需推动社会的关注，积极调动社会各方面的力量参与到留守儿童教育问题中来，形成合力，为留守儿童的健康成长创造良好的外部环境。首先需加强媒体宣传，引发社会的广泛关注。充分发挥电视、报纸、互联网等媒体的作用，通过正面宣传，呼吁并调动社会各界关注留守儿童，探讨并解决留守儿童教育问题。其次要充当好媒介工作，为社会各界与留守儿童开展结对帮护活动牵线搭桥。妇联可组织社会各界妇女对留守儿童开展结对帮扶活动，团委可组织青年志愿者开展结对帮扶活动，关工委可组织老年同志开展结对帮扶活动等。最后要严格要求政府各部门履行好自己的本职工作。由于留守儿童监护人的整体素质相对较低，监护质量不高，再加之小孩子的自律能力较差，现在的网吧、歌厅、游戏厅等对他们的影响较大，政府需依法加强网吧、电子游戏厅、歌厅等经营场所的监管力度，为孩子的成长提供一个良好的生活、学习环境。

留守儿童已逐步由一个社会现象转变成了一个社会问题，政府也在积极开展工作试图缓解或解决留守儿童问题。我们能看到形势在向好的方向发展，但仍需认识到问题的严重性与长期性。政府应该承担起解决留守儿童教育问题的责任，组织社会各界共同努力，相互配合，制定并开展积极的政策与措施，推进教育公平的实现，为留守儿童的教育创造一个良好的社会环境。

［1］古桂琴.农村留守儿童教育中的政府职责研究［J］.黑河学刊，2010，(8)：143-145.

［2］涂晓明，叶忠，涂建明.农村留守儿童教育困境与政府主导的治理［J］.现代教育管理，2009，(2)：19-21.