贺娜

（太原电力高等专科学校，山西太原030013）

对矿难频发的法律思考

贺娜

（太原电力高等专科学校，山西太原030013）

在我国煤矿安全生产问题比较突出，矿难事故频频发生。从法律角度分析，导致矿难频发的原因主要有：矿权虚置使煤矿安全生产失去产权约束、立法上由于煤矿所有者与监管者主体混同降低了安全监管力和矿山职工安全培训缺乏法律约束、矿工利益得不到有效保障三个方面。为此，在法律层面要改善矿权机制、理顺煤矿资源产权法律与监管法律的关系、建全职工安全培训机制、完善矿工权益救济体系，降低矿难发生率，实现煤矿安全生产的目标。

煤矿安全；监管机制；安全生产

近年来，我国煤矿安全生产问题比较突出，矿难频发已引起了人们的高度关注。而我国的煤矿安全生产法律体系建设正处在起步和推进阶段，涉及到煤矿安全工作的各个领域和环节又没有完整的法律约束。因此，要建立有效应对矿难的法律体系，如改善矿权机制，理顺煤矿资源产权法律与监管法律关系等，实现煤矿安全生产的目标。

一、目前矿难频发的法律原因分析

从法律角度来看，导致矿难频发的原因主要表现为以下三个方面：

（一）矿权虚置使煤矿安全生产失去产权约束。我国《矿产资源法》第三条规定“：矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地的所有权或者使用权的不同而改变”。“勘察矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权不受侵犯，保障矿区和勘察作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”从这一规定可以看出，矿产资源的产权形态表现为国家所有，国务院为矿产资源国家所有权的代表者。在经营权层面，矿产资源的所有权要通过行政许可的审批登记才能取得，并由矿山企业实际经营。在这种产权制度设计中，就存在着国务院与矿山经营者之间的一个虚空地带。这样，一方面使矿产资源的产权约束被虚置，另一方面使政府部门以矿业经营的行政许可方式介入了矿业经营中。由于矿产资源的所有权与矿山经营者的角色不明确，甚至有交织情形，因而，中央与地方、矿山经营者与政府及其官员，在围绕矿产资源开采的利益争夺从未停止过。地方政府因没有矿藏产权而缺乏激励机制，因而导致辖区内大量小企业和当地政府自己开办的企业也就不足为奇了。

在现行法律框架内，地方政府有分享矿藏这一天然资源的权利，他们为了当地财政、农民收入和社会稳定的考虑或是对自身利益的考虑，他们有权批准或默认辖区内企业的开采行为。在此情形下，一方面矿山经营人所获采矿权随时有被剥夺的可能，因此，矿山经营人为了自己的利益尽可能减少安全设备的固定资产投资和对矿工的安全培训。另一方面，以正当途径取得采矿权的矿山经营者，为取得资源开采的竞争优势，也被迫降低成本。同时产权的“虚空”形成的不踏实感，又促使矿主不敢增加安全投入，其结果就是煤矿安全事故的频繁发生。

（二）在立法上由于煤矿所有者与监管者主体混同降低了安全监管力。立法者在相关立法过程中，必须要充分考虑到制度所涉及的各个方面的利益，否则所立法律很难真正被落实。通常煤矿安全监管中涉及到四个法律主体：一是煤矿所有者即国务院代表国家行使煤矿资源所有权；二是煤矿经营者即煤矿勘探单位和煤矿企业，也就是探矿权人和采矿权人；三是煤矿安全监管者即国家各级煤矿安监局以及地方各级政府；四是煤矿劳动者即矿工以及其他煤矿从业人员。从煤矿所有者与煤矿监管者之间的法律关系来看，由于国务院代表国家行使煤矿资源所有权，国家煤矿安全监察局以及各级人民政府在国务院的授权之下行使煤矿安全监察执法的职权。因而，政府机构集矿藏所有权人和管理人于一身，使煤矿所有者与监管者的主体发生兼容。因此，由于我国煤矿所有者与煤矿监管者之间的关系未理顺，使得现行的煤矿安全行政监察制度内在力不足，难以有效及时地实现监管任务。

（三）矿山职工安全培训缺乏法律约束，矿工利益得不到有效保障。从煤矿安全出发，在矿工实施作业之前，矿山企业必须要对职工进行培训，才能上岗。但是我国并没有一部统一的安全培训法或安全培训条例，矿山安全培训的规定都是以地方规章制度的形式出现的，因而导致各地的规定不一，实际操作的差距也很大。同时，在我国《劳动法》、《矿山安全法》及各地相关规章制度中，并没有规定有关培训机构的组织设立、培训的对象、培训具体内容和时间等问题。在培训机构方面，培训机构并不是在地方劳动行政主管部门的领导下组织成立，矿山企业内部更没有成立培训小组。就是有培训机构，但培训机构的培训人员也并不熟悉矿山安全知识，更不具有专业人员的资格证书。在培训对象方面，不仅新的职工不能保障岗前培训，对矿长、老职工也没有规定每隔多长时间也要接受安全技术进修培训。在培训的具体内容和培训时间方面，目前各地规定也不一致。同时，由于缺乏相应的法律约束，发生矿难后，受害矿工都拿不到应有的赔偿。

二、减少矿难发生的法律思考

（一）要改善矿权机制。煤矿资源是可耗性资源，一旦开发利用，它的原始形态不复存在。因此，国家必须以货币的形态收取煤矿资源补偿费来体现国家对煤矿资源的所有权。国家所有权人与矿业权人的这种关系，应随着矿业发展的客观实际将不断变化和发展。同时要坚持矿产资源国家所有，并且由全国人大常委会授权中央政府，在对全国资源普查的基础上，有计划地全面开展矿山资源的勘探开采经营活动，实行煤矿行业国家专营，这样有利于实现煤矿资源产权对矿业权的约束，也有利于保持国有产权的全民性，且有效降低了行政监管成本。

对于矿山资源具有分散性的特点，中央政府应组建大型企业进行资源开采，这必然会与地方政府的利益发生冲突。因此，对于资源所在政府可以根据资源的拥有量和配套设施投资的多少入股中央政府组建的大型企业，通过建立现代化的股份有限责任公司，将中央政府的利益与地方政府的利益紧密结合起来，防止地方政府各立山头，抢占国家资源，干扰国有大型矿山企业的经营活动，同时也能有效防止小矿山的出现，减少矿难的发生。

（二）理顺煤矿资源产权法律与监管法律的关系。首先，要从根源上减少矿难的发生，应理顺煤矿资源产权法律关系，保护煤矿资源，减少矿山经营者的短期行为。其次，要理顺所有者与监管者之间的关系，就是要理顺国家产权中的管理权、监管权与运营权之间的关系。政府机构既要维护煤矿资源国家所有的权益，又要维护矿业权人的法律地位不受侵害，从而使矿业市场规范有序健康运作。同时，政府机构要通过税收来参与矿业开发的利益分配，但不干预煤矿企业的生产经营性事务，其主要职责是监督管理矿业权市场，维护矿业市场的公平竞争，运用市场机制促进矿业的繁荣与发展。

（三）从法律上健全职工安全培训机制，完善矿工权益救济体系。国家要制定统一的矿工安全培训法，在培训机构、内容和培训时间等方面要进行规范。在生产安全事故发生后，则由《劳动法》、《工伤保险条例》等法律予以调节。在责任主体方面，煤矿企业依法应为矿工缴纳工伤保险费，由工伤保险基金予以保障。然而在现实中由于受公民权利意识淡薄、诉讼高成本以及制度短缺的影响，在实践中受害矿工采用司法救济方式的比较少，采用行政干预对事故受害矿工权利的保障也存在。因此，应该由受害者对司法救济和行政干预两种救济手段进行选择，遵循赔偿的“就高不就低原则”，充分保障受害者的权利。同时，要引入强制性雇主责任险。受害矿工民事权利的充分保障有待于矿主责任的强化，强制性雇主责任险、风险储备金等相关法律制度的构建将是强化矿主责任能力的制度选择，因此，应引入强制性雇主责任险制度。同时，由煤矿企业为矿工强制性缴纳保险费，将保险金作为煤矿生产安全事故赔偿的一种补充形式，而不是替代煤矿企业应当承担的赔偿责任。

D912.5

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1009-1203（2011）05-0134-02

2011-08-02

贺娜（1983-），女，山西汾阳人，太原电力高等专科学校助教。

责任编辑 李英姿