张亮亮，朱洋波

（1.中国农业大学，北京100083；2.中国人民大学，北京100872）

顶层设计：深化改革的合理路径

张亮亮1，朱洋波2

（1.中国农业大学，北京100083；2.中国人民大学，北京100872）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出的“更加重视改革顶层设计”观点为进一步深化改革提供了合理路径，是全面深化改革的需要。加强顶层设计，要求中央下更大勇气和决心，肩负起领导职责；创新“整体推进”和“重点突破”相互促进的改革方法，积极稳妥、有计划地深化改革；在全社会积极营造提倡改革的良好氛围，坚定不移地鼓励地方或各部门敢闯敢试。

顶层设计；深化改革；思想基础；理论依据；现实依据

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调了改革在新形势下的重要作用，同时提出要“更加重视改革顶层设计”，并且指明了顶层设计的具体思路。顶层设计这一概念最初产生于工程学，本来的含义是指为完成一项工程,以系统论为指导方法，从全局性着手,对工程的各方面、各要素、各功能、各层次进行统筹兼顾，规避风险，从而达到用最低的成本完成工程项目。这一工程学概念后来被广泛应用于军事和社会学等领域，成为制定发展战略、军事战略甚至政府统筹内政外交的重要手段。它的内涵随之而不断得到丰富和发展，可以被形象地理解为站在高端从上而下的总体构想和对全局的谋划。总之，作为主观意图向行动飞跃的桥梁，顶层设计无疑兼具了改革大业总体的明确性和具体的可操作性。

一、从理论逻辑和历史脉络看顶层设计提出的思想基础与理论、现实依据

（一）社会主义改革思想是顶层设计提出的思想基础。社会主义改革思想首先由邓小平同志提出，并成为邓小平理论的重要组成部分，其内在地包含两个主要论点，一是必须坚定不移地推进全面改革，二是必须正确处理改革、发展、稳定的关系。笔者认为，社会主义改革思想是顶层设计提出的思想基础。

关于“坚定不移地推进全面改革”的思想。党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，改革目的的全面性决定了中国的改革必须是全面的改革。作为社会主义全面发展的客观要求和强大动力，全面改革是建设中国特色社会主义实践过程中带有战略意义的理论观点。在改革的最初时期，邓小平就认为，实现社会主义现代化必然要“大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要”。〔1〕党的十五大强调：“经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入，精神文明建设要切实加强，各个方面相互配合，实现经济发展和社会全面进步。”〔2〕2党的十六大明确提出了我国改革进入“整体推进，重点突破，循序渐进，注重制度建设和创新”〔3〕的新阶段。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会必须“推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”，〔4〕从而第一次明确地将政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革与经济体制改革并列起来。党的十七大提出：“新时期最鲜明的特点是改革开放。从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可当地展开了”。〔5〕

关于“正确处理改革、发展、稳定的关系”的思想。邓小平曾经反复强调“压倒一切的是需要稳定”，〔6〕284没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。稳定是中国实现社会主义现代化发展战略的必要前提，是中国的最高利益。江泽民也指出：“在社会主义初级阶段，正确处理改革、发展同稳定的关系，保持稳定的政治环境和社会秩序，具有极端重要的意义。没有稳定，什么事也干不成。”〔2〕16他在20世纪90年代之后总结历史经验的基础上，分析了三者的内在逻辑性，将三者比作现代化建设棋盘上的三颗战略性棋子，“一着不慎，满盘皆输”。〔7〕胡锦涛把“促进改革发展同保持社会稳定结合起来，坚持改革的力度、发展速度和社会可承受程度的统一”作为改革开放30年的“十大经验”之一。〔8〕实践已经证明并将继续证明，正确处理三者关系，能够保证经济社会的顺利发展。中国目前正处于全面建设小康社会的历史阶段，必须使改革、发展、稳定在动态上相互协调和相互促进，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，必须把不断改善人民生活作为处理改革、发展和稳定关系的重要结合点。

粗略地梳理社会主义改革思想的发展脉络，有助于认清这样一个事实：顶层设计即便作为一个舶来的新词汇，它的提出也绝不是“无源之水”、“无本之木”。顶层设计的思想基础就是社会主义改革思想，前者对于后者有所继承，这就体现在“顶层设计”天然地包含了“坚定不移地推进全面改革”和“正确处理改革、发展、稳定的关系”两个社会主义改革理论的核心思想；同时也有所发展，使“顶层设计”被赋予鲜明的中国特色和时代内涵。

更加重视改革的顶层设计和总体规划，明确改革的优先顺序和重点任务，就是要求深化改革，要统观全局，精心谋划，从整体上把握，按照中国特色社会主义事业的总体布局，“全方位，宽领域”地推进改革；就是要进一步推动发展，最大限度地降低体制变革过程中的交易成本，将加快改革进程与维持社会和谐稳定统一起来。更加重视改革顶层设计和总体规划，既体现了党总揽全局、协调各方能力的提高，也体现了党领导水平与执政水平的提高，同时也体现了党对社会主义改革开放思想的发展。

（二）科学发展观是顶层设计提出的理论依据。科学发展观的核心是以人为本，以人为本是推动社会经济发展的根本要求。坚持以人为本，就是把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。人民群众是改革发展的主体和动力，改善人民生活，让人民共享改革发展的成果，是积极推进改革的根本目的。科学发展观是以人为本的发展观，要坚持群众路线，坚持给人民群众以实实在在利益的工作原则，把工作重点放在人民群众实际问题的解决上来。

勿庸讳言，我国的改革在取得巨大成就的同时，也确实存在着单纯追求增长而忽视改革目的、片面重视经济改革而忽视其他方面改革、人民群众关心的突出问题得不到及时妥善解决等不足之处。这与我们党提出的以人为本的要求是不相符的。深入贯彻落实科学发展观要求深化改革必须加强顶层设计，在应对改革攻坚面临的深层次的矛盾和问题方面，一个基本要求就是使改革发展的成果惠及全体人民，在经济发展的同时更加注重人的全面发展，及时化解民怨民愤，促进社会公平正义。

科学发展观的基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这就要求改革的各个方面、各个环节必须充分协调，既要把握全局性，又要突出重点，在重要领域、关键部位寻找突破口；必须在经济体制改革不断深化的同时，不断深化政治体制、文化体制、社会体制以及各方面体制的改革，改变过去即便强调全面改革但仍然在实际操作上侧重于经济体制改革的局面；而且，要把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节，毫不动摇地坚持改革的社会主义方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性；既要完善社会主义市场经济体制，又要推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节的改革步伐，更加重视改革的顶层设计和总体规划，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，努力为推动科学发展提供制度保障和动力源泉。

（三）进一步深化改革是顶层设计提出的现实依据。我国的社会主义改革事业在相当长的一段时期（特别是1978年至1992年）体现为对改革路径和目标的探索过程，被形象地比喻为“摸着石头过河”。社会主义改革起步于20世纪70年代末，首先发轫于农村地区对自身生产方式的探索，标志是以家庭联产承包经营为基础的、统分结合双层经营体制的建立。此时，一部分地区自发进行的包产到户，在得到中央的支持和推动后，得以在全国推广开来。

从我国改革事业起步阶段的历史脉络，可以较为清晰地得出过去改革路径的一些特点：

首先，在改革的内容上，以经济体制改革推动政治体制改革和其他领域的改革，经济体制改革始终是侧重点。虽然在改革伊始，以邓小平为核心的领导集体已经前瞻性地认识到全面改革的重要性，但是经济体制改革依然因为“以经济建设为中心”这一兴国之要而得到更多关注。通过经济体制改革，解放生产力，把国民经济搞上去，对当时的中国来说是最根本最急迫的任务。随着经济体制改革的不断深入，经济加速发展，经济体制改革客观上需要政治体制及其他体制改革的配合就显得日益迫切。因此，这一事实的消极影响在于造成改革缺乏协调性，一些领域改革相对滞后，影响了社会主义建设的全局。

其次，在改革的方法上，强调先易后难、由下而上、试点推广的渐进式改革道路。强调先易后难规避了改革的风险，减少了改革的阻力，在最大限度地维持发展过程中社会稳定的同时，取得了经济社会发展的成效。这一方法从前文所提到的“以经促政”可以窥豹一斑。通过由下而上的改革，放手发动群众，既可以充分调动群众的积极性，又可以发挥人民群众的首创精神，夯实了改革的群众基础，抓住了改革的突破口。提倡试点推广，即让一些地区、一些部门“大胆地闯，大胆地试”，对的就坚持下来并逐步推广，错的立即改。“先易后难”、“由下而上”、“试点推广”三者相互影响，互为补充，一同构成了我国三十多年来的改革范式。

进入新世纪新阶段，我国社会主义市场经济体制亟待完善，但影响发展的体制性、机制性障碍和弊端还没有完全消除，同时出现了不少新情况新问题新矛盾。特别是当前我国改革已经进入“深水区”，可以说，经过三十多年的改革历程，如何深化改革，为科学发展继续提供强大动力成为当前所面临的突出问题。然而，过去改革的方法从总体而言，是在没有现成模式可循的前提下“摸着石头过河”的无奈。这种方法的缺点正是缺乏整体性、宏观性、全局性的战略思考，缺乏当机立断、刻不容缓的改革勇气，缺乏锐意进取、与时俱进的改革思维。

新时期的改革面临着新情况新问题，而时代的发展也为改革提供了新的前提和有利条件，那就是在三十多年的改革开放中，改革思想在实践中形成和发展，实践经验得到很好的总结和升华。此时，深化改革要求在既有理论和经验的基础上，更加重视顶层设计和总体规划，也就是要通过仔细研究新时期改革的特点难点，更加深入认识社会主义建设规律，发挥主观能动性，对各领域改革提出明确目标，形成具体方法，确定优先次序，不断提高改革的协同性，通过总揽全局协调各方的手段尽可能减少改革成本，降低改革风险，推动改革深化。

二、加强顶层设计，创新改革方法，推动改革深化

改革的根本出路是深化改革，深化改革的根本出路是加强顶层设计。正如清代的陈澹然说：“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”顶层设计是推动改革深化的合理路径，《建议》为顶层设计提供了具体思路，即“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。〔9〕

深化改革，必须加强顶层设计，不断创新改革方法，既要强调中央总揽全局、统筹兼顾的作用，增强改革措施的协调性，又要下定决心，真正啃下几块“硬骨头”，在重点领域和关键环节寻求突破，在“重点突破”和“整体推进”的相互促进中不断推进改革。同时，还要积极营造推动改革的良好氛围，坚定不移地鼓励地方或各部门敢闯敢试。总之，下一步的改革是建立在顶层设计基础上的改革，是具有全局性、协调性、侧重性的改革。

（一）中央要下更大勇气和决心，肩负起领导职责。进一步推动改革，必须从最广大人民的根本利益出发，从摆在党和国家的现实情况和突出问题出发，认真分析当前的形势，正确对待机遇与挑战，总揽全局，统筹兼顾，推进全面改革。当前改革的难点之一就在于如何把握改革任务的全面性、协调性，如何化解深化改革的风险。一方面，长期以来，政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革较经济体制改革的高歌猛进而言，进展相对缓慢。这里面有十分复杂的原因，但不容否认的是，相对于经济体制改革，这些领域的改革牵扯面宽，面对的阻力大，改革的难度和风险较难估计。然而，随着经济社会的发展，这些领域改革的重要性日益凸显，必须勇于面对。另一方面，长期以来，我国的改革实践过程中过多重视手段和效果而相对忽视了目的，过多重视了实现“国强”而相对忽视了“民富”，也就是说还没有完全落实“改革发展的成果由人民共享”这句话，还没有让改革完全惠及民生。新时期的改革必须兼顾各方面的利益，要通过改革促进公平正义和社会和谐。显然，如此多层次、全方位、高难度的改革，不可能再像过去那样“自下而上”“、先易后难”地推动，而应该“自上而下”地进行设计和整体规划，同时，要直面现实积弊，破解改革难题。只有这样，才能既避免不同领域改革的相互冲突，又使得改革方案具有权威性，进而使改革的推进更加顺利。

（二）必须创新“整体推进”和“重点突破”相互促进的改革方法。改革必须有整体方案，即有一整套用顶层设计的思维理念制定的总体规划，它应该包括在可预见的时间内我国改革的整体思路、基本方向、最终目标等内容，而这也必须内在地包含改革优先顺序和重点任务的合理安排。有了整体方案，就可以通过“整体推进”积极稳妥、有计划地推进改革深化。同时要努力在经济体制、政治体制、文化体制特别是社会体制改革的重点环节有新突破。当前，要在群众最关心、最直接、最现实的利益问题上做足文章，在应对当前国内外经济社会发展过程的突出问题上下足工夫。例如要加紧研究制订收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势，加紧研究解决转变经济发展方式，推动国民经济又好又快发展。通过“重点突破”，盘活改革事业的全局，推动改革的“整体推进”。

（三）必须在全社会积极营造提倡改革的良好氛围，坚定不移地鼓励地方或各部门敢闯敢试。传统的“自下而上”“、试点推广”在非国家层面上，在一些“轻松”而“明朗”的领域仍然不失为推进改革的有效方法。因此，有必要继续鼓励敢闯敢试的行为。为此，必须善于运用中央权威，在全社会积极营造提倡改革的良好氛围。回顾以往改革的成功经验，不难得出我们能够启动改革并取得一系列改革成就，很重要的一条就是有“想改革、要改革、敢改革”的社会和舆论氛围。〔10〕回顾历史，在改革开放初期，“时间就是金钱，效率就是生命”，〔6〕51“思想更解放一点，胆子更大一点、步子更快一点”，〔6〕367这些口号当时得到了广泛的宣传，并成为改革开放的时代强音。在这一点上，也需要从顶层设计的高度加以思考，进行再认识。

〔1〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：135～136.

〔2〕江泽民文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2006.

〔3〕江泽民文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：534.

〔4〕十六大以来重要文献选编：下〔M〕.北京：人民出版社，2008：651.

〔5〕中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2007：8.

〔6〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔7〕江泽民论有中国特色社会主义：专题摘编〔M〕.北京：人民出版社，2002：211.

〔8〕胡锦涛.在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话〔M〕.北京：人民出版社，2008：29.

〔9〕中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〔M〕.北京：人民出版社，2010：43～44.

〔10〕秦志敏，赵钦.改革开放与弘扬科学和民主精神〔J〕.理论探索，2009（4）.

Top-Level Design:a Rational Path for Deepening Reform

ZHANG Liang-liang1,ZHU Yang-bo2
（1.China Agricultural University,Beijing100083,China;2.Renmin University of China,Beijing100872.China）

The idea of“attaching more importance to the top—level design”formulated by the Party in the“Proposal by the CPC Central Commuttee on Drawing up the Twelfth Five—Year Plan”provides a rational path for further deepening reform,and that is need of deepening reform in an all—round way.In strengthening top—level design,the central authorities should muster up courage,make up their mind and take on the responsibility of leadership in innovating reform ways,in deepening reform through making overall progress in an active,safe and planned way,in creating a sound social atmosphere for reform,and in unswervingly encouraging local authorities and all departments to dare to break through.

top—level design;deepen reform;ideological basis;theoretical basis;real basis

D08

A

1009-1203（2011）05-0025-04

2011-08-26

张亮亮（1988-），男，安徽黄山人，中国农业大学思想政治教育学院硕士研究生，研究方向为马克思主义基本原理。朱洋波（1986-），男，湖南湘潭人，中国人民大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化。

责任编辑 周荣