□朱文鸿

(中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山 343600)

构建促进社会管理创新的行政问责机制

□朱文鸿

(中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山 343600)

创新社会管理，是维护社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性工作，是构建社会主义和谐社会的必然要求。促进社会管理创新，当务之急是构建科学的行政问责机制，通过科学有效的行政问责机制增强各级领导干部创新社会管理的责任感和紧迫感。构建促进社会管理创新的行政问责机制的着力点是:科学合理地明确职能定位;强化对领导干部履行社会管理职责的考核与监督;完善社会管理责任落实保障机制。

社会管理创新;行政问责制

2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中指出，加强和创新社会管理，就必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。［1］创新社会管理，是维护社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性工作，是构建社会主义和谐社会的必然要求。促进社会管理创新，当务之急是构建科学的行政问责机制，根治当前某些领导干部中存在的不利于推进社会管理创新的思维定式和政绩取向，加快形成让善于创新社会管理的人上、不会创新社会管理的人让、阻碍创新社会管理的人下的问责效应。

一、构建促进社会管理创新的行政问责机制势在必行

行政问责制是对政府及其工作人员的违法行为和后果都必须和能够追究责任的制度。行政问责制度是现代政府强化和明确责任，满足公众利益诉求，改善政府管理的一种有效的制度，其实质在于防止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为。建立问责制度，通过坚强有力的外部监督以及公众参与形成的社会压力与合力，能够使领导干部在其位，谋其政，负其责，真正做到任务明确，职责清楚，认认真真做事，踏踏实实履行职责，努力减少和避免因为不作为或不当作为，因为失察、失职或渎职而辞职或被免职，甚至承担法律责任的现象。行政问责制度的广泛推行，对于构建权责一致的责任政府、依法行政的法治政府、廉洁行政的高效政府，增强百姓的向心力和政府的公信力，规范行政机关及其工作人员的从政行为，强化行政机关工作人员的风险意识和责任意识，无疑将发挥极为重要的作用。

社会主义和谐社会应当是社会管理体制不断创新和健全的社会，也是一个充满生机与活力的社会。所谓社会管理，说到底是对人的管理和服务，即政府部门和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会自身的不断成熟，各种社会组织的不断壮大，推动着我国公民社会的逐渐形成。在此背景下，党和政府更应将社会管理放到重要位置上。随着经济全球化的加速推进和信息化程度的快速提高，加上我国现有的社会体制、社会政策、社会法规还不健全，社会突发性危机的不确定性、不可预见性和迅速扩散性都日益增强。这就要求我们在努力寻找最适度的社会发展机制的同时，也要探求最佳的维护和谐稳定机制，谋求活力机制与和谐社会机制之间的动态平衡与良性互动，避免出现重大的社会冲突和社会震荡，在加强和创新社会管理及保持社会生机活力的前提下谋求和谐。

当前，我国社会在转型过程中各种利益诉求交织，社会各个阶层都有自己的利益要求，容易引发社会矛盾与冲突，这就要求领导干部改变以往简单的维持稳定的做法，以科学的态度深入研究社会矛盾，掌握协调矛盾的各种技能，学会运用行政手段、法制手段以及心理疏导等各种途径去解决矛盾冲突。各级党的领导干部肩负着有效化解各种社会矛盾的重要责任，在构建社会主义和谐社会中起着关键作用。如果对人民群众的利益关切置若罔闻，对人民群众的疾苦漠不关心，对转型期社会矛盾集中的趋势麻木不仁，总抱着“头痛医头、脚痛医脚”的不良心态，等到矛盾出现的时候手忙脚乱，等到冲突激化的时候不知所措，就为时已晚了。2008年贵州发生的“瓮安事件”、2009年湖北发生的“石首事件”，最初都源于可控的社会矛盾，但由于当地领导议而不决，没有及时采取应对措施，结果“小事拖大，大事拖炸”，酿成震惊全国的严重群体性冲突。长此以往，就会使人们丧失对党和政府的信心，损害党和政府的形象，削弱党和政府的威信。因此，必须加快构建促进社会管理创新的行政问责机制，着力增强各级领导干部推进社会管理创新的责任感和紧迫感，尽早发现社会冲突爆发的苗头，未雨绸缪，防患于未然，及时采取相应对策和措施，以“最大限度激发社会活力、最大限度地消除不和谐因素，最大限度地创造和谐因素”，［1］推动社会建设向着科学发展的轨道运行。

二、通过科学有效的行政问责机制增强各级领导干部创新社会管理的责任感

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领”。［2］P23各级领导干部必须增强创新社会管理的责任感和紧迫感，以积极的态度和科学的筹划，努力激发社会活力、化解社会矛盾、促进社会和谐，这也是中国共产党始终走在时代前列、永葆先进性的必然选择。

行政问责制的核心在于要求政府和官员必须对其行为负责，以此来促进各级国家行政人员增强责任意识。这种责任可分为三种类型，即惩戒性责任、补救性责任和政治性责任，三者密不可分，共同构成了责任政府的基本形态。上述三类责任形式在我国制度和实践层面上都有所体现，但从现实来看，我国的行政问责制不仅存在不少缺位，而且难以有效落实。一些领导干部因敷衍塞责和渎职失责造成了损失，却借口集体负责，实际上谁都没有负责。之所以出现这种情况，原因在于没有对领导不力、不负责任的问题进行认真追究。建立行政问责制，就是要做到权责统一:有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证“权责对等”的实现。建立责任政府是中国政治改革的重要内容，“过错责任追究”的制度化、法制化，正成为国家建立“有限责任政府”的强有力催化剂。行政问责制度重在落实到位，要通过党委牵头、统一指导，部门负责、分头把关，统一部署、分级实施，使之系统化、规范化、科学化，在实践中便于操作，否则就成为一纸空文，难以发挥作用。属于领导班子集体研究作出错误决定的，就要追究领导集体的责任。所谓集体责任，就是分别不同情况，对班子成员逐个追究。属于领导班子主要领导人责任的，就要追究主要领导人的责任。行政问责制的建立具有警示作用，有利于增强人们的责任意识，减少工作中的敷衍塞责和渎职失责现象，比之有职无责、权责不等的状况无疑是一大进步。

问责制度应该是一个问责、追责、负责相统一的配套工程，涵盖决策、执行、监督和事前、事中、事后各个方面和各个环节。问责是前提和基础。在一般情况下，问责主要是指过问和追究责任。这里所说的“问责”，则是指弄清楚责任是什么，即明确责任的内涵和要求。权责一致，是我们党对各级干部特别是领导干部的基本要求。领导干部在行使一定权力的同时，也必须承担相应的责任，权力越大，责任也越大。因此，人们通常也把领导干部称作“负责人”。既然是负责人，就应首先明确到底负责哪些事务，各项事务的内容和要求又是什么。对这些事务，在考核和评价时不仅要有定性的要求，而且要有定量的指标。这样，履行职责和追究责任才能做到有章可循、有规可依。但在现实生活中，一些地方和部门在处理领导干部权责关系的问题上却出现了“轻重不均”的现象:权力内涵明确、界限清晰，人员配备到位甚至出现超标，而责任的内涵和界限却不甚明确清晰，也未具体到人，导致出现“问题面前绕着走”、“踢皮球”、“三个和尚没水吃”等不负责任的现象，甚至导致责任事故的发生。解决这个问题，一个重要方面就是将领导干部的责任明确化、具体化，就是要问责。

如果说问责主要解决的是问责制度中有章可循、有规可依的问题，那么，追责则要解决执规必严、违规必究的问题。追责，就是追踪领导干部履行职责的情况，奖励尽职尽责的干部，追究渎职和失责的干部。事实证明，干部问责制度要得到有效实行，在追责的问题上就不能打马虎眼。无论是问责还是追责，其目的并不仅仅在于处理相关责任人，更重要的是促使领导干部勇于负责、敢于担当，从而更好地干好工作、推进事业。也就是说，问责和追责都是手段，负责才是目的。反过来说，领导干部能否负责，是干部问责制度能否有效实行的关键。每一位领导干部都能牢固树立“责任重于泰山”的意识，始终坚持对党负责、对人民负责、对自己负责的态度，真正做到兢兢业业、尽职尽责，一些因主观原因导致的责任事故就可以避免，干部问责制度就更多的是一种规范、预防和警示制度了。这才是这一制度出台的初衷和目标。

可见，只有加快构建促进社会管理创新的行政问责机制，才能从根本上影响领导干部的发展理念和思路，增强各级领导干部创新社会管理的责任感，激发领导干部创新社会管理的积极性和主动性，把促进社会管理创新的具体要求变为领导干部的自觉行为，从而有效保证构建社会主义和谐社会的任务落到实处。

三、构建促进社会管理创新的行政问责机制的着力点

新形势下构建促进社会管理创新的行政问责机制，就是要适应社会主义和谐社会建设的需要，进一步解放思想，更新观念，坚持以科学发展观为指导，全面贯彻以人为本、执政为民的理念，坚持“三个有利于”的根本绩效标准，通过科学合理明确责任、强化对履行职责的考核与监督、完善责任落实保障机制等途径，努力提高社会管理的科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。

(一)必须科学合理地明确职能定位

众所周知，政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的内在逻辑与现实起点。行政管理的其它要素都是由其职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能否正确行使权力，发挥相应作用的基本前提和关键，也是行政问责制顺利推行的前提和关键。

权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。权与责是对等的、平衡的，既没有无义务的权利，也没有无责任的权力。如果领导干部只享有权力而没有责任，就会造成滥用权力、以权谋私、决策草率、官僚主义等弊端，给国家行政管理和人民利益带来损害。因此，领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。当前，我国党政机关之间、各行政机关之间的职责划分不规范，职能重叠、多头管理、争利诿责现象严重，正副职之间权力分配不够合理。由于部门利益纠葛等原因，这一行政管理“顽症”至今尚未根本解决。职责不明不仅造成了行政管理运作的不畅，而且使责任追究异常艰难。由于职权不清，难以确定责任人，最终的处理极有可能是行政问责制归之无效和不公平。因此，必须进一步加快社会管理体制改革创新，科学合理地明确政府部门及其工作人员在社会管理中的职责，进一步推进社会管理工作的规范化、科学化和精细化。

邓小平同志多次强调，要改革党和国家领导制度，把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情，坚决交出去，即交给社会自己去管理。［3］P328未来我国社会管理的调整目标应是小政府、大社会，政府对社会管理事务不能也没有必要事无巨细、大包大揽、无所不管，该由什么主体管理的事情，交给他们自己去管理。在新的社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。在完善社会管理格局过程中，政府应更加注重发挥在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体的组织管理——包括建立健全社会管理的政策法规，建立健全社会保障制度，建立健全公共突发事件应急机制，推进社会事业管理体制改革等等。［4］正如胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上所指出的那样，要“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”［5］

(二)必须强化对领导干部履行社会管理职责的考核与监督

在一段时间内，有的地方和部门在领导干部政绩考核评价指标上存在认识误区，片面强调GDP增长和基础设施建设等“显性指标”，而忽视对维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面的考核与监督。导致有的领导干部“见物不见人”，注重眼前利益，不顾长远利益;重视局部利益，缺乏全局观念;不顾实际需要，盲目贪大求全，大上高污染、高耗能、见效快但安全性、可持续性差的产业和项目，大搞“大广场”、“大马路”等“政绩工程”，浪费了大量宝贵的人力、财力、物力，加剧了社会矛盾激化。有资料显示:“在过去20多年里，中国的GDP年均增长9.5%，这其中，至少有18%是靠资源和环境的“透支”实现的。”［6］P19这些数据表明，在政绩考核评价指标体系中片面强调GDP增长，是引发资源过渡消耗，环境严重破坏，社会严重失衡的“罪魁祸首”。

我国社会进入转型期以来，社会矛盾的数量逐渐增多、爆发的频率也越来越高，这对领导干部创新社会管理、化解社会矛盾的能力提出了新要求。因此，科学的政绩考核评价指标体系，应包括经济发展、社会发展、可持续发展、政治文明建设等多方面的内容，重视对社会和谐、结构优化、自主创新、资源节约、环境保护、就业和民生改善等方面的评价，既考核“显绩”，又考核“潜绩”，更要考核干部为取得某项政绩所付出的代价，包括经济成本、社会稳定成本、环境成本、政治成本、机会成本等。既注重政绩形成的内因，看干部的主观努力、工作态度和创新精神等;也注重形成政绩的外因，看工作的难易程度和基础，看当地社会、自然条件以及政策、环境的变化等;不仅看干部工作的“现在时”，而且看其工作的“过去时”，从中考察干部创造政绩的思想动机。同时，还要根据不同区域、不同层次、不同类型领导干部的特点，建立各有侧重、各具特色的政绩考核评价指标体系，提高政绩考核评价的科学性和导向的正确性。

必须严格执行领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计和质询制等制度，切实加强对领导干部履行职责的监督。要充分发挥各级信访、政风行风热线、投诉中心等载体的作用，建立和完善各级行政机关及领导干部履行职责的民意调查制度。要把党组织的考核与群众的评价监督有机结合起来，将老百姓满意不满意、高兴不高兴作为评价领导干部政绩的根本标准。

(三)必须完善社会管理责任落实保障机制

胡锦涛总书记强调，要进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。［1］针对于此，领导干部对待人们的利益诉求一定要高度重视，坚持以人为本的导向和“群众利益无小事”的原则，想尽一切办法解决人们最关心、最直接、最现实的利益矛盾，使矛盾在人民内部得到妥善解决、合理调节。凡是涉及群众利益的问题，“都要从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排。”［7］P783要从服务对象的大众化、服务方式的务实化、服务内容的透明化、服务能力的现代化等这几个标准出发，真正在提高社会管理能力的前提下，提升为公众服务的水平与质量，让公众享有平等的公共权利和高质量的公共服务。

公开透明是促进社会和谐的法宝，要加强信息公开，建立“透明政府”，让老百姓知晓政府运作的状况，了解事件的来龙去脉、发生原因、处理进程和结果，及政府的改进措施和落实情况，便于群众评价和监督，通过民众的广泛参与落实行政问责制。要加强各种要素交易监管力度，特别是要增强各项预算管理的透明度，完善政府投资、政府采购制度和监管办法。要进一步完善决策民主程序，对事关群众利益的重大事项实行公示、听证、咨询制度。要加强节约型机关建设，规范公务接待，简化公务礼仪，进一步精简文件和会议，从而提高各级领导干部的责任意识、风险意识、节俭意识、民本意识，使其心有忌惮，切实依法行政，减少乱作为、不作为。

［1］扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011－02－20.

［2］本书编写组.构建社会主义和谐社会的伟大纲领［M］.北京:人民日报出版社，2006.

［3］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1983.

［4］杨宜勇.创新社会管理体制的着力点［N］.人民日报，2011－10－19.

［5］胡锦涛.胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话［N］.人民日报，201－02－20.

［6］周天勇等.科学发展观引领政绩考核评价导向［J］.环境保护，2009(16).

［7］毛泽东.毛泽东著作选读:下册［M］.北京:人民出版社，1986.

To Build the Administrative Accountability Mechanism for Promoting Innovation in Social Administration

ZHU Wen－hong
(Department of Teaching and Research，China Executive Leadership Academy Jinggangshan，Jinggangshan，Jiangxi，343600，China)

To innovate in social administration is a radical work for maintaining social harmony and stability and a necessary requirement for building the socialist harmonious society.For the purpose of promoting the innovation of social administration，an urgent task is to build a scientific administrative accountability mechanism，through which the sense of responsibility and urgency of leading cadres at all levels could be improved to innovate in social administration.As the key points of building the administrative accountability mechanism for promoting the innovation of social administration，we must explicitly define administrative functions scientifically and reasonably，strengthen the evaluation and supervision over the leading cadres’performance of their responsibilities in social administration，and improve the mechanism guaranteeing the performance of social administration responsibility.

innovation in social administration;administrative accountability mechanism

C933

A

1674－0599(2011)06－0117－05

2011－10－18

朱文鸿(1973—)，男，江西峡江人，中国井冈山干部学院教学科研部学报编辑部编辑，研究方向为领导科学和党建理论。

本文系中国井冈山干部学院2011年科研基金项目“构建促进经济发展方式转变的行政问责机制研究”(项目编号:11ldyb07)的阶段性成果。

(责任编辑:徐国栋)