□刘 芳

(南京政治学院上海分院，上海 200433)

社会主义民主政治视阈中的服务型政府建设

□刘 芳

(南京政治学院上海分院，上海 200433)

在当前改革的攻坚阶段，将服务型政府确立为行政管理体制改革的根本方向和目标导向，有其客观历史必然性。建设公共服务型政府，旨在政府与市场、集权与分权、政府权力与公共权利、国家与公民社会之间实现新的平衡。当前加快服务型政府建设，就要做到:第一，始终坚持以人为本、促进人的全面发展的根本价值目标取向;第二，始终坚持以有效性作为衡量建设绩效的根本标准。第三，坚持完善培育、扶持发展和依法管理并重，充分发挥各级各类社会组织的作用。

社会主义民主政治;服务型政府建设

行政管理是整个社会的中枢，行政管理体制改革对于我国的全面改革和国家发展全局具有关键性影响。党的十七大将行政管理体制改革与建设服务型政府联系起来，并纳入社会主义民主政治建设的范畴，这昭示着我国的政治体制改革和行政管理体制改革都进入双向互动的纵深层次。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在新时期改革的攻坚阶段，将服务型政府确立为行政管理体制改革的根本方向和目标，是我们党和政府对深化行政管理体制改革认识的升华，标志着以建设服务型政府为首要任务的政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。

一、当代中国建设服务型政府的历史必然性

改革开放以来，随着政治体制改革的不断推进，我国先后进行了多次比较集中的行政管理体制改革，政府管理职能逐步从微观管理向宏观管理转变，经济调节和市场监管职能不断完善，社会管理和公共服务能力不断提高，服务科学发展的体制机制逐步建立和完善，总体上已形成基本适应发展社会主义市场经济和建设中国特色社会主义事业需要的政府管理体制，对我国经济社会发展起到了重大的推动作用。但是，随着中国特色社会主义事业的不断推进，制约科学发展、和谐发展的体制、机制性障碍尚未得到根本清除，特别是我国经济已经进入“大块头、高速度、多变化”的历史时期，改革每前进一步，都强烈呼唤服务型政府建设的深入推进。

首先，服务型政府建设是我国经济体制和政治体制改革的“连接点”和“交扣点”。服务型政府建设与各方面体制密切相关，是连接社会各方面体制的重要环节，也是提高社会管理水平的关键环节和因素。它既与生产关系相联系，又与上层建筑相联系，因而既关系经济体制的调整与完善，也关系政治体制的调整与完善，是经济体制、政治体制和行政管理体制改革的重要内容。实际上，在我国改革的历史进程中，特别是改革攻坚阶段和纵深发展时期，若干重大改革本身都具有经济体制和政治体制改革的双重性质。所以，党的十七大后正在展开的新一轮行政管理体制改革，既是经济体制改革的重要内容，也是政治体制改革、建设社会主义民主政治的重要组成部分。因此，建设服务型政府，既要密切适应经济市场化的内在要求，加快政府职能转变，进一步完善和发挥政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四大职能，又要密切适应政治民主化的历史趋势，着力建设高效政府、阳光政府和廉洁政府，从制度层面革除官僚主义弊端，清除以权谋私、与民争利现象，确保人民政府的人民性和公共性。

其次，建设服务型政府是化解和消除各种社会矛盾的根本之策和长远之计。服务型政府与经济体制和政治体制的特殊联系要求这些改革必须同时展开、整体推进，社会才能协调发展。然而，在改革开放初期，由于改革目标单一、单项突破，因而经济体制方面的改革，往往未能更深入地触动政府体制因素;某些政府机构改革，也由于经济体制未能提供更加成熟的时机和条件而使改革很不彻底，形成“夹生饭”，因而未能对经济改革和经济腾飞发挥能动性推动作用。众所周知，计划经济时期的政府是集行政、经济和社会管理等多重职能于一身的全能政府，因其惯性使然，无论在观念上还是在体制上都沿袭到了改革开放之后。其主要表现形式是政府通过行政手段和方式直接组织指挥包括宏观和微观领域的改革活动，在许多问题上都有着很大的自由决定权、裁量权。回顾过去30年改革的实践，政府不仅直接组织国有企业和农村改革，而且还亲历亲为招商引资、企业兼并破产、中小企业拍卖、土地拍卖、乃至成为企业利润增长的主体和直接责任者，甚至连房屋拆迁也都是由政府直接组织实施。这就是常说的“政府既是规则的制定者又是裁判员，还是运动员”。这一管理模式，使得工人下岗、集资户被骗、拆迁户与房地产商发生纠纷等都必须要直接找政府。久而久之，政府就成了公众利益关系的对立面，这种体制的弊端也就成为各种复杂矛盾的焦点，也是各种社会问题产生的深层根源。［1］P285不仅如此，这种体制也成为官员寻租的制度土壤，近些年查处的官员腐败案件，绝大部分与土地使用权转让和企业改制等相关，就是明证。

第三，服务型政府建设是推进经济发展方式转变的重要动力。着力转变经济发展方式是当前我国改革开放的重要战略重点，其本身有着很大的张力。近几年来虽然在“调结构、转方式、保增长”上已取得初步成效。但应看到，我国经济社会发展同人口、资源、环境的矛盾越来越突出，国际金融危机对我国的冲击实际上是对传统的、不合理的经济发展方式的冲击，转变经济发展方式的任务仍相当艰巨、非常繁重。而当前制约经济发展方式转变的一个关键因素，依然是服务型政府建设滞后。从资源配置看，生产要素市场尚很不成熟、不完善，市场机制尚不健全，作用还未能得到充分发挥;从市场主体看，政府直接干预各种经济活动的现象仍然存在，有些地方、有些问题上还较严重，企业的法人地位以及投资自主权、自主经营权尚未完全落到实处;从财税体制看，在制度安排上尚不合理也不尽如人意，经济建设型财政全面转向公共服务型财政尚差距甚远;抑制地方投资过热、缓解资源压力，以及关注民生的制度举措还很不到位;从改革和发展的历程来看，经济发展方式转变面临的主要挑战仍是转变政府职能。［2］特别是在政府行政流程再造中，制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化机制和框架的设计上体现服务型尚很不够。因此，当前建设服务型政府，就是要使政府职能向服务型转变，在政府职能转变的基础上，要由官本位的管理型政府向民本位的服务型政府转变，从而使政府职能从追求短期GDP最大化向创造良好发展环境、提供优质公共服务、实现和维护社会公平正义转变，进而使政府真正成为经济发展方式转变的强大推动力量。

二、实现“经济管制型”政府向“公共服务型”政府转变:建设服务型政府的根本目标导向

众所周知，政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的内在逻辑与现实起点。行政管理的其它要素都是由其职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能否正确行使权力，发挥相应作用的基本前提和关键。当前我国行政管理体制改革致力于转变政府职能，建设服务型政府，就是抓住了这一改革的“牛鼻子”。特别是对于我们这样实行“政府主导型”体制模式的国家来说，则更为关键。

应当看到，经过30多年“咬定青山不放松”的艰苦努力，我国政府职能转变已取得了显著成绩。以间接管理手段为主的宏观调控体系框架已基本建立，市场体系建设取得了重大进展;政府管理国有企业方式有了较大改变，针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减;涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢;政府决策民主化规范化科学化程度有了较大提高，促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而，由于传统经济体制的弊端及其惯性运作，使得各级政府职能转变远没有到位。又由于改革的渐进性和过渡性，政府仍然固守了一些应当而且可以放松的管制不放，尤其是一些拥有实权的政府部门则往往强调其特殊性而否认一般原则，或是“前脚”迈出了简政放权的门槛，“后脚”又想方设法退回原来的“领地”，或是“前门”放走了一些管理权限，又变换形式从“后门”索取了失去的权力。追根溯源，恐怕主要是对政府职能的认识上，迄今仍一定程度上存在着对“以经济建设为中心”理解上的误区，并产生对政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等四大基本职能科学内涵的一些误解，导致政府管了许多自己不该管的事，甚至是“种了别人的地，荒了自己的田”。为此，首先要向各级政府强调:全党全国“以经济建设为中心”并不等于各级政府直接从事生产经营活动，也不等于把政府定位于“经济管制型”政府。其次是“经济调节”并不等于各级政府干预微观经济活动，不等于各级政府包办企业决策，也不等于各级政府代替企业招商引资，进行企业兼并破产、中小企业拍卖、土地拍卖等。再次是调整“四大职能”顺序，将“公共服务型”列为第一位，旨在把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府。可见，当前无论从理论上还是从实际可行性上来看，建设“公共服务型”政府都应成为政府改革的首要任务，也是国家机构改革的根本方向和目标导向。

“服务型政府”是指满足社会公共需求，提供充足优质的公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府，就政府性质而言是一个历史范畴。毛泽东提出全心全意为人民服务。邓小平指出，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的根本目标;提出“领导就是服务”、“管理就是服务”。江泽民指出的“代表最广大人民的根本利益”，胡锦涛指出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，都是在着重强调为人民服务是我国政府的根本宗旨。服务型政府，就其形态而言，是从国家机构改革的意义上使用的一个新概念，是行政管理体制的重大创新。江泽民在党的十六大报告中第一次把政府职能归结为四大方面:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。胡锦涛在十六届三中、四中全会上提出加快转变政府职能、完善行政管理体制的任务，在十六届六中全会和十七大上，明确提出“建设服务型政府”的目标。这种政府的主要标志是:一是政府的主要政治与行政行为应集中于公共领域，政府的主要职能是提供公共产品与公共服务。二是政府管理的根本指向是实现社会公平和正义，在此基础上提高政府的行政能力，巩固和夯实政府施政治理的合法性基础。三是政府作为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，应当体现和代表最广大人民群众的根本利益，政府制定的各项政策应当体现最广泛的社会阶层的需求，而不受少数特殊利益集团的左右。四是公共服务型政府本质上应当是法治政府，也就是政府应该把自身的行为完全纳入法制的规范体系之下，尽可能地减少或杜绝权力寻租与腐败现象，从而保证和谐社会建设的有序运行。特别是我国改革从权力主导型转向依法推进型的过程中，对建设法治政府的诉求就更加强烈和紧迫。五是公共服务型政府必然是有限政府。政府调节要严格限定在对市场经济失灵的匡正上，凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出。

建设公共服务型政府，旨在政府与市场、集权与分权、政府权力与公共权利、国家与公民社会之间实现新的平衡。它以“管理就是对人的管理和服务”为根本理念，以提供私人或社会不愿意提供或者没有能力提供的公共产品为主要职能。从二十世纪80年代开始，我国在全国范围内相继进行了6 次(1982、1988、1993、1998、2003、2008)大规模的政府机构改革。尽管每次改革都以适应当时经济社会发展为出发点，但从总体上看，这些改革的关注点呈现出逐渐由机构设置向政府职能转变的取向，也就是对政府职能进行重新认识、重新定位，让政府管理那些社会需要而其自身又管理不了或无人管理的公共事务，企事业单位和社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。2008年3月十一届全国人大一次会议通过的大部制改革方案，尤其体现了这一取向和趋势。依据这一方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等五个大部。这一改革方案空前突出了政府的社会管理与公共服务职能，而且政府的权力结构和运行机构也日益体现出了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则。从这些年的运行情况看，其对经济社会发展和政治民主化进程，起到了空前的促进作用。

把服务型政府作为国家机构改革的方向和目标，必然要求政府机构改革要按照建设服务型政府的价值目标取向来引领。行政管理体制是服务型政府基础性制度框架，服务型政府的含义和范围要比行政管理体制宽泛得多。因为在马克思主义看来，政府是“从社会中分化出来的一种机构”，［3］P66“行政机关是公共的政治机构”，［4］P56行政和公众存在着须臾不可分离的关系。社会公共利益的存在是政府产生的基本前提，社会公共利益的发展和变化则是政府改革的根本动力。早在1842年，恩格斯在《集权和自由》中就深刻指出:“集权是国家的本质、国家的生命基础……只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。在这种情况下，即在集权的条件下，公共管理完全可以放手不管，一切和单个公民或团体有关的事情也可以放手不管，甚至必须这样做。因为，既然集权是集中在一个中心，既然这里的一切都是汇集在一个点上，那么，集权的活动必然应当是有普遍意义的，他的管辖范围和职权就应当包括一切被认为是有普遍意义的事情，而涉及这个或那个个人的事情则不在内。……公共事务不能纳入中央政权的管辖范围。”［5］P396邓小平同志多次强调，要改革党和国家领导制度，把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情，坚决交出去，即交给社会自己去管理。［6］P328这些都是说，政府对公共事务不能也没有必要事无巨细、大包大揽、无所不管，该由什么主体管理的事情，交给他们自己去管理。这从国家公共权力分配的理论上讲，是顺理成章的;从实践上说，也是势在必行的。

总之，建设服务型政府，既是改革国家行政机构、破除与社会主义市场经济不适应的陈规陋制的迫切需要，又是创新社会管理体制、建立与发展社会主义民主政治相适应的新体制机制的历史过程;既要坚持以转变政府职能、全面履行政府职能作为主要内容，又要更新观念、健全和充实行政法律体系、优化组织结构和运行机制和方式。其重点是加强政府公共服务职能建设，同时既要大力创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体，又要提高社会管理的科学化水平，建立适应服务型政府建设的社会管理体系和应急管理机制。正如胡锦涛最近在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上所指出的那样，要“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”［7］

三、在新的历史起点上加快建设服务型政府

在新的历史起点上建设服务型政府，就是要适应我国正在建设的中国特色社会主义行政管理体制的需要，进一步解放思想，更新观念，坚持以科学发展观为指导、全面贯彻以人为本的执政理念，坚持“三个有利于”的根本绩效标准，加快培育各级各类社会组织并充分发挥其作用，使之更好地服务于社会发展和经济发展方式转变，努力提高政府管理的科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。

(一)始终坚持以人为本、促进人的全面发展的根本价值导向。在坚持以人为本、促进人的全面发展中，大力推进行政管理体制改革是建设服务型政府的根本价值目标指向。社会的发展，从本质上说是以何为本的问题;建设服务型政府的目标指向，说到底是政府以何为本这一根本问题上，这也是区分政府形态进步与否的根本标志。经过30多年改革的中国，人的发展及其与之相适应的体制创新都在正处在一个新的起点上。基于为促进人的全面发展提供新的体制保障角度考虑，未来新阶段的全面改革，总的价值取向是人的解放与全面发展。中国前30多年的经济体制改革，也是与人自身的解放交织在一起的，尽管二者的发展有时并一定是平衡的，但经济发展的进程中在某种程度上也促进了人的解放与发展。因为生产力和生产关系的解放本身就是人的解放与发展的重要标志。在今后建设服务型政府中，怎样更有效促进人的解放与发展，确实是一个非常现实且具有深远意义的重大问题。为此，胡锦涛最近在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调指出:“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”［7］

坚持以人为本，促进人的全面发展，就政治方面而言，应着眼于实现人民的政治权利，使全国各族人民共享改革发展的各方面成果。早在1980年改革开放伊始，邓小平就发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，系统阐述了政治体制改革的指导思想和基本思路，提出了权力不宜过分集中、党政要分开、不能以党代政、反对封建专制及其残余思想等重要观点。当然，由于中国国情和面临国际环境的复杂性，以及生产力发展的渐进性，决定了中国只能采取“摸着石头过河”的渐进改革方式，［8］使得政治体制和行政管理体制改革也只能有计划、按步骤地审慎进行，故而呈现出与其他改革的不平衡性和一定的滞后性。从当前我国面临的各种纷繁复杂的矛盾看，其与国家机构改革尚未到位确有较大关系。在新的条件下，社会利益结构的深刻变化和人自身发展的新诉求都呼唤着要把建设服务型政府放在突出位置上抓紧抓好。党的十七大报告明确指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。为此，在“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的过程中，应按照党的十七大提出的有关建设服务型政府的重大部署，在完善政府公共服务体系、发挥社会组织作用、保障人民民主权利、维护社会公平正义、实施依法治国、加强对权力制约和监督等各个方面迈出实质性步伐，更好地贯彻和体现“管理就是服务”和党的“以人为本”这一执政理念。

从人类社会历史来看，只有社会主义和共产主义社会，才能进入以人为本即人的全面发展的新阶段，以人为本乃是社会主义政治发展的本质特征和要求。从这个根本点上说，我们党提出的坚持以人为本为实质和核心的科学发展观，不仅具有非常重要的社会经济意义，而且具有极其深刻的政治意义。以人为本贯穿中国特色社会主义政治发展始终，是不断推进民主政治发展的主线，也是当前推进服务型政府建设的根本价值取向。因此，在我国现阶段进一步深化政治体制改革，推进服务型政府建设，既要同经济体制改革和社会主义市场经济发展相适应，同大众政治参与积极性不断提高相适应，同人民对公平正义的新期待新要求相适应，又要同中国特色社会主义政治发展的本质特征和科学内涵相吻合，这两个方面在本质上是一致的。归根到底，是要在适应时代新变化、实践新要求和人民新期待的基础上进一步转变政府职能，建设服务型政府，不断拓展中国特色社会主义政治发展道路。

(二)必须始终坚持以有效性作为衡量服务型政府建设绩效的根本标准。这里所说的有效性绩效标准，实际上就是“三个有利于”标准的具体化。我国30多年来的改革正是以有效性为目标模式，在以有效性目标模式的引导下，改革遂可依据变化的社会经济政治环境而不断跟踪问效，并及时反馈，不断调整改革发展战略及其方针政策，从而使之更加贴近社会现实。不仅如此，有效性标准也是绝对性与相对性的统一，故而具有一定的内在张力。它要求服务型政府建设的方针政策、方法步骤是现实的而非纯粹理想性的，也不能仅仅停留在“意识形态中心化”的层面，在社会现实发生变化的情况下，有效性的具体内容也必须随之发生变更。如改革开放初期，由于社会的主要问题是经济落后、人民生活水平低下，因而政府就以经济发展为主要目标。然而，随着改革开放的深入和绩效的积累，特别是随着发展主义、经济国家主义、权威合作主义所具有的积极效应不断释放，经济社会发展中的诸多矛盾也开始聚积，并在进入新世纪后不断凸现出来。比如，经济快速增长带来严重的社会代价和环境代价，不断融入世界经济、私人资本和国外资本地位的提升使中国经济体系更加具有复杂性和不稳定性，不断增长的地方保护主义导致非均衡发展和对可持续发展的破坏与亵渎，公民社会组织发展相对缓慢，由于实行“分类控制”或“选择性培育”政策，使得发展不够平衡，等等。这些问题，都非常现实地挑战原有发展模式且越来越成为制约中国未来发展的“瓶颈”。因而，党中央高屋建瓴、审时度势，反思和超越传统发展模式及时调整了改革发展思路，提出了以人为本、科学发展、建设和谐社会为主要价值目标的执政理念及其一系列相应的方针政策。

现阶段推进服务型政府建设，就是要在提高有效性上下功夫。比如，政府要建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系，努力为社会提供更多优质公共产品与公共服务。当前，人民群众对于公共产品和公共服务需求的迅速上升与政府供给不足且配置失衡，形成相当突出的矛盾。有鉴于此，必须大力加强公共服务，逐步实现基本公共服务公益化、均等化和便民化，最突出的是解决就业、教育、医疗卫生和社会保障等方面存在的问题，以实现市场化改革与社会公平之间的动态平衡。当然，政府为社会提供公共服务，并不意味着政府一定要去投资;即使政府投资，也并不意味着政府去直接参与经营管理。换言之，政府提供服务，可以由民间投资，政府可以去购买服务。同时，即便是政府投资也未必去直接经营，也可以委托经营。具体形式有公私合资合作制、托管制、特许权经营制、政府采购制，等等。这就要求政府提供公共产品与公共服务上要有新思维，提供方式也需要不断创新。特别是在市场化改革与社会公平(即通常所说的公平与效率)上，用形象的说法，就是政府要学会“在社会公平和市场化两个鸡蛋上跳舞”，而不要把任何一个“鸡蛋”打破。而要实现社会的公平和公正，就必须要将社会主义与经济市场化真正有机统一起来，自觉按客观规律办事。改革的实践已经并将继续证明，这也是新的历史起点上不断增强服务型政府建设有效性的必由之路、根本之路。正因如此，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就当前社会管理重点抓好的工作强调指出:“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。”［7］

(三)坚持完善培育、扶持发展和依法管理并重，充分发挥社会组织的作用。社会组织系指相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区组织，等等。改革开放在中国历史上第一次大规模地催生了社会组织，各种社会组织的兴起是当代中国社会发育的一个重要体现。这些社会组织类型不同、活动多样，是中国特色公民社会的主要表现形式。它们对政府管理带来两大方面影响:一方面，从政党执政角度看，社会组织作为社会成员的归属单位，必然会挤占传统的政府的活动空间并对党的执政基础产生影响;另一方面，从政府治理角度看，由新兴的民间组织来履行传统的由政府来承担的社会管理职能，往往更有效率和效益。可见，社会组织的发育与发展，对于在新的市场经济的框架中正确划分政府活动的界限、转变政府职能，具有重要意义。因此，在推进服务型政府建设、实现政府转型中如何正确对待新型的社会组织，已成为中国政府转型成功与否的一个重要指标。

从更为深入的层次看，中国公民社会的产生与发展，还将从根本上改变中国政府改革的基本逻辑(我国30多年来的改革是权力主导型的改革，即政府在改革中处于主动的、领导的地位，重大改革事项由政府决策并直接组织实施，相关举措通过发文件和领导讲话的方式推出并落实，权力部门掌控着全社会大部分的公共资源并以行政方式进行分配［9］P9)。也就是说，随着社会组织的逐渐发展、壮大与成熟，公民社会正在或已经成为推动行政机构改革不断深化的最重要力量。综观以往的行政机构改革的动力主要来自于政府内部，或者是核心领导人的推动，而现在则主要取决于公民社会的要求和压力。从世界各国的现代化进程来看，后者往往是政府机构改革更强大、更有效的推动力量。众所周知，政治体制、行政机构改革之所以比其他改革更艰巨、更困难，是改革中的“硬骨头”，就在于经济体制改革主要是经济利益关系的再调整、再分配，而政治体制、行政机构改革既是权力的再调整、再分配，也是政治利益关系的再调整、再分配。质而言之，这种改革的艰巨性就在于推动改革的主体力量又成为改革的基本对象，也就是政府要“革自己的命”。因此，“中央和地方的政府都应当是自觉的被改革的对象”。［1］P291这一特点就要求推动行政机构改革的力量不仅要来自政府内部，而且更重要的是来自于外部自下而上的社会力量。事实也是如此，20世纪80年代后成长起来的众多社会组织，已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源泉。［10］P167比如，社会政策的表现形式就是法律、法规和规章制度，社会组织虽然不能最终完成社会制度、法律和政策的建设，但是它们在制度、法律的制定过程中却具有很强的推动和建设作用。再如，许多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，恰能在增进社会福利、促进社会公平方面发挥了与政府协同共进的作用。这些年来的实践证明，社会组织为公民的利益表达、利益的集中提供了多种渠道和形式。政府对他们的发展进行鼓励和扶持，因势利导，就会使他们的活动范围不断扩大，活动渠道不断拓宽，所做的事情也越来越多。这样就会使之承担政府转移出来的职能，有利于减轻政府的压力，进而使政府能够集中精力做其该做的工作，为政府职能转变提供良好的社会环境。换言之，由社会组织来承担“无限政府”所不应承担的职能有利于把“直接政府”变成“间接政府”。而“间接政府”的形成，有利于发挥广大社会成员的积极性和创造性，有助于政府集中精力抓好自己的本职工作，进而使政府和社会组织之间真正形成优势互补、良性互动的关系。

综上可见，社会组织已成为各级政府进一步转型的推动性力量，真正发挥各类社会组织在社会管理中的作用，是推进服务型政府建设的重要生长点。我国当前政府机构改革深化有赖于社会组织的进一步成熟与完善，改革的最终成功更有赖于各级各类社会组织作用的充分发挥。为此，胡锦涛最近指出:“进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展。”［7］这就要求政府努力为各类社会组织的成长和功能的发挥创造宽松的制度环境和运行空间，积极改革和完善现有社会组织，坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，特别是要对政府化和行政化色彩浓厚的那些社会组织进行社会化和民间化改革，实现政府和社会组织的职能归位，使社会组织真正融入社会，同时还要培育和发展新的社会组织，充分发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的作用。

［1］刘吉.刘吉文集［M］.北京:人民出版社，2003.

［2］迟福林.论我国新阶段改革趋势［J］.新华文摘，2009(9).

［3］列宁.列宁全集:第37卷［M］.北京:人民出版社，1986.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1973.

［5］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第41卷［M］.北京:人民出版社，1982.

［6］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1983.

［7］胡锦涛.胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话［N］.人民日报，2011－02－20.

［8］李铁映.中国的改革［J］.新华文摘，2009(2).

［9］侯水平.深化改革须从权力主导性转向依法推进［J］.新华文摘，2009(7).

［10］林尚立等.政治建设与国家成长［M］.北京:中国大百科全书出版社，2008.

The Construction of Service－oriented Government in the Perspective of Socialist Democratic Politics

LIU Fang
(Shanghai Campus of Nanjing Institute of Politics，Shanghai，200433，China)

In the fort－assaulting stage of the current reform，it has a historical inevitability to regard service－oriented government as the radical direction and orientation of the administrative system reform.To build the public service government is to reach balance between government and market，between centralization and decentralization，between government power and public rights，and between state and civil society.To accelerate the construction of service － oriented government，we must，first，always persist in the basic value orientation of people orientation and promoting the all－around development of people;second，always use validity as the basic criterion for measuring the performance of service － oriented government construction;and third，keep on cultivating，nurturing and managing all kinds of social organizations according to law，so as to bring them into full play.

socialist democratic politics;construction of service－oriented government

C93

A

1674－0599(2011)02－0097－08

(责任编辑:朱文鸿)

2011－02－12

刘芳(1953—)，男，山东招远人，南京政治学院上海分院教授、博士生导师、博士后合作导师，研究方向为马克思主义人学与思想政治教育、政治哲学。