韩 栋，赵 越

（1.中国灌溉排水发展中心，100053，北京；2.水利部人才资源开发中心，100038，北京）

一、粮食安全与节水灌溉

1.粮食安全的内涵

笔者认为，粮食安全是指国家在可持续发展过程中能够满足人民日益增长粮食需求的能力。它包括四层含义：一是粮食生产安全，即保障粮食供给的数量与质量（质量包括营养价值与健康价值）；二是粮食储存安全，即保障粮食有足够的存储量；三是粮食流通安全，即保障粮食供应的稳定性与长期性；四是粮食消费安全，即保障人们的购买力。本文所讲的粮食安全是指粮食生产安全。

2.我国水资源对粮食安全的影响

根据今后20年用水需求预测，在强化节水的前提下，水资源需求仍将在较长的一段时期内持续增长，特别是工业和城镇用水增长较快。粮食生产受水影响最大。有关研究表明，在影响粮食生产诸要素中，水的增产效应最为突出，水利对粮食生产贡献率在40%以上。目前粮食安全用水正面临水资源短缺、水资源时空分布不均、用水结构不合理、水土流失严重、水资源开发过度等方面的挑战。

3.发展节水灌溉是保障水资源安全的有效途径

水资源短缺已成为阻碍我国经济社会可持续发展的主要因素，引起了党中央、国务院的高度重视。2011年年初，中共中央、国务院出台了《关于加快水利发展改革的决定》，把水利的战略地位提到了前所未有的高度，强调突出加强农田水利等薄弱环节建设。7月8—9日中央水利工作会议强调，要把节水作为解决中国水问题的战略性根本措施，这是由我国基本的国情、水情所决定的。然而，我国农业用水占总用水量的62%，只有走农业节水之路，才能保障粮食安全，保障民生需求。

山仑等人分析，2020年农业灌溉需水量为3572亿m3。石玉林、卢良恕等人预测，到2020年农田灌溉净需水量为2100亿～2400亿m3。如果灌溉水利用系数为0.55，则农田灌溉用水量达3818亿～4364亿m3。宋建军、张庆杰、刘颖秋等人按分类用水定额法预测，到2020年农业需水量为3250亿～4000亿 m3，基本维持在2000年3784亿m3的水平。最新全国水资源综合规划成果表明，到2020年全国农业灌溉需水量约3800亿m3。从近年我国灌溉发展情况看，到2020年，我国灌溉面积将达到0.63亿hm2，净灌溉定额为3300～3600m3/hm2，灌溉水有效利用系数约为0.55，灌溉用水总量为3800亿～4145亿m3，水分利用效率为1.4～1.6kg/m3。综合考虑我国节水灌溉发展情况、水资源短缺、经济社会发展情况、农业用水零增长的约束性目标、水分利用效率等因素，到2020年我国灌溉需水量不超过4000亿m3，农业灌溉缺水不超过200亿m3。

我国发展农业节水，有很大的潜力和广阔的空间。由于农业灌溉工程设施不配套、灌水技术落后和管理粗放等，至2010年年底，我国灌溉水利用系数仅为0.5，明显低于发达国家的水平。通过对灌区进一步实施续建配套和节水改造，加强劣质水、灌溉回归水利用，改进工程管理，运用水价、水市场建立节水补偿机制等手段科学合理地经营水，再通过增强人们的惜水、节水意识，到2020年我国灌溉面积将由现状0.58亿hm2发展到0.63亿hm2，节水灌溉面积将由现状的0.27亿hm2发展到0.51亿hm2，全国灌溉水有效利用系数要提高到0.55以上。推算分析，农业将形成600亿m3以上的年节水能力，可以缓解未来一段时间内农业用水的供需矛盾。

二、发展节水灌溉的建议

1.进一步明确农田节水的指导思想

以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照发展现代化农业的要求，立足农业节水，紧紧围绕粮食增产、农民增收、农业增效，把农田水利作为农村基础设施建设的优先领域，把严格农村水资源管理作为战略举措，遵循需水规律，结合区域特点，改革耕作制度，优化种植布局，配套田间节水设施，集成创新节水新模式，普及推广先进节水技术，完善监测服务网络，形成蓄、保、集、节、用一体化的农田节水格局，努力提高水的利用效率、水的利用率，实现经济效益、社会效益和生态效益统一，努力缓解农业水资源紧缺矛盾，促进农业可持续发展。

2.加强领导，落实责任，强化管理

一是加强对农业节水的领导和部门协调。建议建立国家级农业节水联席会议制度，研究农业节水重大问题，由水行政主管部门和发改部门共同牵头，财政、农业、科技、林业、气象、环境、金融、建设等部门密切配合，各司其职，共同搞好农业节水工作。水利部负责日常工作，各级地方政府建立相应的组织协调机构。

二是建立最严格的农业用水与节水管理制度。农业用水实行总量控制、定额管理。统筹兼顾生活、生产、生态用水，明确各地区农业用水总量和灌溉用水定额两套控制指标，作为管理农业用水的基本依据。水利部负责各大流域用水总量分配，各级地方政府根据分配的指标，逐级分解，逐层落实责任，层层包干。各地区和用水户要在用水指标控制下节约用水、高效用水。

三是狠抓工作落实。建立健全工作责任制，狠抓工作落实。把节水灌溉的实施目标和任务，逐级分解，层层包干，实行节水行政首长负责制，确保所确定的目标和任务顺利实现。

3.科学规划，合理布局，综合治理

一是以水资源的优化配置和高效利用、有效保护为前提，统筹考虑常规水源与非常规水源的开发与利用，统筹协调生产、生活和生态用水。实行以供定需的方针，以水定产业结构，以水定经济布局，以水定发展速度和建设规模。

二是坚持因地制宜，结合当地的自然经济条件、水资源状况、气候条件、农业生产经营方式、作物种类、经济发展水平等，确定该地区不同阶段的农业节水发展模式。

三是多措并举，综合治理，把工程措施与非工程措施结合起来，充分运用现代科技、信息、管理等手段，健全综合节水体系，不断提高节水的科学化水平。

4.突出重点，分步实施

一是在区域上。在黄淮海等北方平原区大力推广管道输水，优先发展大田作物喷灌；东北、西北等有规模化耕作条件的地区，积极推广大型机械行走式喷灌，集中连片建设高标准节水灌溉示范区；在新疆着力发展大田作物膜下滴灌；在南方山丘区结合小型水源建设，因地制宜地发展集雨节灌，有条件的地区结合经济作物种植，积极推广自压喷灌、小管出流等高效节水技术。

二是在作物类型上。在果园、蔬菜种植区大力推广微喷灌、滴灌等节水灌溉技术，在水稻种植区大力推广控制灌溉等节水减污技术。

三是在工程建设上。加强大中型灌区续建配套与节水改造，加快小型农田水利工程建设。

5.加快农业节水法规建设

一是根据水法、农业法等相关法律法规的节水条款，尽快制定“农业节水法”，将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来。明确各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务，确立水费制定的原则与计收方法，明确农业节水管理体制及节约水资源转让等经济法律问题。

二是尽快制定 “农业节水工作实施条例”和“农业节水管理办法”，使农业节水的具体政策更加明确，具有可操作性，因地制宜地推广节水灌溉技术。

三是建立健全农业节水技术标准体系和农业节水指标评价体系，逐步实现农业节水工程建设与管理的科学化、制度化、可持续化。

6.加强科技支撑作用

一是加大高效节水科技成果转化力度。选择、推荐一批技术先进、使用方便、用户欢迎的产品、技术，在重点项目区优先试点、推广。

二是加大联合攻关力度。组织生产企业、科研院校，围绕高效节水灌溉发展中的突出技术和管理问题，进行联合攻关和深入研究，研发适合我国国情的高效节水灌溉设备设施和管理模式。

三是加大基础研究力度。针对分区发展策略、高效节水灌溉激励等问题，开展综合性基础研究。

7.建立节水灌溉稳定增长投入机制

一是加大公共财政对节水灌溉的投入。发挥政府在节水建设中的主导作用，将节水作为公共财政投入的重点领域。建立国家、省级两级农业节水发展专项资金，开展农业节水工作。

二是加强对节水建设的金融支持。综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加节水信贷资金。国家农贷资金要优先安排农业节水投资，提高贴息标准，延长还款年限，研究制定适合不同贷款对象的担保、抵押及还贷办法。

三是广泛吸收社会资金投资节水。建立发展节水技术的激励机制和约束机制，农业节水工程可采取“以奖代补”和“先干后补”等方式，调动乡村和农民投资、投劳的积极性。

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