武根启 刘长河

“从量计征”问题多

现行“从量计征”资源税的征缴模式，由于经济形势、市场因素的变化，以及计征方式自身的局限性，导致资源税税收政策无论是征收范围，还是征收方式都已不能满足当前经济形势发展的需要。

是现行资源税征收范围窄。目前我们国家资源税的征收范围，只是对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色及有色金属矿原矿和盐等7种资源征收资源税，像草原、森林、水资源、滩涂、河流、海岸线等许多资源还都没有纳入征缴范围。因此，无论是从保护环境、保护资源来讲，还是合理利用、科学利用资源来讲，都没有充分体现出资源税的经济效益、社会效益和资源效益。

是现行资源税造成矿产品税负不均。由于现行资源税的征收办法是从量计征。因此，在征收实践中不管矿产品的品位贫富，市场价格高低，税率一般是不变的。以煤碳为例，发热量高的优质原矿煤一吨价格可卖到800元左右，而发热量低的原煤，一般每吨只能维持200元左右，由于两者资源税的征收标准没有什么区别，征收结果必然造成矿产品的税负不均。

是现行资源税税负低。目前，随着我国国民经济的快速发展、科技含量的提高、资源消费量的扩大，资源型矿产品的价格连续呈现大幅度上涨，而与此相对应的资源税征收手段却没有有效改进，没有跟上经济发展的步伐，依然沿用“从量计征”的征缴方式，这就不可避免地造成了企业税负与矿产品价值脱钩。以资源税税率提高幅度最大的内蒙古自治区为例，煤炭资源税率由1994年的2.3元／吨调到现在3.2元／吨。16年来煤炭价格增长了525％，但是资源税税率却只增长了26％，也就是说矿产品销售价格上涨了许多，而生产者理应负担的资源税税负却没有提高多少，严重背离了产品价值与税负相一致的原则。典型的是某资源大县，2009年全部财政收入为15亿元，而来自资源税的贡献却只有3000万元。

是现行资源税调节作用失灵。在市场经济条件下，由于受市场经济规律作用的影响，企业往往追求的是利润最大化。因此，依然沿用“从量计征”的征收办法，往往地会形成这样一种现象：当市场矿产品价格低迷，企业微利或无利可图时，企业就会少开工或停工；当市场矿产品价格上涨，企业有利可图时，企业就会加班加点，疯狂地私采滥挖，以获取高额暴利。在税负与利润额出现大的背离情况下，现行资源税收这一杠杆调节作用必然要丧失它应有的功能。

是现行资源税不利于节约资源。现行资源税规定课税对象不是按矿产品的销售价格计征，而是依据生产应税矿产品的销售量和自用数量计征的。这就很容易使企业产生“嫌贫爱富”的思想，体现在资源开发过程中，就是矿产品的销路越好，价格越高，企业越是朝那些品位高、矿藏厚度大、容易挖掘的产品下手，而那些本来具有一定开采价值、利用价值的矿产品，只是因为品位略低或矿藏厚度不够，就会被无辜地遗弃掉，造成资源的严重浪费。

是现行资源税内外资企业税负不同。同是油气开采企业，由于内外资的不同，开采的区位的不同，造成油气生产企业之间资源税费征收制度不统一，企业税负不公平。按照1989年和1990年经国务院批准、财政部制定并实施《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的暂行规定》，以及1994年实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》和国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的要求，目前，对内资陆上油、气企业征收资源税和矿产资源补偿费，对开采海洋油、气的中外企业和中外合作开采陆上油、气的企业只征收矿区使用费，暂不征收资源税和矿产资源补偿费，造成了内外资企业之间、海上与陆上企业之间的税费负担不均衡，不利于企业之间的公平竞争。

“从价计征”难度大

关于资源税改革，人们普遍认为由“从量计征”改为“从价计征”就是了，“从价计征”可以解决诸多问题。而从对矿产企业的调查来看，“从价计征”的方式并不是包治“从量计征”存在问题灵丹妙药，依然存在许多亟待解决的问题。

一是计税环节上存在的问题。目前企业开采出来的矿产品一般并不直接销售，绝大多数生产企业都是通过对矿产品进行初加工、精加工，生产出增值后的新商品再销售。以最简单的煤炭为例：企业将生产出来的原煤，经过初选、洗煤等环节后，再归类销售，大大提高了原煤的价值。而资源税的征收对象原本是开采出的原矿产品，如果计征对象选择加工后的产品，势必产生计征不准的问题，因为此时的销售价格已经有粗加工和精加工的增加值蕴涵在里面，此时的销售价格已经不是原矿产品的价格了。

二是开采成本不同存在的问题。“从价计征”的主要目的是公平税负，促进资源的合理利用。但是由于矿产品地理环境的不同、品位的不同、埋藏深度的不同，“从价计征”也不能理想地解决开采成本问题。如露天煤矿企业生产一吨煤和深井煤矿企业生产一吨煤的成本相差很大，但是销售价格相同，税负相同；又如品位低的铁矿企业要3吨铁矿石才能生产一吨铁精粉，而品位高的铁矿企业1.5吨铁矿石就能生产出来一吨铁精粉，生产品位低铁矿企业比两者从铁矿石生产成本上相差一倍，但是一吨铁精粉的价格是一样的，所交纳的资源税也是一样的。因此，“从价计征”在开采成本高低、矿产品品位高低上没有区别开来。

三是企业集团经营存在的问题。随着市场经济的不断完善与发展，企业为了更好地适应市场，在市场经济的大环境中站稳脚跟，取得理想的经济效益，已经抛弃了简单的开采与销售的经营方式，建立了从矿产品生产到深加工一条龙式的企业集团，特别是有些企业集团内部各分公司和部门之间没有结账方式存在，矿产品的原始价值很难体现，这必然会给科学的资源税征收带来不便。

四是企业无票销售存在的问题。现实中有些矿产品生产企业因种种原因，销售给要票企业较少，而以现金无票结账方式销售给个体私营业主较多。这些个体私营业主不要票据的结果，导致矿产企业从会计核算上就出现虚假现象，最终资源税的征收也就不实了。据有关资料显示，某煤矿企业原煤年生产能力100万吨，平时生产量的80％销售给个体私营业主，到煤碳紧缺时98％销售给个体私营业主，这样资源税“从价计征”就更加无能为力了。

五是产品价格波动上存在的问题。由于我国的矿产品销售与国际市场接轨，受国际和国内市场需求的影响，矿产品的销售价格变动比较大，有时一天一个价格，而矿产企业加工后销售的产品并不是当天生产当天销售，而是积聚一定时间后再销售，这样销售的产品价格和生产原矿产品时的价格就有一定的差异，以销售时点的产品价格计征资源税，和生产矿产品时点的价格也有很大差距，这些差异与差距必然要影响资

源税的征缴。

资源税改革的建议

通过对“从量计征”和“从价计征”的对比分析中清楚地认识到，“从价计征”困难很大，不易操作，“从量计征”虽然存在许多问题，但是此种办法简便宜行，因此我们认为应在“从量计征”的基础上进行改革，制定科学合理的资源税税收政策。

1是调整资源税税收政策。第一，要制定科学合理的资源税税率。制定科学合理、符合我国市场经济实际的资源税税率，对不同品位、不同生产成本的矿产品生产企业分门别类，划分级次，制定不同的税率，使矿产资源开采价值与贡献社会价值相匹配，有利于保护我国的自然资源，有利于保护环境，有利于资源管理，有利于税源培植，科学合理可持续地开发利用各种自然资源，做到公平税负，应收尽收。

第二，是扩大资源税征税范围。除了继续完善征收目前已征收的7种矿产品资源税外，随着征收条件的改善、经验的丰富以及社会经济发展程度的提高，还要扩大对国计民生有重大影响、对生态环境有重要保护价值、在市场经济中有着巨大效益的自然资源征税范围，真正使资源价值得到充分体现，税源得到合理开发。

第三，要坚持“从量计征”征缴方式。“从量计征”的税收征缴方式实行十几年来，无论是纳税人还是征收机关对这项工作都已是轻车熟路，尤其是征收机关在工作中探索出了许多征收工作经验，如对煤矿生产建立电子监控系统，将煤矿生产过程进行监控，将生产数据资料同征收机关机算机系统联网，对原煤生产量进行及时监控，做到计量准确，应收尽收。如对铁矿石、石料等金属矿产品生产，则以炸药用量、耗电量来核定其产量进行征收。目前这些行之有效的征收方式已在全国进行推广其发挥积极作用也是显而易见的。

2是要注重选择好资源税改革出台的时机。

资源税改革是充分体现构建节约社会、保护自然资源、和促进社会经济可持续发展的战略决策，资源税新政策的出台，牵涉面广意义重大。因此，资源税改革政策内容必须考虑周全，要选择好恰当的出台时机与突破口，只有这样，才能达到事倍功半的效果。

3是要加强对矿产企业的监督管理。在新的资源税条例中，首先，要对矿产企业准人资格有明确规定，严格控制没有开采能力或资质不全的企业和个人进入。其次，要对矿产企业明确规定环境保护指标、矿产品开采利用率等，严禁滥采滥挖，破坏环境行为发生。再次，要加强监督检察，建立工商、矿产、安检、公安等部门联合监控体系，确保矿产企业有序生产。

4是要妥善处理中央与地方的关系。虽然资源税属于地方税，各地为此项改革也做了很大的努力，尤其是那些资源大省，但资源税改革立法权毕竟属于中央，所以，资源税改革除了要赋予地方政府一定幅度的税率调整权外，还应从有利于调动中央与地方共同保护自然资源的积极性出发，在合理划分二者对资源税分配权益的前提下，充分调动中央与地方两个积极性，只有这样，改革才能取得理想效果。

5是处理好各部门之间的关系。目前在开发、生产、销售环节企业被征收的收费项目较多，其中包括矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款和使用费、登记类收费、煤炭可持续发展基金、水资源补偿费、煤炭价格基金等。这些收费项目，既有中央批准的。也有地方批准的，还有些是地方违规、越权设立的收费项目，实行资源税改革，必然要触犯某些部门的切身利益，因此，在具体的改革过程中，应妥善处理好与这些部门的关系，确保资源税改革的顺利实施。