新中国广播电视行政管理体制的演变

2010-11-16黄金良

声屏世界 2010年1期

关键词：管理机构影视广播电视

□ 黄金良

新中国广播电视行政管理体制的演变

□ 黄金良

转型期（1992年10月——2002年10月）

（接上期）以中共十四大为标志，我国的经济体制改革，进入了以建立社会主义市场经济体制为目标的新时期，广播电视行政管理体制开始朝着适应建立社会主义市场经济体制的需要转型。

一、在机构定性上，解决了政事不分问题。这个时期我国进行了两次行政管理体制和政府机构改革，一次是1993年开始的改革，一次是1998年开始的改革。1993年开始的国务院机构改革，保留了广播电影电视部，延续了新中国成立以来广播电视管理机构的性质，保留了广播影视管理机构的双重职能。在1998年开始的国务院机构改革中，广播电影电视部改组为国家广播电影电视总局（正部级，以下或简称国家广电总局、广电总局），定性“为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构”，①再也没有说它是“新闻宣传机关”了，标志着中央广播电视管理机构延续了几十年的政事不分问题，终于在机构定性上得到解决。国家广播电影电视总局的内设机构，已由广播电影电视部10个职能司局和机关党委，减少为9个职能司局和机关党委，行政编制由446人减少为223人，精简了50%。中央广播影视管理机构的性质转变后，地方广播电视管理机构也作了相应的调整，省、市、县都称广播电视局，并由政府组成部门改为政府直属机构。

二、在职能配置上，初步做到了能够转移出去的转移出去，需要加强的有所加强。转移出去的职能，从国务院办公厅在两次机构改革中印发的“三定”方案看，中央广播影视管理机构转移出去了五个方面的职能：将地方厅（局）出访的审批权、县（不含县）以下建有线电视台和中小企业有线电视台的审批权，分别下放给地方政府和省、自治区、直辖市广播电视厅（局）；将直属事业单位的处级干部任免、职工京内调配、专业技术职务评定、广播电视技术业务的对外交流、接待国外电视摄制组、处级以下干部出访、物资管理等审批权下放给直属事业单位；将直属企业单位在生产规划、经营决策、用人制度、机构设置、内部分配等方面的权力，逐步下放给企业；②将广播电视传送网的统筹规划与行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部；将广播电视节目的交流、交换和交易运营职能交给直属事业单位。③有所加强的职能，从中央和地方广播影视管理机构的管理实践看，有系统管理、行业管理、公共服务三项。

以前各级广播影视管理机构对本级广播电台、电视台的管理，往往是直接管理，对其播出的节目负有审查把关的责任。这对系统管理不是没有益处。至少，它可以为系统管理提供典型示范和实践经验。但管理机构的人力、物力、财力总是有一定限度的，用于本级的力量多了，用在系统管理上的力量必然减少。多年来，广播电视系统特别是市、县两级的同志，责怪广播电视系统“有系无统”，不能说与此没有关系。现在各级广播影视管理机构对本级广播电台、电视台的管理，由直接管理变为间接管理，只负责“对其重大宣传进行协调和检查，统一组织和管理其节目的传输覆盖”，④自然可以动用更多的人力、物力来抓系统管理了。

广播电视事业在一个相当长的时间里，主要由广播电台、电视台、广播电视传输覆盖网及相关艺术团体、技术服务机构构成，搞好系统管理，就意味着做好了广播电视管理工作。自从音像事业、有线电视事业、卫星电视事业和广播电视节目制作业发展起来以后，广播电视事业就延伸到系统外，行业管理也就提上了议事日程。广播电影电视部1995年2月召开全国广播电影电视工作会议，提出切实加强对广播电影电视行业归口管理的指导思想，就是对实践呼声的最好回应。中共中央办公厅、国务院办公厅随后转发的广播电影电视部党组《关于进一步加强和改进广播电影电视工作的报告》，也有一个部分专门谈加强行业管理、促进广播电影电视繁荣健康发展的问题。

这个时期最能体现系统管理和行业管理有所加强的实践，是治理广播电视散滥。各级广播影视管理机构从1996年12月开始，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》精神，对广播电视散滥现象进行集中治理，重点解决擅自建台、重复设台和乱播滥放的问题。截至1998年底，县级广播电视播出机构的合并工作即“三台合一”已基本完成，企业有线电视台已有558座改为有线电视站，全国原经批准设立的广播电视播出机构从4163座调整为2261座，取消了未经批准擅自开播的电台、电视台2400座。广播电视制作经营机构的重新审核登记工作也已结束，原443家广播电视节目制作经营机构，有417家获得重新登记；原905家电视剧制作机构，有146家获得电视剧制作权，⑤这在一定程度上提高了广播电视播出机构和制作机构的集中度。紧接着，各级广播影视管理机构又按照国务院办公厅1999年9月转发的信息产业部、国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅2001年8月转发的中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》精神，推行有线电视网、台分离，网络以省为单位组建公司；地（市）、县广播电视播出机构转变职能，由省级电视台开办一个公共频道，供各县电视台播出；以中央和省为单位，组建“广播、电影、电视三位一体，有线、无线、教育三台联合，省、地、县三级贯通，资源共享、优势互补”的广播影视集团。所有这些，都对巩固和扩大广播电视治散治滥的成果起到了良好作用。

公共服务职能有所加强。最典型的例子是“村村通工程”和“西新工程”的实施。“村村通工程”是1998年提出和实施的。到2000年，全国累计投资16.2亿元，基本实现了全国通电行政村“村村通”的任务，解决了7000多万农民收听收看广播电视的问题，使我国广播、电视人口综合覆盖率分别提高到了92.1%和93.4%。⑥“西新工程”是2000年9月，根据江泽民同志关于加强西藏、新疆等边远地区广播覆盖和实验工作的重要批示精神实施的。到2001年，在中央的统一部署下，在中央有关部门和西藏、新疆等7省区党委、政府的大力支持下，共新建、扩建中、短波发射台389座，添置、更新发射机1234部，新增发射功率16.60千瓦，基本实现了根本改变西部省区空中广播敌强我弱的目标。⑦

三、在法制建设上，取得了重大突破。突出表现是《电影管理条例》颁布一年后，《广播电视管理条例》又于1997年8月11日颁布。广电部1991年就把“基本建立以《广播电视法》和《电影法》为核心、以行政法规为骨干、以部门行政规章为基础、以地方性法规和规章为补充的比较完备、配套的广播电影电视法规体系”作为“八五”期间的立法工作目标提出来了。⑧《广播电视法》1986年开始调研，1987年草拟框架及大纲，到1991年12月《广播电影电视部1992年法制工作计划》发布时，已经形成了第八稿。由于条件不成熟，时任广播电影电视部部长的艾知生在这份计划上批示：“建议把立法的顺序根本上颠倒过来，先搞具体的行政法规，把综合性的‘广播电视法’和‘电影法’放到最后从长计议。这样做的好处是先易后难，先分析后综合，先具体后概括。这样符合人的认识过程和工作的客观规律。”⑨1995年，广电部在原《广播电视法（草案）》的基础上，起草了《广播电视管理条例（草案）》上报国务院。这个条例草案经过国务院法制局近两年的调研、协调、修改，最终获得国务院常务会议原则通过。《广播电视管理条例》是我国第一部全面规范广播电视活动的行政法规，覆盖面宽，效力等级高，基本解决了广播电视行政管理依据不足的问题。

这个时期法制建设的另一项成果，是广播影视管理机构自身建设形成了一些规章制度。如1998年6月18日出台的《国家广播电影电视总局工作规则》，对会议、公文审批、重要事项和重要信息报告、外事活动、离京外出请示报告等一系列制度作了明确，⑩这对认真贯彻党的民主集中制原则和《国务院工作规则》，使各项工作规范化、制度化，提高行政效能，是大有益处的。再如2000年9月26日出台的《国家广播电影电视总局反腐败抓源头工作实施意见》，在遏制有偿新闻、改革行政审批制度、加强财务管理等方面，形成了严格的监督制约和责任追究制度，（11）有利于从源头上铲除和减少滋生腐败的土壤和条件，确保广播影视事业的健康有序发展。关于改革行政审批制度，实施意见提出按照社会主义市场经济的要求，积极改革现行的行政审批制度，该取消的项目尽快取消；能够下放的，尽快下放；能够进入市场的，通过招标、投标、拍卖等市场手段处理。对那些必须由政府管的审批项目，要进一步强化监督制约，做到明确职责、严格程序、岗位轮换、政务公开。

创新期（2002年10月至今）

我国广播电视行政管理体制的创新，是在全面建设小康社会的新形势下进行的。这个时期，文化建设的重要性，被提高到增强国家软实力的战略高度来强调。2006年8月，我国第一部专门部署文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》出台；2009年7月，我国第一部《文化产业振兴规划》出台。从2003年7月开始试点，2005年全面铺开的文化体制改革，也把加快政府职能转变列为改革的重要内容之一，并对转变政府职能、改进管理方式、完善行政许可、推行政务公开等任务，提出了明确要求。这个时期广播电视行政管理体制的创新，正是在这些方面有所成就。

一、在转变政府职能方面，主要是按照党中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》的要求，着力理顺广播影视行政部门与所属企事业单位的关系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。（一）深化广播影视事业单位改革，努力把公益性事业单位和经营性事业单位，分别打造成具有独立法人资格的事业单位和企业实体。这需要割断广播影视管理机构与所属企事业单位在职能配置、机构设置、干部任用、资金使用上的联系，名义上是所属企事业单位的改革，实际上是广播影视管理机构的自我革命。（二）果断停止事业性质的广播影视集团审批，鼓励已有的广播影视集团理顺关系，即把广播影视集团承担的行政管理职责归还广播影视管理机构；广播影视集团改制为企业集团，广播影视管理机构与集团的负责同志不再相互兼职；原广播影视集团所属的广播电台、电视台、音像资料馆、广播电视监测台划出，作为广播影视管理机构所属的事业单位。（三）放宽市场准入，允许非公有资本和外资进入政策允许进入的广播影视领域，增加广播影视事业和产业的社会成份。2008年度对广播影视节目制作经营机构的业绩审核结果显示，全国共有《电视剧制作许可证（甲种）》机构132家，《广播电视节目制作经营许可证》机构3343家。这些机构绝大部分是民营企业。（四）将中国广播电视学会改为具有行业协会性质的中国广播电视协会，“鼓励和支持协会在决策认证、专业咨询、标准和规范制定、创优评奖、教育培训、维护职业道德等方面发挥更大的作用”。（12）

在推进政企、政资、政事、政中（市场中介组织）分开和管办分开的同时，明确了广播影视管理机构的基本职能。《2004年广播电影电视工作要点》首次提出转变政府职能要“切实强化舆论引导、政策调节、公共服务、市场监管和社会管理等行政职能。”（13）《2006年广播影视工作要点》再次明确：“推进政府职能转变，强化导向把握、政策调节、公共服务、市场监管和社会管理等各项行政职能。”（14）在2008年的国务院机构改革中，国家广电总局增加了三项职能：将文化部指导电影发行、放映工作的职责划入广电总局；对从事广播影视节目制作的民办机构进行监管；加强对信息网络视听节目（包括影视类音像制品的网上播放）服务和公共视听载体播放节目的业务监管。内设12个职能司局和机关党委、离退休干部局，人员编制292名。（15）根据国务院办公厅2008年7月印发的国家广电总局“三定”方案中关于电影发行、放映管理职能的调整规定，中宣部、中央编办、文化部、广电总局2008年11月联合发文，启动了地方电影发行、放映管理职能的划转工作（地方电影制片管理职能1996年已经划转）。这项工作2009年第三季度全部完成，从而结束了电影管理职能中央与地方错位的局面。省级广播电视局从此全部改为广播电影电视局（以下简称广电局），其内设机构也相应地作了调整，比如增设了产业促进处、电影管理处、网络视听节目管理处，有的地方还专门设立了电视剧管理处，原总编室改名为宣传管理处，原社会管理处改名为传媒机构管理处等。

二、在健全决策机制方面，国家广电总局作了三个方面的努力。（一）坚持班子集体决策。2005年8月，国家广电总局党组在原有《国家广播电影电视总局工作规则》的基础上，出台了《广电总局议事规则（试行）》，分别对总局党组会、局务会、局长办公会的议事范围和总局局长、副局长、总局司（局）长的职责权限作了详细规定。两个规则贯彻了一个精神，凡个人职权范围内的事，要敢于拍板，勇于负责，以提高行政效率；凡列入党组会、局务会、局长办公会议事范围的事项，必须坚持班子集体决策制度，不能个人或少数人说了算，以避免或减少决策失误。（二）坚持走群众路线。一是坚持决策前的调查研究，广泛听取人民群众包括被规制对象的意见，使决策尽可能多地反映民意；二是重视发挥专家智囊团的作用，如设立科学技术委员会，发挥其在科技决策中的咨询作用，设立电影、电视剧审查委员会，发挥其在影视剧准入方面的把关作用等；三是成立广播影视发展研究中心，加强广播影视发展战略、发展政策、发展理论和体制改革的研究，并对总局部级社科研究项目的立项实行招标管理，充分发挥理论研究在决策过程中的作用；四是注意发挥中国广播电视协会等社会团体的决策认证作用。（三）坚持按程序办事。一般行政决策，按上述两个规则规定的程序办理；立法，则按《广播电影电视立法程序规定》办理。地方广播影视局在健全决策机制方面，也形成了相应的规章制度，做了大量卓有成效的工作。

三、在改进管理方式方面，主要是改单纯依靠行政手段为综合运用法律手段、经济手段、行政手段、社会手段、自律手段、技术手段进行管理。（一）法律手段。广电总局这个时期的立法，前段时间比较注重扩大覆盖面，2004年一年就颁布24部行政规章；近段时间比较注重在精细化上下功夫，2009年前三季度出台的行政规章和规范性文件，比如《广播电视广告播放规定》和《广播电视节目监管细则》《广播电视播出机构违规处理办法（试行）》，均具有较强的可操作性。（二）经济手段。主要是加大财政投入和金融支持力度，设立各种专项资金，资助国产广播影视精品生产和广播影视数字化；降低准入门槛，吸引各种社会资金进入政策允许的广播影视领域；对广播影视广告、有线电视、付费电视、节目营销等取得的经营收入实行税收优惠政策等。（三）行政手段。主要是通过行政指导、行政许可、行政处罚和行政复议等手段，来控制事业发展规模和实现总量平衡，规范广播影视制作机构和播出机构的行为，弥补广播影视管理机构在执法过程中对管理相对人造成的过失，为广播影视事业和产业营造良好的发展环境。（四）社会手段。主要是在原信访工作基础上，增加电话举报、网上投诉环节。对可能性大的举报问题，下发督查通知单，责成相关省广电局查办。据悉，2007和2008两年，总局共下发督查通知单45份。（16）这一举措为听众、观众维权和参与广播影视公共事务管理打开了方便之门，符合社会主义民主建设的要求。（五）自律手段。一是发挥行业协会的自律作用，中国广播电视协会2005年制定了《中国广播电视播音员主持人自律公约》，2006年制定了《中国电视剧制作行业自律公约》，2009年又推出了自律性规范《广播电视节目审议规则（建议稿）》；二是直接倡导和组织了《中国互联网视听节目服务自律公约》《广播电视广告播放自律公约》的签订。前一个公约2008年2月签订时，只有人民网、新华网、央视国际、中国广播网、国际在线等8家网站，现在发展到500多家签约单位。后一个公约2008年8月签订时，有30多家广电媒体，现在发展到1100多家签约媒体。（17）三是引导和推动广播电视媒体和从业人员依照法规进行自我约束。（六）技术手段。主要是在已经建立的播出机构和网络视听节目监管体系的基础上，进一步整合资源，建设集技术监测、节目监管和安全指挥于一体的统一、科学、有效的监管技术体系。该体系技术先进，功能齐全，覆盖面广，搜索快捷，发现问题能及时录制下来，“扭转了过去靠人工监听监看‘听不到、看不见、跟不上、抓不着、查不了’的被动局面”。（18）

四、在完善行政许可方面，国家广电总局先后四次清理审批项目。一是按照属地管理和分级管理的原则，给地方广电局下放了部分管理权。2003年前，给吉林、广东、浙江等7个试点省市下放了审查部分电影片的权力；2004年9月，授予北京、江苏等5个省市广电局电视剧制作管理权；同时将除影视剧外的其他境外电视节目的引进审批权，下放到了省广电局。二是深入贯彻行政许可法，减少和规范行政审批权。截至2009年6月，己取消行政许可项目8项，保留许可项目31项，非许可项目12项；同时制定、修改了28部落实行政许可法的配套规章，规范行政许可行为。（19）三是根据分类管理的原则，改革部分行政许可方式。2006年先后将电影剧本（梗概）、电视剧和影视动画立项审批制度改为备案公示制度，赋予管理相对人投拍题材的选择权。四是在审批当中，注意掌握总量平衡和结构优化。在已批准中央电视台付费频道集成运营机构的基础上，又批准中广影视传输网络公司、北京广播影视集团、上海电视台、电影卫星频道节目制作中心组建付费频道集成运营机构，以建立和完善市场竞争机制。地方广电局在完善行政许可方面也做了大量工作。

五、在推行政务公开方面，国家广电总局2006年7月专门出台《广电总局推行政务公开工作实施方案》，采取多种形式推进政务公开，以发挥它在“提高行政效能、方便群众办事、促进依法行政、保证干部队伍清正廉洁”等方面的功能。（20）一是办好总局政府网站，使它在政府信息公开、在线办事服务、公众参与管理方面发挥更大的作用。二是建立了新闻发言人制度，就广播影视重大事项主动对外发布政策，或者有选择地接受国内外媒体采访，披露相关信息。三是从2006年起，每年组织编辑、出版一部广电蓝皮书《中国广播电影电视发展报告》，对上年度广播影视公共服务、广播影视产业、广播影视技术、广播影视管理状况作详细报告，是公众系统了解广播影视年度发展状况的权威读物。这三种政务公开形式，虽然只是广电总局政务公开形式的一部分，但在信息公开方面，已经形成了良好的整合效应。地方省级广播影视管理机构也采用多种形式，及时发布政务信息，置行政权力的运作于阳光之下。

新中国成立60年来，广播电视行政管理体制总体上是适应广播影视事业和产业发展的，由不完善向逐步完善的方向发展的。新中国成立60年大庆后，我们理当继续深化广播电视行政管理体制改革，使之朝着更加完善的方向发展。（全文完）

注释：

①③④⑩国家广播电影电视总局办公厅：《广播影视工作重要文件汇编》，（1998 年）第 3、4、5、24-31 页。

②（11）（13）（14）（15）（20）《广播影视工作重要文件汇编》，（1993－1994年）第 232页、（2000年）第 86-91页、（2004年）第 146页、（2006年）第 17页、（2008年）第 8-12页、（2006年）第 26页。

⑤治理散滥的成果，不同版本有不同的数字，本文用的是国家广电总局《1998年广播电影电视工作总结》中的数据。见《广播影视工作重要文件汇编》（1999年），第13页。

⑥徐光春在全国“村村通”总结表彰大会上的讲话，《广播影视工作重要文件汇编》（2001年），第503页。

⑦徐光春在全国广播影视工作会议上的讲话，《广播影视工作重要文件汇编》（2002年），第415-416页。

⑧ 《第二次全国广播电影电视法制工作会议纪要》，《广播影视工作文件选编》上册，第59页。

⑨《广播电影电视决策参考》，1992（2），第 1页。

（12）王太华在中国广播电视协会成立20周年会议上的讲话，《广播影视工作重要文件汇编》（2006年），第406页。

（16）胡占凡：《实施〈广播电视节目监管细则〉，净化社会文化环境，推动广播电视健康有序发展》，《广播电影电视决策参考》，2009（6），第 15 页。

（17）田进在全国广播影视传媒机构和网络视听节目管理工作会议上的讲话，《广播电影电视决策参考》，2009（6），第 38-39 页。