主讲人：张 磊

（主讲人单位：中国人民大学环境学院）

我国有七大流域，河流众多，1km2以上的湖泊有3100多个。过去30年来，在经济社会高速发展的过程中，由于不合理的开发利用方式等原因，许多河湖受到严重污染，甚至处于生态极度退化的境地，引发了各种利益冲突和社会矛盾。近年，水污染突发事件频发，特别是2005年11月13日松花江化学品泄漏事故，开启了国家风险管理体系（目前主要是应急反应系统）的建立和发展。由于这些潜在类似的“炸弹”大多数分布在主要河流和湖泊沿岸以及人口稠密地区，风险就更大。到2006年，我国有21 000个化工厂位于河流沿岸，其中有一半位于长江和黄河沿岸。在松花江事故后的两个半月内，国家环保总局就收到45份环境事故报告，包括广东省北江的镉污染。现在的问题不是类似事件是否还会发生，而是下一次事故将在何时、何地发生，以及我们能做些什么来预防和应对。水资源的严重短缺和污染以及水生态系统功能的退化已经成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。

国际国内经验都表明，只有将水资源的开发、利用和保护纳入流域可持续发展的整体框架中，才能实现人与水的共生共荣。管理流域这样的巨复杂系统，要求决策者和各利益相关者建立有效的交流和决策机制，在系统高度上实现现实可行的政策资源整合并保持与时俱进的能力。政策评估是政策周期中的必要组成部分，是支持科学决策的有效工具，是显示政策制定和实施的法理性方式，更是对政策干预提出不断改进建议的依据。因此，对流域水环境政策开展系统、科学、独立和持续地评估，是当前在水环境保护工作中落实科学发展观的重要制度化建设。

一 面向流域生态系统综合管理的政策整合

1.实施流域综合管理是实现水资源可持续开发与利用的必然趋势

流域是典型的社会—经济—自然复合生态系统，具有整体性、动态性、耗散性等特征。流域水资源动态系统由多种成分和部分组成，其中一个成分或部分发生变化，都会通过系统内部的物质循环、能量流动和信息传输导致其他成分或部分甚至系统整体发生变化。水资源是流域生态系统中一个典型的物质流，无视人为的、行政的分割。尽管维护水生态环境的健康是流域人民的共同利益，但由于开发利用水资源带来的利益和水污染带来的损失及治理成本在不同利益群体间的分摊并不平等，在有效政策干预缺位的情况下，在个体或局部层次看来是合理的决策和行为，会导致系统层面不合理的结果。流域中因水而产生的利益冲突及水生态系统的恶化大多都缘于这种分配的不公平。历史经验表明，以流域生态系统为管理对象实施综合协调的管理，才能实现水资源的可持续开发与利用和流域的和谐发展。

2.政策整合是流域综合管理的要求

对流域实施综合管理，必将挑战传统的水管理制度和管理方式。在传统的政府主导的水资源管理模式中，法律、法规、条例、规范、办法等是自上而下分部门制定的规则，存在分块性、静态性和滞后性等问题。在部门利益的驱使下，部门之间、上下级之间职能交叉，决策周期长、成本高，沟通协调困难。要改变长期以来形成的“九龙治水”局面，首先需要在法律上明确流域管理机构的地位和权力，为开创以水为核心的流域管理新的制度空间提供法律保障。

该流域机构的首要任务之一就是组织、协调并推动流域涉水政策和相关资源的整合。尽管1972年斯德哥尔摩宣言就首次提出环境整合原则 （ENVIRONMENTALINTEGRATIONPRINCIPLE），尤其是1987年世界环境与发展大会提出可持续发展概念并明确指出“政府中核心经济部门和行业部门现在应该负有直接和全部责任，以确保它们的政策、计划和预算支持生态以及经济的可持续发展”，跨部门和超部门的政策整合就成为将环境保护纳入各项决策的途径，但各国的实践都不同程度的证明政策整合绝非易事。这一方面是由于不同国家或组织对可持续发展概念的诠释各不相同，另一方面各国的政治传统和体制及其面临的环境问题也不同。例如：荷兰在制定国家环境政策计划时就完整体现了可持续发展的内涵，将环境保护融入经济社会发展的各项决策，自下而上推动公众的意识和行为改变。在德国，政府和企业更倾向于把可持续发展看作开拓环境技术市场的商机，通过自上而下的环境政策修正市场失灵之处。而在英国则把重点放在消除环境政策与部门政策之间的矛盾，在环保部门处于弱势的时候，这种政策整合的结果很可能会牺牲环境利益。

在我国，早在1979年初，国家有关部门就有制定类似国家环境政策法的设想来推动环境整合，但由于种种原因未能如愿。30年来，我国环境保护立法经历了从单项立法到综合立法的发展过程，这个发展过程就要求国家从对单个环境要素的法律保护，发展到将环境作为一个整体加以保护。国家环保总局在2006年通过的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中明确提出我国将制定环境保护的基本法律———国家环境政策法。近年，随着环境问题的加剧，关于环境政策整合的需求更为强烈，相关的研究和讨论也很热烈。流域的综合管理更是集中体现了环境政策整合的急迫性和挑战性，同时也是实践环境政策整合、开创新型开放式环境管理格局的最佳试验场。而对水环境政策的有效评估将在整个转型过程中发挥重大作用。

二 水环境政策评估制度化与流域的科学发展

1.水环境政策的特点

水资源是一种共有物品，其使用具有竞争性和不可排他性，同时它既有生态属性（生态系统），也有社会属性（生活质量）和经济属性（资源管理）。政策是指由一个政府、政党、企业或个人为实现某一目标而提出或采纳的一系列原则或行动。水环境政策在狭义上讲，是指环境保护和水行政主管部门以维持一定水环境质量和功能而制定和实施的政策；广义上讲，则包括所有其制定和实施将会对水资源和环境产生影响的相关政策，例如土地利用政策，农业政策，工业发展政策等。水环境政策使用广义的定义，更有利于在流域生态系统的高度考量政策资源的整合和统筹。

2.流域水环境政策评估的理论框架

实施流域综合管理的终极目标是保障水资源的可持续利用、实现流域的和谐发展。可持续发展概念的提出为环境保护提供了新的政策范式，环境与经济的关系不再对立，为环境政策的制定提供了法理性。因此，对流域水环境政策的开放式独立评估首先应该坚持可持续发展的五项原则：公平原则，民主和参与原则，谨慎和预防原则，政策整合原则，合理规划原则。自20世纪80年代初，西方一些发达国家在开展环境改革、实践可持续发展的过程中就如何将环境保护纳入各项决策进行了有益的探索。伴随着环境改革浪潮产生的生态现代化理论，总结提炼了这些成功的经验和发展的趋势，进而指导着这些国家的环境改革，为实现环境压力和经济增长的脱钩做了贡献。作为当今环境社会学领域的一个主流理论，生态现代化理论坚信通过矫正传统现代化模式，通过一系列社会制度的改革，生态合理性在发展决策中的地位将不断增强，可以实现现代化进程的生态转型。生态现代化理论同时指出，实现生态转型需要具备以下制度条件：民主开放的政治体制，合法有为的政府，普遍的环保意识，发达的非政府组织，发达的中介和社会服务机构，健全的市场经济，协商的政策制定风格，充分可靠的环境数据。

虽然源于西方发达国家的生态现代化理论受到很多质疑，尤其是来自于发展中国家的质疑，但到目前为止该理论仍被看作是可持续发展的一个现实版，有操作性。近年，随着该理论的研究向发展中国家深入，对其在发展中国家的相关性有了更多的认识。虽然不同国家所处的发展阶段不同，政治体制和传统也不同，但实现生态现代化是共同的目标，可以选择适合本国实际的路径。在流域的综合管理中，该理论关于制度设计和政策制定的观点值得借鉴。管理流域这样的巨复杂系统，传统的政府主导、自上而下的方式已经不能胜任。积极构建有中国特色的多方参与、协商共治的新型开放式管理模式是大势所趋。所谓开放式管理模式（GOVERNANCE）有以下特点：管理是一个开放、动态的过程，在信息充分、可靠的前提下，保障利益相关者合法参与决策和实施。这意味着政府角色的相应转变、广泛参与的制度化、信息管理的改革、新的能力建设需求、监督机制的建立等。在开放式管理中，政府不再是唯一的管理者，它既是网络中的一员，又凌驾于网络之上，是网络的建造者。政府建立谈判的形式和平台，在民主协商的基础上确定政策的最终目标，并为目标的实现创造条件，协调并监测实施过程。

这同时也意味着建立独立政策评估机制的必要性。区别于以往的政府内部评估，独立政策评估站在第三方的立场上，秉承公正、客观的原则，应用科学的评估方法，不仅可以评估政策干预的全过程，同时分析围绕这一过程形成的各种网络。网络是由相互依存的社会组织或个人围绕某一政策议题而形成的具有一定稳定性的网络，通常分为政策网络（POLICYNETWORK）、经济网络（ECONOMICNETWORK）和社会网络(SOCIETALNETWORK)。通过分析网络成员之间互动的规则（正式公开的规则和潜规则）、资源（资金、权威、知识、信息等）、战略（抵触的、共识的、合作的、争议的）等，深度解析各利益相关者的诉求及其行为背后的原因，使政策的制度和改进更精准。独立政策评估展示政策制定的结果、实施的效果和有效性，为支持或反对该政策提供依据。

需要强调的是，独立政策评估的过程也应该是一个开放的、参与式的过程。在确定了评估对象和目的后，评估人员应制订实际可行的评估方案，辨识各利益相关方，选择合适的手段和方法获取所需要的信息和数据并进行分析。在对流域水环境政策评估时，评估者往往要应对流域复杂系统中的不确定因素，信息的充分性和可靠性决定了评估结果的质量。近年，应对众多不确定因素的管理模式成为政治学、公共管理学和社会学届研究的热点之一。不论这些研究是从全球化趋势、政府角色转变、气候变化的不确定性，还是从风险管理的角度，其共同的结论是，当今针对复杂系统的管理必须具有不断反省和适应的能力以应对复杂多变的现实。这在环境和自然资源的管理中更是如此。然而，这些研究大多没有深入分析这种自省式管理对信息的新要求（监测和数据收集、时空变化、数据分析、数据和信息的展示、可获取性、详细程度、整合程度、用户友好性等等）。关于知识和信息与开放式环境管理的关系，一类研究关注的是知识和信息本身的不确定性，主要从社会学视角挑战知识的权威性。另一类关注信息本身在开放式环境管理过程中日益重要的作用，尤其是在信息技术不断改变世界的今天，信息本身越来越成为一种政策手段。只是这两类研究都没有对开放式环境管理中的信息系统的构建提出具体方案。

在我国，大多数流域管理中都存在信息缺失、零散或可靠性差的问题。尤其是城乡之间存在很大的信息不对称问题。例如：处于流域污染重要源头的农村地区，水资源和水环境保护的管理底网非常不健全，造成管理上的疏漏、不当或不作为。在当前的流域管理体制下，加上意识、技术、信息、资金等的限制，农村地区的水管理主体和客体难以把握自身在整个流域中的地位和职责，缺乏横向的交流和协调机制，也缺乏将该区域的水环境状况变化及其影响反馈到流域系统层面的有效途径。这就造成支撑流域综合管理的信息系统存在一大片盲点，无法准确反映广大农村地区水环境状况，也难以有效改变农村目标人群的行为。因此，建立健全面向流域的信息系统是开展政策评估的基础。对流域信息现状的评估是实施流域综合管理首先要做的工作。

图1 欧盟环境署（EEA）环境政策评估模式

根据以上观点，流域综合管理应以水资源为主要控制因素、以人为核心，以构建新型开放式流域管理模式为目标，以制度创新为突破点，以信息系统建设为起点，通过独立政策评估机制推动流域水环境政策的整合。这里可以采用欧盟环境署（EEA）的政策评估模式（图1），对相关政策的效果和有效性进行评估，并结合政策、经济、社会网络分析法，揭示在政策提出、制定和实施过程中利益相关者之间的关系、权利博弈的游戏规则和形成流域水环境共管格局的条件，为制度和机制的创新提出各种可能途径。EEA政策评估模式很好地将政策过程和需要评估的政策方面结合在一个完整的框架中，并指出了评估不同方面需要收集的不同数据。此评估模式关注了政策的4个方面：目标制定的相关性和合理性、环境有效性、经济成本有效性、总体社会影响及其过程的社会民主性。回答了以下问题：政策目标是否实现?目标的实现动用了多大的投入?目标的实现是否解决了现实问题?成本和利益的分配是否公平?政策产出是否满足了谁的需求、偏好或价值?

三 结论

流域的综合管理体现在水环境政策的有效整合和实施中。开放式独立的水环境政策评估是政策整合的基础。对流域水资源的“质”和“量”及其生态系统功能产生直接和间接影响的政策干预都是评估的内容。以往大多数研究关注具体政策措施的污染控制效果或效益，难以将该政策同其他相关政策综合评价并同实际的水环境状况联系起来。建议采用EEA环境政策评估模式，以水为核心，全面分析这个“物质流”在社会系统中的行为，对其背后的经济社会因素的系统分析是改进相关政策、进行制度改革和机制创新的重要依据。此外，通过对水环境政策的综合评估，能够了解政策制定和实施的结果和有效性、显示政策的法理性并指出改进方向，由于政策评估本身常常是充满争议和谈判的过程，在实践中有助于信息和经验的交流、增加政策过程的透明度和问责、减少政策风险和不确定性。因此，独立政策评估的制度化建设是开创开放式流域综合管理新格局的重要途径。