浅析矿业权市场出让制度建设

2010-09-09崔振民

中国国土资源经济 2010年7期

关键词：矿产地矿种探矿权

■ 曲钢/崔振民

（1.中国石油大连石化公司财务处，辽宁大连 116031；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

浅析矿业权市场出让制度建设

■ 曲钢1/崔振民2

（1.中国石油大连石化公司财务处，辽宁大连 116031；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿业权市场出让制度自建立以来取得了积极的成效，但也存在一些亟需解决的问题，要适应新情况及时作出调整。文章分析了矿业权市场出让前提和基础，通过对现行矿业权市场出让制度的对比研究，指出出让制度存在的缺欠，对矿业权采用一主一附的划分标准，基于此将矿业权分为两大类四小类，构建了矿业权出让制度体系。

矿产资源；矿业权；出让制度

1 矿业权市场出让的前提和基础

1.1 矿业权市场出让制度建设的意义及存在的主要问题

矿业权市场出让制度建设是随着我国市场经济建设的不断深入而逐步展开的，是矿政管理不断适应我国市场经济体制的制度创新，同时，因在矿业权出让环节引入竞争机制，吸引社会资源投入矿产勘查开发，打破了矿业领域国有企业一股独大的局面，体现了矿业领域改革创新的思维，取得了积极的成效。但也存在一些亟需解决的问题：各地方对政策解读有偏差，执行有偏差，要么一律实行招拍挂市场出让，要么一律实行协议出让；市场出让的操作过程还有待于规范；制度设计方面还有待于与时俱进，要适应新情况及时作出调整。

1.2 矿业权市场出让的前提和基础

要研究矿业权市场出让制度就必须搞清楚矿业权市场出让行为，而要搞清楚矿业权市场出让行为则必须要搞清楚矿业权市场出让的前提和基础。我们可以从我国矿业发展的历史来探寻答案。计划经济时期，国家包办矿产资源的勘查、开采、矿产品的利用。当市场经济大潮波及到矿业时，搭建了矿业权市场出让平台，要解决因国家前期对矿产勘查的有效投入（既国家出资勘查且形成了可供进一步勘查或开采的地质资料或矿产地）的历史遗留问题，对这些矿业权在市场出让环节收取价款以弥补国家的前期投入和部分利润，这是矿业权市场出让收取价款的主要原因。因此，矿业权市场出让的表现形式或者说判别标准就是在出让环节是否收取了价款。而针对那些空白地或国家无效投资的矿业权（不包括风险低的砂石粘土等不需要勘查的矿种），在出让环节也收取价款，采取市场出让，则没有事实根据，所以这些矿业权在出让环节要走非市场方式。

2 现行矿业权市场出让制度比较

现行的矿业权市场出让制度主要是2003年颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（以下简称297号文）和2006年颁布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（以下简称22号文），对这两个文件进行比较研究以期对矿业权出让制度的构建有所帮助。

2.1 “197号文”分析

2.1.1 概述

该文件基本上从出资者和地质工作程度并适当考虑特定地区、特定矿种对探矿权采矿权招拍挂出让范围做出了规定：

关于新设探矿权招拍挂出让范围有四条：一是国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地，这一条明确出资者是国家并且地质工作程度较好的新设探矿权要招拍挂；二是探矿权灭失的矿产地，这条也是从地质工作角度来说的，探矿权灭失了，意味着地质找矿失败了，再次设立探矿权要招拍挂；三是国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块，这是对特定区域新设探矿权的处理；四是其他情形。

关于新设采矿权招拍挂出让范围有五条：一是国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地，这一条明确出资者是国家并且地质工作程度可以保证开采的新设采矿权要招拍挂；二是采矿权灭失的矿产地，这条也是从地质工作角度来说的，采矿权灭失了，意味着进一步开采的矿产资源不存在，再次设立采矿权要招拍挂；三是探矿权灭失的可供开采的矿产地，这条是探采结合的问题，这条有些让人看不懂，如果是国家出资的，已查明矿产地，应属于第一条规定，招拍挂无可厚非，如果是个人出资的，怎么能对采矿权招拍挂呢？对原探矿权人是不公平的；四是主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产，这是从矿产资源自然属性来说的；五是其他情形。

2.1.2 特点

“297号文”最显著的特点是探矿权采矿权招拍挂出让范围的口径比较大，不严格区分矿种，只要是国家出资的，地质工作程度较好的探矿权采矿权都要招拍挂市场出让，其目的就是收回国家勘查的前期投资，基本没有考虑探矿采矿的风险，对探矿权采矿权市场出让行为采取的是鼓励的态度。缺点是在矿业权出让方式选择中没有很好地考虑探矿采矿的风险。

“297号文”出台后，促进了我国两权市场建设，探矿权采矿权招拍挂市场出让大行其道，从2003至2006年探矿权采矿权市场出让无论从出让宗数和出让价款的收缴都是连年递增。这期间也可以看作探矿权采矿权招拍挂市场出让“放”的阶段，也产生了一些问题，比如，矿业权人由于对矿业风险估计不足，特别是探矿，加上“297号文”没有严格考虑风险因素，产生了“圈而不探”、“跑马圈地”等不合理现象。

2.2 “12号文”分析

2.2.1 概述

为配合2005年开展的全面整顿和规范矿产资源开发秩序活动，《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》即2006年国土资发22号文应运而生。该文件以矿产资源的自然属性为纲，辅之以地质工作程度、特殊地区、特殊项目、特定矿种，但基本上是按三类矿产资源的不同，采取了不同的出让方式，并且较详细地列举了五种出让方式的适用范围。“22号文”可以看作是探矿权采矿权招拍挂市场出让“收”的起点，对探矿权采矿权招拍挂市场出让的作用开始显现：2007年探矿权采矿权市场出让无论是出让宗数还是出让价款的收缴都下滑了。

2 特点

细读“22号文”可以看出，表面上是按矿产资源的不同类型为主索引关键词划分了不同的出让方式，实际上还是以勘查开采的风险大小来确定出让方式的，只不过是通过矿种、地质工作程度等一些因素显化了风险的概念。

“22号文”存在的主要问题有：第一，对第二类矿产，不考虑地质工作程度一律实行招拍挂出让探矿权，有失偏颇。第二，对灭失的探矿权，再次出让时，仅考虑了地质工作程度可供开采时，以招拍挂出让采矿权这种情况；该类探矿权，再次出让时，按地质工作程度可供进一步勘查与否及此条件作用在第一、二类矿产上，会出现四种情况，没有通盘考虑。第三，协议出让方式的范围与当前地质找矿形势相比，有些窄；目前我国东部地区找矿处于“攻深找盲”阶段，整装勘查、探采一体化的行动不断展开，这些地质找矿行动离不开矿业权出让制度的支持，另外，采取招拍挂市场化出让探矿权很难实现整装勘查的目的，“攻深找盲”的效果也会大打折扣，对这类矿业权的出让应统筹考虑。

3 矿业权市场出让制度设计

本着化繁为简、适应当前勘查、开采形势的原则，按照一主一附的判别标准，重新确立矿业权市场出让制度。

3.1 划分标准

如前所述，矿业权市场出让的主要标准是国家前期投入且形成了可供进一步勘查或开采的地质资料或矿产地；辅助标准是风险低的砂石粘土等不需要勘查的矿种。

3.2 制度设计

根据矿业权划分的主要标准将待出让矿业权分为两大类，一类是承载了国家的有效投入，此类矿业权采用市场出让。另一类是空白地或国家无效投入，此类矿业权再按附标准（是否为无需勘查的低风险矿种）细分为无需勘查的低风险矿种的矿业权、重点矿种重要勘查开采区内的矿业权和除此以外的空白地或国家无效投入的矿业权三小类；第一小类，要采用市场出让方式；第二小类，要采用协议出让方式；第三小类，要采用申请在先的出让方式(见图2)。