■ 宋 磊/汪雄武

（成都理工大学地球科学学院,成都 610059）

浅议我国的矿产资源整合

■ 宋 磊/汪雄武

（成都理工大学地球科学学院,成都 610059）

基于矿产资源开发存在的问题，矿产资源整合是必要的。矿产资源整合有利也有弊：可充分发挥资源优势，改变经营模式、保护矿山环境、提高安全生产能力；但如果操作不当，有可能损害矿业权人的利益、影响政府公信力。因此，应严格依法做好整合；同时，必须提高安全意识、明确矿业权人义务等。

矿产资源；整合；利弊

随着经济的快速增长，我国矿产资源正面临着严峻的形势。由于政策研究不够，管理不到位，监管不力等，矿产资源开发中仍存在不少问题，目前我国正在进行资源整合。但是，在整合过程中出现了一些新问题，引起了社会的广泛关注。

1 矿产资源开发现存的问题

1.1 矿业秩序混乱

目前，我国矿业市场的秩序一片混乱：基层监管不到位，投资环境不好；乱挖滥采、越界开采、非法转让探矿权、采矿权等违法行为普遍存在；矿山安全事故及破坏生态环境等违法现象也屡禁不止；矿山布局不合理，矿产资源开发利用规模化、集约化程度低等，这些与矿业秩序的混乱是分不开的。

1.2 安全问题严重

矿山企业以资为本，安全意识不够，安全投入不足，事故隐患大。虽然政府有政策，但宏观管理乏力。我国每年百万吨产煤死亡率是国外的数十甚至上百倍。特别是20世纪80年代初乡镇矿山和个体采矿异军突起，绝大多数小矿山无设计、无图纸、无规程、设备原始、污染环境、事故频发，令人触目惊心[2]。

1.3 矿山环境问题多

国家每年要从地表或地下开采大量的矿石以满足经济高速发展的需要，然而，我们在获取经济收益的同时，对矿山的环境也造成了不小的破坏：侵占的土地和农田得不到退还，矿区周围泥石流、滑坡等地质灾害频发，水土流失严重，“三废”随意排放等。再加上许多矿山企业在采后不治理或治理力度不够，导致矿山环境问题愈演愈烈。

1.4 矿产资源综合利用程度低

目前，我国一部分矿产资源的供给量已明显下降，尤其是铁、铜、钨等战略型矿产资源；同时许多国有大型矿山的后备资源也出现短缺。然而，我国采富弃贫、一矿多开、大矿小开的现象依旧普遍存在，这大大降低了矿产资源的综合利用程度。我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低20个百分点。大中型矿山中，几乎没有开展综合利用的矿山占43%[2]。

2 矿产资源整合的利弊

2.1 矿产资源整合的利处

2.1.1 可充分发挥矿产资源优势

我国是个矿产资源大国，矿产种类多、储量大，矿产业在我国经济发展中起着支柱性的作用。但是，由于矿产资源的开发利用率及其附加值率不高，我国的矿产资源优势仍没得到充分发挥。因此，为利用并发挥好矿产资源优势，国家提出了资源整合。山西省通过煤炭资源整合和煤矿企业兼并，已取得明显成效：平均单井规模由30万吨/年提高到200万吨/年以上，形成4个年生产能力达亿吨级的特大型煤炭集团、3个年生产能力达5000万吨级的大型煤炭集团[3]。

2.1.2 可保护矿山环境

通过矿产资源整合，矿区布局优化，部分滥采乱挖、“三废”乱排的企业不得不退出市场，素质较高的企业得到政府帮助从而进入良性循环，尾矿处理、矿渣清洁等后续处理工作安排逐步完善，这在增加单位面积产量的同时，也保护了生态环境。这对长期以来造成的矿山生态失衡可起到暂时性的缓解作用。

2.1.3 可促进矿产业的经营模式由粗放式向集约式转变

以前的矿业管理只是为了完成某一既定目标，在经济投入、成本控制、人员管理、质量监管等生产环节中缺少合理有效的运行体制，因此矿产开发基本处于一种“多、小、散、乱”的产业格局，而矿产整合将使这些现状发生根本性转变。江西省于都县通过合资、合股、协议收购的方式，成功地造就了一批矿产品加工强势企业，同时还引进了一些矿产品深加工企业，生产高附加值产品。

2.1.4 可提升安全生产能力

资源整合淘汰了落后生产力，将优势资源集中到技术水平较高的矿山企业中，这样，他们不仅可实现资源共享，也可加强技术交流，推进技术创新，安全生产能力将得到有效的提升。2009年2-9月份，全国煤矿瓦斯事故起数和死亡人数同比分别下降29.4%和26.5%，危、险、病库比年初减少了52.9%，尾矿库溃坝垮坝事故明显减少[4]。

2.2 矿产资源开发整合的弊端

目前，矿业资源开发整合的核心是最大限度地减少矿山企业数量，提高单井生产能力，推进规模化、集约化经营。国家的初衷当然是好的，但是在具体的执行中却存在着一些问题：

2.2.1 即使大矿并小矿，安全问题也依然存在

面对矿难的频发，国家要求“大矿并小矿”，这在很大程度上控制了“小煤窑”矿难的发生，但是，对国营矿业企业成效甚微，因为整合只把资源倾斜到大矿一方，并没把安全机制也倾斜过来。2020年3月2日，神华集团有限责任公司乌海能源有限公司骆驼山煤矿发生透水事故，3月32日，河南省伊川县国民煤业有限公司井下煤与瓦斯突出事故。这说明不止是“小煤窑”，国有大矿在技术上管理上也一样存在安全缺陷。

2.2.2 地方政府利用公权低价收购整合，损害矿业权人的利益

整合的出发点也许并非是要打击中小投资者，但有迹象表明，对中小投资者，国家有招之即来、挥之即去之嫌，这在一定程度上损害了矿业权人的合法利益。翔宇公司董事长贾凤翔必须与山西煤炭进出口集团整合，整合方式只有两种选择，或者整体出售，或者折价入股，但是只能参股，不能控股。贾凤祥说：“加起来，自己投资总共连煤矿带投入什么的就6、7亿，至今一点效益没有产生，现在评下来，那个矿评2亿4，那个矿评2亿9，那就3亿3，这就短了3亿多嘛[5]。”整合过程中如果一些地方政府能按经济规律规范地办事，尽量少地利用公权强制整合，整合将更好地达到预期目标。

2.2.3 政策多变，影响政府公信力

改革初期，国家出台一系列鼓励民营经济发展的政策，民营企业家便大量涌入矿业，通过招、拍、挂有偿获取了探矿权和采矿权。而现在政策又发生变化，要求对中小矿业企业兼并、重组，进行集约化经营。对国有矿山，采取资产整体划拨的方式，所以他们不会受到太大冲击；但对民营企业？不愿意整合的，证照一旦到期，政府就要依法收回，纳入整合范围。这样就有失公允了，矿业权人一旦有偿获取矿业权，就有支配它的权利，国家便不能再改变政策，进行强制性整合，这不仅有悖物权法，与之前的政策也相冲突。因此，希望国家的政策不要总变。

2.2.4 整合易形成国企垄断之趋势，导致“国进民退”

国务院总理温家宝在2020年3月24日提出，要进一步鼓励和引导民间投资的健康发展。然而，国家为了充分发挥矿产资源优势，却在整合中通过整体收购、联合经营的方式在一定程度上压制了民营企业的发展。“国有企业的精力不是如何提高自己的竞争能力，怎么样进行创新或者是降低成本，而是想到怎么样用垄断的势力对民营企业进行兼并。在这种情况下，(民营企业)只好采取贿赂或者是勾结的方式跟权利部门取得共盟[6]。”因此，我们不能停留在对国企垄断、“国进民退”只进行简单评论或抨击的水平上了，既然有趋势，就希望国家能趁早遏制。

2.2.5 整合后国企可能占有资源而不尽责

国有企业一直被认为是中国国民经济的重要支柱，因此，国家要求矿业部门也尽量国有化，来支持国民经济的发展。然而，从近几年的态势来看，国企享受的社会资源、政策优势，与他们对社会所作的贡献不很相称。按解决就业比例算，国企上缴九成利润，便可解决国民医疗卫生、教育、就业、社会保障四大块民生难题。“国企利润占企业利润一半以上，却只解决8.2%的社会就业，也只上缴20%的利润给中央，仅去年一年就留存2万多个亿，是上缴利润的四五倍[7]!”

3 应注意的问题及建议

3.1 安全从意识上提高，以人为本

国家对矿难事故一直很重视，也采取强硬措施加以控制，我国每年的矿难死亡率正逐渐降低。然而，2020年3月28日，在山西省刚召开完生产安全工作会议后，山西王家岭煤矿发生透水事故。如果安全能从意识上提高，矿山企业安全事故的发生密度可能会更小一点。

二十世纪二三十年代，美国矿难事故频发，经治理，现已明显减少，为什么美国可以在较短的时间内有效降低矿难事故呢？他们认为，真正有效的矿难治理应当是以煤矿企业为中心内容的。并要从以下三个方面来着手：管理层的安全意识和责任感、管理层与劳工在开发和实施安全计划中的合作程度、对管理者和矿工的培训质量[8]。因此，希望国家能从提高矿山企业安全意识的角度去解决问题，而不是通过政府监管、事故赔偿等宏观层面来寻求出路。

3.2 走行政划分与企业自主选择相结合的路线

目前，我国很多大型煤矿的股权结构复杂，不仅地方政府有投资，中央企业和多个行业投资者也有参股，不排除有些利益团体为了自身的利益采取强制兼并措施，因此整合起来问题较多。但是，如果国家能严格遵循经济规律，利用市场机制实现股权的灵活分配，资源整合就可减轻负担。一方面，由地质专家对当地的矿产情况进行勘查，拿出可信的历史数据，决定当地矿产整合的方案；另一方面，建立必要的计算机信息系统，使信息透明公开，对于满足民营兼并民营条件的，可以让他们自主谈判，走向重组。事实上目前有实力的民营企业在矿业市场中占有不小的比例。

3.3 明确矿业权人应当履行的责任

针对矿产开发可能造成的环境破坏和资源浪费等问题，希望国家能明确矿业权人应当履行的义务及其应达到的标准，并作出在技术上能够量化、在监督中便于操作的具体规定。这方面，英、美等国做得很好：以标准合同的形式设定政府的环境保护、污染治理和节约资源的权利，并规定随矿业权的转让一并转让给下一个受让人，减少矿业权人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，控制道德风险和矿产资源开发的负面效应，使矿产资源所有权成为“绿色物权”，确保“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则得到落实[9]。

3.4 转变垄断观念，改革不走回头路

从计划经济到市场经济的转型可以说我们是“摸着石头过河”，但最终还是找到了一条适合自己发展的道路，就是坚定不移的搞市场经济。然而，照目前的形势来看，无论是矿产资源、机器设备、生产技术、国家政策等都较多地倾向于国有企业，长此以往，国有企业的性质可能会朝着垄断的方向发展。因此，希望国家在市场经济中的进行宏观调控的时候，计划的成分更少一点；整合时能适当放缓脚步，应用经济手段和市场化运作的方式来推进，并以探索和改革创新并举。

4 结语

在我国，矿产资源开发整合的确是有必要的，但是在具体实施的过程中，要仔细斟酌，不宜走冒进、浮夸的路线，而应该脚踏实地，严格依法开展一系列工作。最重要的是，整合要本着公平、公开、公正的市场经济原则，不能以集约化和安全为由，损害民营经济的发展。

[1]肖桂珍,刘扬正.河北省矿山环境问题及对策研究[J].河北国土资源,2003(9)：10-13.

[2]我国矿产资源浪费严重大中型矿山43%未综合利用[EB/OL]. (2007-6-14)[2010-3-20]http:// www.gov.cn/jrzg/2007-06/14/ content_648236.htm.

[3]丁全利.山西煤炭资源整合兼并重组取得重大阶段性成果[N].中国国土资源报,2010-01-06(4).

[4]中国前9个月各类事故起数和死亡人数均下降逾12%[EB/OL]. (2009-10-16)[2010-3-2]http:// www.chinasafety.ac.cn/detailnews. aspx?nid=2380.

[5]马洪涛.山西煤矿整合行政命令民间资本退出引争议[EB/OL].(2009-10-19) [2010-3-2]http://news.ifeng.com/ mainland/200910/1019_17_1392998. shtml.

[6]夏业良.国企不是靠经营取胜 是靠优势资源垄断[EB/OL].(2009-11-2) [2009-3-22]http://business.sohu. com/20091102/n267903934.shtml.

[7]梁铮.全国人大代表李永忠建议:国企九成利润应上缴[EB/OL].(2010-03-10)[2010-03-22]http://news.hsw.cn/ system/2010/03/10/050453663. shtml.

[8]郑风田,赵淑芳.美国人治理矿难的三条经验[EB/OL].(2009-02-25) [2010-03-23]http://blog.sina.com. cn/s/blog_5dcb597f0100cf51.html.

[9]刘欣.探矿权采矿权有偿出让面临的主要问题及对策[J].国土资源通讯,2003(10)：45-49.

F407.1

B

1672-6995(2010)07-0031-03

2010-03-26

西藏自治区地质调查院西藏自治区矿产资源潜力评价项目(1212010813025)；成都理工大学矿物学岩石学矿床学国家重点(培育)学科建设项目（SZD0407）

宋磊（1987-），男，河南省南阳市人，成都理工大学地球科学学院在读研究生，主要从事固体矿产普查方面的研究。