宁波市国土资源局 林合聚

城乡建设用地增减挂钩实施工作探析

宁波市国土资源局 林合聚

城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，使城乡用地布局更合理的目标。

目前，浙江省已经基本明确可以开展城乡建设用地增减挂钩实施工作的具体途径有两条：一是按照省国土资源厅《关于加快实施农村土地综合整治项目的通知》（浙土资发〔2010〕14号）文件要求开展农村土地综合整治工作；二是按照省国土资源厅《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）〉的通知》（浙土资发〔2009〕37号）文件中的“挂钩指标置换方案”开展城乡建设用地增减挂钩报批工作。

当前，实施城乡建设用地增减挂钩工作（以下简称“增减挂钩”）是优化宁波市城乡用地结构，拓展建设用地空间，增加耕地有效面积，促进城乡统筹发展，实现土地资源的合理、高效、集约和持续利用的有效载体和重要抓手。对此，我们要把握政策，加强指导，规范管理，加快开展“增减挂钩”项目报批工作，积极稳步推进农村土地综合整治工作。

一、充分认识开展城乡建设用地增减挂钩的重要现实意义

1、开展“增减挂钩”是加快社会主义新农村建设的需要

近年来，宁波各地城镇建设日新月异，城市化水平不断提高。但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划，合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌，改善居住环境，提高农民的生活质量。

2、开展“增减挂钩”是促进我市城乡统筹发展的需要

在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，宁波作为经济社会发展较快的东南沿海城市，仅仅依靠国家每年下达的年度计划指标，远不能满足全市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。国土资源部徐绍史部长在开展“增减挂钩”工作时指出：“整治出来的土地，首先要复垦为耕地，其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设，再次留足发展非农产业用地，最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。” 我们开展这项工作，正是通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展，成为推进城市化的重要实现方式。

3、开展“增减挂钩”是促进农村节约集约用地的需要

“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结构“散、大、乱、差”的局面，形成“农民居住向城镇及中心村集中，耕地向适度规模经营集中，产业向开发区（园区）集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。

4、开展“增减挂钩”是实施土地利用规划的需要

现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于宁波经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡，确保完成全市新一轮规划期内11.4万亩的“增减挂钩”任务。

5、开展“增减挂钩”是坚持科学发展促进土地可持续利用的需要

“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。

二、宁波市的农村现状为开展城乡建设用地增减挂钩提供了充足的空间

1、宁波市农村建设用地基本情况

我市现有3000多个行政村，个体差异大，经济发展也很不平衡，既有滕头村、湾底村、小路下村这样的经济发达、设施完备的“示范村”，也有生产方式落后、生活条件简陋，青壮年大量外出的“欠发达村”，还有农业生产渐成“副业”，兴办企业或进城务工，但还保留着宅基地和基本农田的“非城非村”的村，更有外来人员不断增加，出租房屋和土地成为主要收入来源的“亦城亦村”的村。

根据2006年土地更新调查数据显示，宁波市农村居民点人均占地123.50 m2，与浙江省农村居民点人均占地11 1.23 m2相比超过10多个平方；是温州市农村居民点人均占地58.50 m2的2.1倍。可见我市农村建设用地较为粗放，节约集约利用水平较低（见表1）。

资料来源：农业人口数据来自浙江省和各市2006年国民经济和社会发展统计公报；农居点总用地面积来自浙江省国土资源厅《全省分市2006年度土地变更调查数据集》。

2、宁波市农村建设用地复垦潜力分析

我市农村建设用地较为粗放、节约集约利用水平相对较低的现状，正好为实施城乡建设用地增减挂钩提供了充足的空间。根据不久前开展的宁波市农村住宅使用调查情况数据显示，我市农村居民点面积约74万亩，分别占全市土地总面积和建设用地总面积的4.67%和34.58%；其中，无人居住的闲置住宅用地约2万亩，房屋已破坏或倒塌的废弃住宅用地约1万亩，村内空闲地、小山塘等可通过整治再利用的土地约4.8万亩。同时，根据宁波市矿地利用潜力调查报告显示，我市经治理后可利用的复垦的矿地面积约为1.9万亩。由此推算，全市现在的建设用地复垦潜力约为9.7万亩。

表1 ：2006年宁波与其他地区农村居民点人均占地面积对比表

另外，按照宁波市新一轮土地利用总体规划确定的900万总人口和75%城镇化率计算，至2020年，我市农村人口将减少至225万。按农村人均建设用地130 m2推算，新一轮规划期内（2006-2020年），我市的建设用地复垦理论潜力约有20万亩左右，这为开展城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治工作创造了有利的条件。

三、加快开展城乡建设用地增减挂钩报批工作

当前，省国土资源厅关于开展“增减挂钩”报批的政策已经基本明确，我们要按照要求，抓紧开展城乡建设用地增减挂钩报批工作。

1、开展城乡建设用地增减挂钩报批的依据

①省政府办公厅下发的《关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）文件。文件要求：一是组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。二是本通知下发前经省国土资源厅认定核发的农村建设用地复耕指标直接转换成城乡建设用地增减挂钩指标。三是城乡建设用地增减挂钩规模实行总量控制，计划管理。四是城乡建设用地增减挂钩指标在满足农村建设用地需求后，剩余部分方可用于其他项目建设，也可在省域范围内有偿调剂使用。五是城乡建设用地增减挂钩由市、县（市、区）政府拟订实施方案，报经省国土资源厅审查、省政府批准后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。

②省国土资源厅下发的《关于下达2010年城乡建设用地增减挂钩指标预安排计划的通知》（浙土资发〔2010〕16号）文件，已下达宁波市计划3120亩，宁波市已分解下达各县（市）、区。

③省国土资源厅下发的《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）〉的通知》（浙土资发〔2009〕37号）文件，我们要按照文件中规定的报批条件、报件材料和“城乡建设用地增减挂钩实施方案”中的“挂钩指标置换方案”，按下达的增减挂钩指标计划开展报批工作。

2、城乡建设用地增减挂钩指标的获取方式

据省国土资源厅要求，今后城乡建设用地增减挂钩指标实行帐册管理，获得主要有以下五种方式：

①我市原先经省国土资源厅认定核发的帐册上9460亩复耕指标，直接转换成城乡建设用地增减挂钩指标。

②已经竣工验收并已报省国土资源厅复核的复垦项目，争取进入增减挂钩指标帐册。

③省域范围内有偿调剂的增减挂钩指标（需按项目、竣工验收图一一对应）。

④在完成所在村的农村土地综合整治任务后，经省国土资源厅同意，方可实施剩余的零星复垦项目；复垦项目经省国土资源厅复核认定后按复垦耕地面积核发增减挂钩指标。

⑤农村土地综合整治项目实施完毕并通过省国土资源厅验收后，建新区建设用地小于复垦区复耕面积的结余部分，核发增减挂钩指标。

3、城乡建设用地增减挂钩实行计划管理

我省城乡建设用地增减挂钩规模实行总量控制，计划管理。每年年初，省国土资源厅下达年度城乡建设用地增减挂钩指标预安排计划。2010年全省下达规模为30000亩，我市增减挂钩指标的使用额度为3120亩。年度计划提前完成并且帐册有余额的，还可向省国土资源厅申请追加。

四、稳步推进农村土地综合整治工作

1、对农村土地综合整治的解读

农村土地综合整治，就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，田、水、路、林、村、房综合整治。主要实现方式是：一是开展农田整治。对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。二是推进村落整治。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村。同时，又要防止大拆大建。三是发展非农产业。在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业。四是促进城乡互补。城乡建设用地增减挂钩，增加了建设用地流量，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，改善农村生产生活条件。通过农村土地整治，真正实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。

2、准确把握上级关于农村土地综合整治的政策

开展农村土地综合整治，国土资源部、浙江省委办公厅、宁波市政府和宁波市国土资源局都先后下发了文件，需要我们很好地学习掌握。

最近，省国土资源厅就农村土地综合整治的具体实施又下发了《关于加快实施农村土地综合整治项目的通知》（浙土资发〔2010〕14号）文件，对农村土地综合整治具体实施的项目立项条件、组报程序、实施和监管等都作了规定，我们要认真学习执行。

①积极利用农村土地综合整治的有利方面开展工作。

省国土资源厅出台文件为解决农村土地有关问题提供了有利的契机，主要表现在：

一是要求严格。整治后项目区内耕地保有量、基本农田、标准农田总量不减少，建设用地增减基本平衡，体现了耕地保护的要求。

二是范围广泛。以项目区为单位，随项目实行整体审批，既有复垦又有安置，还有征收，为城镇建设和农房“二改”、农民建房等提供新的工作渠道。

三是灵活性大。项目区可涵盖单个或多个行政村，操作灵活性大。

四是解决指标。按省厅要求农村土地综合整治项目可以100%申请使用省里的周转指标，更有利于项目的启动。

五是复垦面广。不仅可对项目区内点、线、面上的建设用地进行复垦，还可对废弃山塘、水库等建设用地进行复垦，复垦涉及范围广，为完成全市新一轮规划期内11.4万亩的“增减挂钩”任务创造了积极条件。

②努力破解农村土地综合整治的难点开展工作。

农村土地综合整治工作的开展会遇到各种各样的难点和问题，初步分析有以下四点：

一是操作难。土地综合整治工作既要复垦又要安置，有的还要办理征收，工程庞大，操作管理难，需要政府规划、建设、财政、农业等有关部门的配合协作，还需要组织国土的规划、耕保、地籍、利用、执法监察、开发整理、征地等各方力量来完成。二是时间长。项目实施周期较长，需要进一步加强项目的监督管理。三是资金大。资金保障压力大，需要统筹协调予以解决。四是有调整。省国土资源厅出台的农村土地综合整治文件中要求编制的《浙江省农村土地综合整治项目区规划设计方案编制暂行规定》等，内容多、程序杂，仅靠国土资源部门难以编制和实施，预计会依据形势变化不断调整政策。

3、紧紧依靠政府开展农村土地综合整治工作

土地综合整治项目由乡镇人民政府组织实施，县级人民政府负责项目实施的监管验收工作，国土资源部门负有指导和承办的责任。对此，我们要紧紧依靠县乡两级人民政府，充分调动农村农民的积极性，把握好政策，积极推进，为优化农村土地资源配置，加快社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展作出应有的努力。