浙江省城镇土地利用状况分析及评价

2010-09-08浙江省国土资源厅地籍管理处徐志红

浙江国土资源 2010年7期

关键词：汇总比重土地利用

浙江省国土资源厅地籍管理处徐志红

浙江大学赵乐胡倩

浙江省国土资源厅党组书记、厅长楼小东

浙江省城镇土地利用状况分析及评价

浙江省国土资源厅地籍管理处徐志红

浙江大学赵乐胡倩

一、背景

城镇土地调查是第二次全国土地调查的一项基本内容，是全面查清全国城镇范围内的土地利用情况，掌握真实土地基础数据的重要手段。根据国务院第二次全国土地调查领导小组办公室《关于开展第二次全国土地调查城镇土地调查数据汇总有关事项的通知》（国土调查办发〔2009〕24号）要求，我省充分利用城镇土地调查成果，根据各地实际情况，利用现代科学技术，本着重点突出、确保质量、有所创新的原则，对城镇土地调查数据进行汇总与统计分析，全面掌握全省城镇土地利用类型、面积等信息，为城镇土地的合理开发、利用和保护提供基础数据支持。

二、数据收集汇总

1、汇总范围

本次城镇土地调查数据汇总工作范围包括所有的城市和建制镇，即依据第二次全国土地调查农村土地调查核定后的城市（201）和建制镇（202）图斑确定的汇总范围。

2、数据来源

由于本次统计包含了城市和所有的建制镇，覆盖面超过城镇土地调查范围，因此各地在进行城镇土地调查数据统计汇总中，结合城镇土地调查进度和当地实际情况，选择了不同的数据来源，主要有以下3种情况：

（1）来自城镇地籍数据库

完成城镇地籍调查并建立了地籍数据库的区域，数据库中记录着每一块宗地的使用情况以及权属等信息，且数据现势性较强，可直接应用。

（2）地形图和遥感影像

地形图和遥感图像能反应土地几何属性、土地分类等基本信息。根据专业判读和量算方法，可以从最新的地形图和遥感图像中得到土地利用现状的相关信息。

（3）土地登记数据

土地登记数据中包含土地用途等信息，经补充调查后用于城镇土地统计。

3、汇总方法

与采用的数据源相对应，各地采用了不同的汇总方法，具体可分为以下四类：

（1）实际调查

城镇土地调查已经完成的区域，土地利用现状数据覆盖每一块土地，数据现势性强，直接利用软件的汇总功能得到汇总范围内的土地利用现状数据。

（2）内业判读

对于基本完成地籍调查、建立了较完善的城镇地籍信息系统的城镇，存在部分地块缺少土地利用现状数据。在汇总工作之前，先对这部分地块进行补充地类调查，借助并将补充调查得到的土地利用现状数据添加至原地籍数据库中，然后按要求进行数据的汇总输出。

对于未开展地籍调查，但具备一定基础资料的城镇，根据已登记发证宗地的资料，得到部分土地的土地利用现状数据；而对于其余部分土地，结合实地调查以及利用卫星遥感影像和最新地形图等资料进行判读和量算，形成城镇汇总范围内的土地利用现状数据。

（3）土地登记

对于完成初始地籍调查，但未及时变更调查的城镇，利用汇总范围内的土地利用变更数据，对初始地籍调查数据进行更新，形成汇总范围内的土地利用现状数据。

（4）抽样推算

对于未开展地籍调查，且基础资料缺乏的城镇，城市土地利用现状数据获取困难的情况下，先选取汇总范围内的某一典型区域，利用实地调查得到这一块的土地利用现状数据，然后采用区域抽样调查计算或依据已有典型城镇数据推算的方法获取城镇汇总范围内各分类面积。

按照数据来源和汇总方法不同将全省数据归纳为A型（数据来源：城市地籍数据库；汇总方法：实际调查）、B型（数据来源：最新地形图、遥感图像；汇总方法：内业判读）、C型（数据来源：土地登记资料；汇总方法：土地登记）、D型（汇总方法：抽样推算），各市、县（市、区）采用方法如表1。

三、数据统计分析

1、全省城镇各类用地规模分析

全省城镇土地调查范围内，城市占46.98%；建制镇占53.02%；建制镇所占比重超出城市所占比重6.04%。全省城镇土地实际调查的总范围内，住宅用地规模最大，占比重为33.38%；其次为工矿仓储用地面积，所占比重仅比工矿仓储用地小0.67%；再次为交通运输用地和公共管理与公共服务用地，两者所占比重分别为11.51%和10.95%；商服用地、其他土地和水域及水利设施用地的用地规模所占比重均不足5%，相对较小；用地规模最小的为特殊用地，所占比重仅为0.55%。具体如图1所示。

图1 全省城镇各类用地比重图

全省实际调查城市（201）范围内，住宅用地规模最大，所占比重为32.46%；其次为工矿仓储用地用地，所占比重为30.6 2%；再次为交通运输用地和公共管理与公共服务用地，两者所占比重分别为12.97%和12.73%；商服用地占5.08%；其他土地和水域及水利设施用地的用地均不足5%，相对较小；用地规模最小的为特殊用地，仅占0.65%，具体如图2所示。

图2 全省城市各类用地比重图

与全省总调查范围内的用地结构情况相比较，城市调查范围内住宅用地规模比工矿仓储用地高出一个多百分点，但两者所占的结构比重分别比全省总调查范围内这两类用地所占的平均比重小约1%和2%。交通运输用地和公共管理与公共服务用地所占的比重均比全省总调查范围内的平均比重大1-2%。商服用地和特殊用地均比全省总调查范围内的平均比重略大，而其他用地和水域及水利用地则均比全省总调查范围内的平均比重要小，特殊用地的比重差别为0.1%，其他三类土地的比重差别均为0.3%左右。

全省实际调查建制镇（202）范围内，工矿仓储用地规模最大，所占比重为34.56%；其次为住宅用地，所占比重为34.20%；再次为交通运输用地和公共管理与公共服务用地，所占比重分别为10.22%和9.37%；商服用地、其他土地和水域及水利设施用地所占比重均不足5%，相对较小；用地规模最小的为特殊用地，仅为0.47%。具体如图3所示。

表1 数据来源及汇总方法

与全省总调查范围内的用地结构情况相比较，建制镇调查范围内工矿仓储用地规模比住宅用地略高，且工矿仓储用地所占的结构比重比全省总调查范围内所占的平均比重高出1.85%，住宅用地所占的结构比重比全省的平均比重高出0.82%。交通运输用地和公共管理与公共服务用地所占的比重分别比全省总调查范围内的平均水平小1.3%和1.6%。水域及水利设施用地和其他用地所占的比重与全省平均比重差值在0.3%左右，均比全省值要高。商服用地所占比重比全省总调范围内平均比重小0.25%，特殊用地所占比重比全省总调范围内平均比重小0.08%。

图3 全省建制镇各类用地比重图

比较全省城市调查范围与建制镇调查范围内的用地结构，不难发现，在城市范围内住宅用地所占比重最大，工矿仓储用地居于次；但是在建制镇范围内两者顺序刚好相反，工矿仓储用地所占比重略大于住宅用地的比重。这是由于，城市相对于建制镇，人口相对集中，且随着城市化进程的推进，产业结构的优化调整，工矿仓储用地逐步向城市近郊的建制镇迁移，因此导致住宅用地在城市比重大、工矿仓储用地在建制镇比重大；城市在政治、经济、文化等方面具有中心地位，尤其地处核心城区的地域兼为重要的交通枢纽，其批发零售、住宿餐饮、商务金融用地以及机关团体、新闻出版、科教文卫、医疗等公共设施、公园与绿地、风景名胜设施等用地规模也比建制镇的要大，反映在全省城镇土地调查的用地结构方面，城市范围内的商服用地、交通运输用地以及公共管理与公共服务用地所占比重都比建制镇范围内的相应比重要分别高出0.52%、2.75%和3.45%。

2、全省分市城镇用地结构分析

浙江省11个市的自然、经济、社会等情况不尽相同，各类用地的规模与结构也都各有不同。全省11个市城市和建制镇范围内各类用地的结构比重图如下：

在我省城市（201）调查范围内，杭州市商服用地占总用地的比重最大，占到全市的8.16%；宁波市的工矿仓储用地比重最大，为42.35%；温州市的住宅用地比重最大，为49.36%；杭州市公共管理与服务用地比重最大，为20.54%；金华市的交通运输用地和水域水利设施用地比重最大，分别为21.33%和3.88%；绍兴市和舟山市的特殊用地结构比重比较大，分别为1.99%和1.96%。

图4 浙江省11市城市（201）范围用地结构比重图

图5 浙江省11市建制镇（202）范围内用地结构比重图

在全省建制镇（202）调查范围内，嘉兴的商服用地占总用地的比重最大，占到全市7.94%；绍兴市的工矿仓储用地比重最大，为47.56%；舟山市和温州市的住宅用地的结构比重较大，分别为4 1.58%和40.29%；；丽水市的公共管理与服务用地比重最大，为16.78%；金华市、台州市和温州市的交通运输用地结构比重位于前列，分别为13.55%、12.91%和12.81%；；台州市的水域水利设施用地比重最大，为5.84%；舟山市的特殊用地结构比重最大，为1.87%。

根据《浙江省统计年鉴（2009）》相关数据显示，到2008年底全省各市国民经济生产总值排序为：杭州市>宁波市>温州市>绍兴市>台州市>嘉兴市>金华市>湖州市>舟山市>衢州市>丽水市。全省各市的城镇化率排序为：杭州市>宁波市>舟山市>温州市>金华市>绍兴市>台州市>嘉兴市>湖州市>丽水市>衢州市，图4、图5显示，全省城镇各类用地比重与各地经济发展水平、地区发展特色和城镇化率基本相适应。同时，杭州市作为省会城市，是我省政治、经济、文化、科教中心。也是中国最著名的风景旅游城市之一，因此，商服用地、公共管理与服务用地在城市范围比重较大；宁波是浙江的三大经济中心之一，宁波港是中国货物吞吐量第一大港口，集装箱吞吐量则列全国第四大港口，因此，工矿仓储用地在城市范围比重较大；温州是浙南经济、文化中心，个私经济发达，普遍存在底层商业、高层住宅的情况，因此，住宅用地在城市范围比重较大；嘉兴东邻上海，西南连杭州，位于长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带，是长江三角洲重要城市之一，受周边经济辐射，商服用地在建制镇范围比重较大；舟山作为我国海防前哨、军事要塞，有大量海陆军队驻守，舟山特殊用地中，军事用地所占的比重最大；金华地处浙江省中部金衢盆地东段，为浙中丘陵盆地地区，台州属于浙江沿海中部，均有着优越的地理位置、交通运输资源丰富。

3、全省分区土地利用结构分析

结合浙江省特色鲜明的环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带划分以及《浙江省城镇体系规划（2008-2020）》中关于环杭州湾地区、温台地区、金衢丽地区三大区块的划分，将全省90县（市、区）土地利用现状划分为以下三个区域：环杭州湾水网平原经济发达土地利用区，温台沿海港湾平原经济发达土地利用区，金衢丽山丘盆地经济次发达土地利用区。

根据浙江省城镇土地调查数据成果，得出全省三大土地利用分区及各地市城市（201）范围和建制镇（202）范围内各类用地所占比重如表2、表3所示。

根据土地利用结构信息熵原理，全省城市（201）范围内，环杭州湾水网平原经济发达土地利用区、温台沿海港湾平原经济发达土地利用区、金衢丽山丘盆地经济次发达土地利用区的土地利用有序程度依次降低。环杭州湾水网平原经济发达土地利用区覆盖了全省半数以上的地级市，在三大分区中城市用地规模最大，其利用土地的程度也相对较高，城市发展相对成熟，土地构成差别较小，系统最有序；相比而言，金衢丽山丘盆地经济次发达土地利用区利用土地的程度较弱，土地构成的差别较大；另外，温台沿海虽然城市规模虽然比金衢丽土地利用区要小，但其凭借沿海港湾平原以及独具特色的民营经济优势，带动了土地的成熟发展；

全省建制镇（202）范围内，环杭州湾水网平原经济发达土地利用区、金衢丽山丘盆地经济次发达土地利用区、温台沿海港湾平原经济发达土地利用区的土地利用有序程度依次降低。同时，总体上来看，建制镇范围内的用地结构信息熵和均衡度普遍小于城市范围内的用地结构信息熵和均衡度，即建制镇范围内的土地利用简单有序，相反，城市范围内的土地利用多样复杂，与城市功能、定位相协调。

四、意见及建议

1、优化结构，促进转型

从我省城镇土地用地结构看，普遍存在的第二、三产业用地比例不协调，工矿仓储用地比例偏高，商服用地、基础设施用地比例偏低的现象。建议在坚持“分类指导、有保有压”的原则下，加大对重大基础设施、现代服务业、高新技术产业等利于全省经济结构调整和产业优化升级的重点项目的扶持，对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目，严格控制用地，通过优化调整土地利用结构，促进经济结构转型升级。

2、内部挖潜，集约利用

从我省城镇土地调查数据看，空闲地或尚未高效利用的土地还有一定的比例，中小城市土地集约利用的潜力比大中城市大。建议针对不同的城市，结合土地利用总体规划、城市建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系，制定分类指导的城市土地利用政策，鼓励优先使用存量土地，鼓励将城镇内利用程度较低的土地在符合城市规划条件下，合理确定土地开发方向，优化土地利用。建立城市土地集约利用评价体系，因地制宜地开发利用土地，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。

3、规划引导，科学配置

从三大产业带土地利用结构分析看，还存在用地结构趋同现象。建议按照“统筹城乡发展、统筹区域发展”的原则，做好土地利用总体规划与城乡规划、产业发展规划等的衔接，充分发挥近期规划的综合协调作用，针对不同的产业发展目标，统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例，实现科学配置土地的目标。

4、加强监管，高效用地

国土资源管理对象复杂，范围广泛，任务繁重，社会公众的需求也越来越高。运用现代科技信息手段，无疑是提高国土资源管理水平和效率的一个有效途径。建立集遥感信息、土地利用现状及变化信息、土地利用规划等各类信息于一体的土地利用监管“一张图”，在此基础上，搭建土地利用综合监管平台，实现对“批、供、用、补、查”的动态监管，加强和规范土地利用全面、全程监督管理，促进各项用地依法依规、节约集约利用，提升国土资源管理科技水平，实现科学、高效利用土地。