褚晓琳

（上海海洋大学海洋学院，上海 201306）

预警原则在中国海洋渔业资源管理中的适用

褚晓琳

（上海海洋大学海洋学院，上海 201306）

实现海洋渔业资源的可持续开发和利用已成为全球海洋渔业资源管理的重心。预警原则作为一种新颖的环境资源管理手段，其对海洋渔业资源养护的有效性已为一些国际协定和一些国家的国内立法所确认。目前中国海洋渔业资源管理实践和相关法规并没有明确采用预警原则。因而，针对中国近海渔业资源养护不利的现状，中国有必要增订相关立法，将预警原则规定为中国海洋渔业资源管理的基本原则，并根据中国各海域的具体情况，有针对性的适用预警原则，以顺应全球海洋渔业资源养护的大趋势。

预警原则；中国海洋渔业资源；管理

预警原则作为一种新颖的环境资源管理手段，其对海洋渔业资源养护的有效性已为一些国际协定和一些国家的国内立法所确认。目前中国海洋渔业资源管理实践与海洋渔业资源管理法规都没有明确地采用预警原则。中国是否有必要将预警原则纳入海洋渔业资源养护和管理的法律体系中，将预警原则全面适用于海洋渔业资源养护实践，是值得深入考虑的问题。因而，有必要对预警原则在中国海洋渔业资源养护中适用的必要性和可能性，以及如何适用的问题进行深入研究，以冀提升中国海洋渔业资源的管理水平，改善目前中国海洋渔业资源养护不利的局面。

1 预警原则在中国海洋渔业资源管理中适用的必要性

目前中国海洋渔业资源的养护和管理工作一直面临着内外双重压力，对内，中国沿近海渔业资源因过度开发，已濒临衰退，甚至灭绝的危险；对外，自1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）颁布以来，全球海洋渔业资源管理进入了200海里专属经济区（EEZ）的新时代，这使得中国不得不从一些传统渔场退出，近海渔业作业范围大大缩小。在内外共同挤压下，中国海洋渔业资源养护的任务更加艰巨，而引入预警原则不失为一个缓解压力的较好的办法。

目前中国海洋渔业资源管理可谓措施多样，且多管齐下，然而，收效甚微，海洋渔业资源枯竭的现状并没有得到很好的解决。如作为渤海区重要的鱼虾贝类产卵场和繁殖场的莱州湾，受工业排污影响，从20世纪80年代开始毛蚶资源濒临绝迹，数万亩滩涂变成了“不毛之地”。特别是在汛期，上游河水暴涨，将河道沉积的有害物质携带入海，造成大面积贝类死亡。

基于中国海洋渔业资源养护中存在的这些问题，有必要采用预警原则。预警原则的适用可以针对人类对海洋渔业资源认识的局限性，以及资源养护的不确定性，当存有合理的根据认为某种海洋渔业资源可能存在种群数量下降的危险时，便应及时采取预警措施，限制或禁止捕捞，恢复种群数量，从而不致限于面对海洋渔业资源枯竭现状而无力挽回的尴尬境地。

对外，UNCLOS的生效对中国海洋渔业也产生了深刻的影响。随着200海里专属经济区制度的确立，中国与周边国家日本、韩国、越南也划定了各自EEZ，这使得中国传统作业渔场进一步缩减，大批渔民渔船被迫撤离这些海域。鉴于中国与日本、韩国的EEZ界限在短期内不能明晰，中日、中韩分别签订了《中日渔业协定》和《中韩渔业协定》，以作为海洋划界前的过渡性“临时安排”，并分别于2000年6月1日和2001年6月30日相继生效，以解决共同关心的渔业问题[1]。《中越北部湾渔业合作协定》也于2000年12月生效。根据该协定的规定，中越两国一方渔船进入“共同渔区”或另一方“过渡性安排水域”作业的，必须按照规定办理相关证件，并接受另一方的管理或检查监督。在“过渡性安排水域”作业的渔船数每年需减少25%，4年后全部退出对方一侧水域。

中日、中韩、中越渔业协定的生效，使中国渔民从传统作业渔场，如临近日韩的对马海峡、济州岛、大小黑山，以及北部湾西部海域等退出，回归中国近海作业，这对于中国近海渔业而言无疑是雪上加霜。而且在中日、中韩、中越正式划界后，中国传统作业渔场还将进一步缩减。对此，除了疏导部分渔民转产、转业，寻找新的生活出路之外，还应加强海洋渔业资源的养护。而预警原则对于防止海洋渔业资源恶化，预防新的海洋渔业资源危机，都是较为有效的。

2 预警原则在中国海洋渔业资源管理中适用的可行性

目前中国政府采取了多种养护措施以保护海洋渔业资源，如伏季休渔制度、渔船双控制度、捕捞许可制度和海洋自然保护区等，这些措施对于控制捕捞能力过剩，恢复海洋渔业资源起到了一定积极的作用。而且中国还建立了较为完善的海洋渔业资源法律体系，如《渔业法》、《海洋环境保护法》和《水产资源繁殖保护条例》等，可以说目前中国海洋渔业资源的管理拥有较为坚实的法律基础。因而，中国海洋渔业资源的养护实践和相关法律体系为预警原则在中国实施奠定了基础。

当然，预警原则在中国海洋渔业资源管理中的适用必将会遇到一些棘手的问题，如预警原则本身的模糊性，以及环保与自由贸易之间的冲突。

首先，关于预警原则的模糊性。目前并不存在关于预警原则统一权威的定义，各种版本的不同表述实质上反应了预警原则概念的模糊性和适用标准的不确定性。如对于预警原则中“危险”的涵义，目前并没有准确的解释。有的版本对“危险”附加了“严重或是不可恢复的”限定词，如《里约宣言》原则15；而有的仅对“危险”附加了“可能的”限定词，如《联合国鱼类种群协定》第6条。危险尺度不同，预警原则的适用范围也会随之变化。相对于“严重的或是不可恢复的损害的危险”，在“可能的风险”的情况下，预警原则的适用范围会更加广泛。另外，关于预警原则所不能适用的情况也不甚明确。如果不对预警原则所不能适用的情况加以明确规定，那么结果将是，预警原则不但不会起到有效保护人类健康和环境的作用，反而可能成为阻碍产品与技术研发的绊脚石。因为任何人类活动都会伴随着危险和不确定，但是不能因为存在危险和不确定，便停止一切人类活动。

预警原则的模糊性并不能成为我们拒绝它的理由。虽然预警原则在具体术语界定和实施细节上还存在一些尚不能完全解决的疑惑，但是预警原则的中心思想是明确的，其为科学不确定情况下的环境和资源的优先保护提供了重要依据。事实上，众多国际组织和国家对预警原则的采用也进一步说明了其价值所在。如联大通过的《联合国鱼类种群协定》、美国的《渔业恢复法》，加拿大的《海洋法》，澳大利亚的《渔业管理法》。甚至在某些国家，预警原则已经上升为海洋渔业资源保护的一般法律原则。可以说，预警原则本身的不足并没有影响到其在世界海洋渔业资源领域的拓展。

其次，关于环保与自由贸易之间的冲突。这一问题实质上关系到预警原则与国际贸易之间的冲突，即在涉及国际贸易的环境问题上，以预警原则为根据的环境保护措施可能被视为阻碍自由贸易的“绿色贸易壁垒”。然而，环保与自由贸易从来都不是一对矛盾的议题。

一些国际法律文件如《卡塔赫纳生物安全议定书》和WTO《卫生和植物检疫措施协议》（SPS协议），都指出了基于预警原则的环保措施并不是“绿色贸易壁垒”，当然前提是这种保护措施不应构成对国际贸易的扭曲和歧视。另外，在WTO贸易争端中，如美国与墨西哥之间的金枪鱼—海豚案和美国与印度等国的海龟—海虾案，相关裁决虽然没有肯定某些国家的环保措施，但实际上授权缔约方可以在多边谈判解决环境争议未果的情况下，采取相应的单边措施以保护海龟、海豚等濒危物种，这也进一步明确了环保与自由贸易并不是相互矛盾的。例如，在海龟—海虾案中，上诉机构在其报告结尾特别强调：“我们没有判决认定环境与资源的保护对WTO缔约方不重要，显然它很重要；我们没有认定WTO缔约方没有制定保护诸如海龟等濒危物种的有效措施的权力，显然他们能够并且应该；我们也没有判决认定主权国家不能通过双边或多边行动，在WTO或者其它国际框架之内保护濒危物种或是保护环境，显然他们不仅应该而且应着手去做。”[2]

3 预警原则在中国海洋渔业资源管理中适用的构想

困于中国海洋渔业资源养护不利的现状，并迫于全球海洋渔业资源养护的大趋势，中国有必要也能够在立法和实践两个层面上采用预警原则。

3.1 立法建议

为了及时将预警原则纳入中国海洋渔业资源法律体系，使其成为指导中国海洋渔业资源保护、增殖、开发和利用的重要依据，应积极促进中国现行海洋渔业资源单行法规，主要是《渔业法》和《海洋环境保护法》的修订。

首先，关于《渔业法》的修订。第一，应将预警原则规定为中国渔业资源养护和管理的指导原则。在此方面，一些渔业大国的渔业立法为我们提供了很好的借鉴。如1991年澳大利亚《渔业管理法》第3部分第1段规定，澳大利亚渔业管理局应确保渔业资源的开发及其它活动应以与生态可持续发展和预警原则相一致的方式进行。1990年冰岛《渔业管理法》规定将预警方法适用于鱼类种群管理，以最大限度地减少种群灭绝的危险。1996年新西兰《渔业法》第2部分第10条（d）项对预警方法也作了规定，“管理者有义务根据所获得的最佳科学信息进行决策，同时任何信息的缺乏与不确定都不能成为推迟或不采取实现渔业资源养护目标的措施的理由。”[3]

第二，应在《渔业法》正文中明确规定各项预警措施。预警措施主要包括休渔制度、渔船报废制度、捕捞许可制度、总可捕量制度、个别可转让配额制度、预警参考点和海洋自然保护区等。实际上，对于大部分预警措施，中国《渔业法》已有规定。因而，在修订《渔业法》时，重点是增加预警参考点的规定。（具体修订内容详见表1）

其次，关于《海洋环境保护法》的修订。中国《海洋环境保护法》对海洋渔业资源的养护和管理问题也略有涉及。因而，可以在《海洋环境保护法》第1章“总则”部分对预警原则作一般性规定。（具体修订内容详见表2）

3.2 实施建议

a) 建立综合性海洋管理部门

目前中国海洋渔业资源管理存在政出多门，且各自为政的问题[4]。如国家海洋局及其下设的北海、东海和南海3个管理分局，隶属公安部负责重点港口管理和渔船治安的国家边防局，以及农业部的渔政渔港监督管理局等均负责各自辖区内的海洋渔业资源的养护和管理，形成了中国海洋事务多头管理的格局。这种分散式管理极易造成人、财、物的浪费，而且各部门容易从自身利益出发考虑海洋渔业资源的开发和利用，这不利于海洋渔业资源综合优势和潜力的充分发挥。

事实上，很多国家已经建立了海洋综合决策机构，如美国的海洋政策委员会，俄罗斯联邦政府海洋委员会，以及韩国负责海洋综合管理的海洋与水产部[5]。就中国而言，宜将涉及海洋管理的海洋局、边防局、渔政渔港、船检及科研等部门加以合并，并以国家海洋局为主，成立中华人民共和国海洋管理总局，以加强海洋渔业资源管理以及其他海洋事务的整体协调性，改变传统的分散管理模式，实现海洋的综合管理，这也是中国全面实施预警原则，加强海洋渔业资源养护和管理的前提和基础。

表1 《渔业法》修订意见Tab. 1 Revision of the Fishery Law

表2 《海洋环境保护法》修订意见Tab. 2 Revision of the Ocean Environment Protection Law

b) 开展试点适用

为了确保预警原则在中国全面推展，可以在沿近海海洋渔业资源衰退较为严重的海域，如污染较为严重的胶州湾或福建沿海等，并根据这些海域的渔业资源现状，利用成本收益分析和危险评估手段，有针对性的采用预警措施，如设定预警参考点和海洋自然保护区，实施禁渔制度和捕捞限额制度等，试点适用预警原则。最终，根据试点的效果，逐步在中国整个近海海域推广适用预警原则。

c) 加强科学信息的收集和管理

预警原则的有效实施是建立在大量且可靠的科学信息基础上的。精确可信的科学数据可以使得管理者全面准确地了解海洋渔业资源的状况，正确判断海洋渔业资源所面临的困境，从而能够更为有效地作出预警决策。而缺乏充足的科学信息往往是导致过度捕捞等各类破坏海洋渔业资源现象的重要原因。2002年美国国家科研委员会的一份报告显示，渔业管理委员会在设定捕捞限额时对科学信息的忽略是引发过度捕捞的主要原因[6]。因而，在某种程度上，可以说科学信息是海洋渔业资源管理的关键。

支持海洋渔业资源管理的科学信息主要分为两类：一类是渔业依赖性信息。该类信息是指在常规渔业活动中，如休闲渔业或商业捕鱼过程中的捕获量记录、经销记录和随船观测记录等，以及随船观测人员所提供的各种有用的渔业依赖性数据，如捕捞方法、捕捞鱼种和禁捕种类的数据。另一类是渔业非依赖性信息。该类信息是在常规渔业活动以外所搜集的数据，即通过特殊的调查船和监测方法所获取的信息。

中国在渔业信息积累和数据库建设方面，已取得了一定的成效。如中国已建成渔业统计、海洋渔业资源、海洋捕捞许可证与船籍证管理、远洋信息管理等信息系统，而且其中一些已经推广应用[7]。此外，从1985年开始，农业部渔业行政主管部门便在中国主要海区、流域和省（市）相继建立了渔业环境监测站，形成了以国家渔业环境监测中心为枢纽，覆盖全国的渔业环境监测网络。渔业环境监测体系为渔业行政主管部门掌握渔业环境和资源动态，保护渔业生态环境和水生生物资源，促进渔业的可持续发展，提供了有力的技术保障[8]。当然，目前中国海洋渔业资源信息获取工作还存在许多问题，如监测站点较少，而且监测断面过于稀疏，时间间隔又长，所以无法全面掌握海洋渔业资源全年的分布变化状况；信息采集技术落后、方法不规范、可靠性差；数据库分散、封闭，很难实现数据的流通和共享。

今后，中国主要可以从以下几方面加强海洋渔业资源科学信息的获取和管理：首先，应建立全国统一的海洋渔业资源监测系统，建立覆盖全国的海洋渔业资源监测网络；其次，统一海洋渔业资源监测的项目内容、方法和标准，并建立相应的信息管理系统和数据库，实现数据信息的共享，提高资料的利用效率；最后，建立权威性的海洋渔业资源状况公报、通报制度，增加海洋渔业资源管理工作的透明度。这既可使人们及时了解海洋渔业资源的状况和变化趋势，又可对海洋渔业资源的养护和管理工作起到监督作用。

d) 设立群众广泛参与机制

合理利用海洋渔业资源，保护海洋生态环境，促进预警原则在中国实施，单靠政府职能部门的力量是不够的，还必须有公众的广泛参与，如教育界、大众传媒界、科技界、企业界、沿海居民，特别是广大渔民的参与，而沿海地区的基层管理机构应对群众参与预警原则的实施起到组织和动员作用。

首先，可以通过各种教育方式和多种媒介宣传预警理念，如在基础教育教材中增加海洋渔业资源养护的知识，在高等教育中开展形式多样的海洋渔业资源保护活动，并利用广播、电视等渠道加大对公众的宣传力度，普及海洋渔业资源的养护知识，提高渔民的海洋科学文化素质，增强全社会尤其是沿海居民的海洋保护意识，培养公众参与海洋渔业资源养护的自觉性，形成公众与政府管理部门共同养护海洋渔业资源的合力。另外，还可以建立海洋渔业资源监察举报制度，发动沿海居民对已经危害或可能危及到海洋渔业资源和海洋生态环境的行为进行举报，并通过新闻媒介曝光，以便及时管理和保护海洋渔业资源。

其次，预警原则的实施需辅之以危险评估和资源评估。对此，中国可以允许学术或民间组织自愿地提供独立的评估意见，以作为政府制定预警决策的参考。同时还可以聘请海洋渔业资源与海洋生态环境领域的专家学者，成立一个专家委员会,主要负责评估危害或威胁海洋渔业资源的各类危险，评定海洋渔业资源状况，并以此为基础提出专家组报告，作为政府管理机构采用预警原则的科学依据[9]。

最后，基层管理机构应积极组织沿海居民关注海洋渔业资源养护事业。对民众所反映的有害于海洋渔业资源的各种项目和活动，应及时进行调查，必要时可勒令停止。同时各基层管理机构还可用简明的语言向渔业公司、渔民及其他民众解释预警原则和各项预警措施，动员广大群众积极参与海洋渔业资源的养护和管理，形成全民热爱海洋、关心海洋、保护海洋的新局面。

4 结 论

在1982年《联合国海洋法公约》颁布之后，全球海洋渔业资源的管理进入了一个以资源养护与可持续利用为主的新阶段。就中国而言，为改善海洋渔业资源日渐枯竭的状况，现已采取了伏季休渔制度、渔船双控制度和捕捞许可制度等措施。这些措施在短期内对海洋渔业资源不断恶化的局面有所控制，但是长期而言，由于中国捕捞能力不但没有减弱，反而有所增强，沿近海渔业资源现状不容乐观。而且随着中国与周边国家日本、韩国和越南专属经济区的划定，中国传统作业渔场将进一步缩减，这也将进一步增加中国近海渔业资源开发的压力。因而，基于内外双重压力，中国有必要修订现行《渔业法》，将预警原则规定为海洋渔业资源开发和利用的基本原则。同时根据中国各海域的具体情况，有针对性的适用预警措施，以顺应全球海洋渔业资源养护的大趋势，改变国内海洋渔业资源养护不利的现状。

[1] 唐议, 黄硕琳. 专属经济区制度下东海渔业资源的可持续利用[J]. 集美大学学报(自然科学版), 2003, (6): 119.

[2] WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp, adopted 12 October 1998, para.185[EB/OL]. http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm, 2008-01-12.

[3] MARR, SIMON. The Precautionary Principle in the Law of the Sea--Modern Decision Making in International Law [M]. The Hague: Kluwer Law International, 2003: 169-171.

[4] ZOU, KE YUAN. China’s Marine Legal System and the Law of the Sea [M]. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2005: 15.

[5] 曹文振. 经济全球化时代的海洋政治 [M]. 青岛: 中国海洋大学出版社, 2006: 42.

[6] 韩勇. 美国渔业资源的管理和保护 [J]. 海洋开发与管理, 2006,(3): 91-92.

[7] 中国的渔业环境监测网络 [EB/0L]. http://www.aptcm.com/apagri/ 16.nsf/6044201c5661d05c4825697b001292fe/ 5e714d99476a65b 248256b8c0016e9b8?OpenDocument, 2008-03-18.

[8] 许琳之. 关于加强海洋监测工作的几点建议 [J]. 海洋信息,2000, (1): 20.

[9] 陈新军. 渔业资源可持续利用评价理论和方法 [M]. 北京: 中国农业出版社, 2004. 152.

Application of the precautionary principle in the management of marine fishery resources of China

CHU Xiao-lin
(Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

The sustainable exploitation and utilization of marine fishery resources is the center of the global management of marine fishery resources. The precautionary principle is a new management means of environment and natural resources, and its validity of protecting marine fishery resources have been affirmed by some international agreements and some countries’ legislations. Now the management of marine fishery resources and related legislations in our country haven’t adopted the precautionary principle definitely. Then, facing the deficient conditions of the conservation practice of marine fishery resources in our country, we should make some new laws or revise the old ones,and to regulate that the precautionary principle is the fundamental principle of marine fishery resources management.And we should put the precautionary principle into application in accordance with the conditions of our coastal areas,in order to temporize the global current of marine fishery resources conservation.

precautionary principle; marine fishery resources of China; management

S937

A

1001-6932(2010)03-0289-06

2009-03-31；

2009-11-12

科技部对欧盟科技合作重点项目（项目编号：0710）

褚晓琳（1980－），女，山东临沂人，讲师，博士，研究方向为海洋法。电子邮箱：xlchu@shou.edu.cn