向 明

(复旦大学 社会科学基础部， 上海 510000)

解决农村“三农”问题(农村、 农业和农民)是本届政府施政的一大重点。“三农”问题的核心是增加农民收入， 实现途径是培育和完善农村要素市场、 推动农村剩余劳动力转移， 保持农业的稳定、 持续发展。根据舒尔茨(Schultz)的传统农业模型， 中国的传统农业在假定不存在技术进步的前提下， 资本是经济增长的关键因素。因此， 中国传统的农村经济只能在解决资本高度稀缺问题的条件下， 才可能有进步。农村金融的发达程度决定着“三农”政策的实施效果， 农村金融的发展和创新显得尤为重要。目前， 已有浙江、 江苏、 山西、 四川等地批准成立了民间小型借贷公司和民间合作组织， 并进行大范围和多种类的探索和试点。在试点的公司和机构中出现了不少的问题， 因此有必要结合目前我国国情就试点公司和机构中出现的问题进行系统的分析。

一、 农村民间金融形成过程、 现状及存在的问题

民间金融(Non-governmental Financing)是指出资人与受资人之间， 在国家法定金融机构之外， 以取得高额利息与取得资金使用权并支付约定利息为目的而采用民间借贷、 民间票据融资、 民间有价证券融资和社会集资等形式暂时改变资金所有权的金融行为。[1]3

民间金融包括所有未经注册、 在央行控制之外的各种金融形式。民间金融的内涵一般包含在“非正式金融”(informal finance)中， 非正式金融既包含民间金融形式， 也包含一些正规金融机构的非正式产品和形式。在中国由于民间金融的规模很大， 所以有必要突出民间金融部分， 而非笼统称之为非正式金融。相对于正规金融发达的城市， 农村的民间金融则更是活跃。

农村民间金融的形成与我国当时所处的社会经济背景紧密相联的， 我国的经济改革采用的是嫁接式的渐进疗法， 而非原苏联的休克疗法。主要是先对增量部分实行改革， 使新体制逐渐成长起来， 进而把改革深入到旧体制， 其重要特征是“双轨制”。[2]渐进式改革要求正规金融部门必须首先保证国有经济的资金需求。由于农村非国有经济数量多、 规模小， 而需求面广、 需求金额不大， 并存在一定货款风险， 因此农村非公有制经济部门往往是被隔离在正规的信贷市场之外。

随着经济结构中农村非公有制经济部门的迅速发展， 在官方正规金融部门无暇顾及农村非公有制经济时， 为了维持或扩大其发展所需资金， 农村非公有制经济只能从官方正规金融市场之外寻找途径， 即依靠内源融资或求助于民间金融组织。于是农村民间金融便在此背景下应运而生， 成为农村民营经济组织筹集资金的重要渠道。由此可见， 我国农村民间金融的形成和发展是由我国金融制度安排的缺陷造成的。

中国农村民间金融经过近20年的发展已不断成熟， 特别是由于目前国家“三农”政策不断地深入， 国家对民间金融的政策支持正不断加强， 因此农村民间金融现状体现出一定的时代特性。[3]12主要表现为民间金融方式多样化， 有个人之间融资、 企业之间融资、 企业向个人融资、 工商户之间融资等； 民间金融注重社会关系的传统价值观， 多数民间金融因是亲缘、 业缘、 地缘等关系， 只发生民间金融融资本金， 免收借贷利息。但由于民营中小企业的发展对民间金融的需求日益旺盛， 民间金融能满足民营“短、 快、 灵”的要求， 并能提供较高的投资回报率， 从而拓宽了民间金融理性选择的范围， 因此违约现象很少。另一方面， 由于我国地域辽阔、 人口众多， 人口分布不均衡， 导致目前我国农村民间金融的组织形式呈现多样化的特征， 主要有农村合作金融组织； 商业性的小额贷款公司； 合会； 民间私人借贷； 农民资金互助组或合作小额信贷等形式。

从对目前我国农村民间金融的现状的研究和分析， 可以看到虽然我国农村民间金融不断的发展壮大， 但也存在不少问题。

一是民间金融活动无序， 无法区分非法与合法金融活动， 民间融资行为产生大量的纠纷， 严重影响社会的安定团结。

二是民间借款困难， 大量民间资本寻求出路， 同时又有大量的资金需求者无法获得发展所需资金。

三是民间金融组织形式混乱， 民间金融产品匮乏、 方法单一。民间金融覆盖的广度和深度的不足， 这又导致农民处于望天打卦的境地， 无法有计划的安排各年度的农业生产。

二、 当前农村民间金融存在问题的成因

民间金融作为一种传统的借贷方式， 长期存在于城市、 乡村， 游离于国家融资体系之外， 它在缓解部分企业和个人融资需求的同时， 也在一定程度上对国家货币政策的实施带来一定冲击。农村民间金融由于其自身特性导致其发展中存在各种缺陷和问题， 这些问题的形成原因各不相同。

(一) 政策缺失， 民间金融缺乏合法身份

民间金融的身份处境尴尬， 没有专门的法律法规明确它的性质。目前我国《刑法》虽然规定了高利转贷罪， 但对高利贷行为尚无明确规定。[4]1991年《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中第六条规定， “民间借贷的利率可以适当高于银行的利率， 各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握， 但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍， 超出此限度的， 超出部分的利息不予保护”。1998年7月国务院第247号令颁布的《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》(简称247号令)明确规定“非法吸收公众存款”是指未经中国人民银行批准， 向社会不特定对象吸收资金， 出具凭证， 承诺在一定期限内还本付息的活动。值得注意的是， 我国现有法律对高利贷的边界加以了界定， 但未能明确其性质， 且并没有明确区分非法吸收公众存款和合法的民间借贷之间的界限。因此在实际操作中， 如何认定是民间金融还是非法金融具有相当的弹性， 从严执行则将有许多民间金融被划为非法金融。

作为民间金融主力机构的小额贷款公司被界定为企业， 属于非金融机构从事金融业务， 其准入与监管的制度和规定则由中国银行业监督管理委员会和中国人民银行颁布并由地方政府执行， 政府是按非金融机构的性质进行监管， 这就造成了行政主体上权力与职责以及监管内容的错位。必然会导致监管内容的错位， 进而使公司业务运作的监管流于形式， 其结果或许会增强小额贷款公司运作的随意性， 这种监管上的缺陷必然使金额贷款公司在运作上存在较大的风险。

(二) 民间金融的股权结构不够科学， 公司资本缺乏原始动力

民间金融的非正规性， 使其缺乏稳定、 合理的组织结构特别是股权结构及与之相对应的内部治理结构， 难以对参与各方的利益形成有效的保护， 也难以实现稳定的经营， 导致民间金融无心开发金融产品， 从而业务活动的开展也往往不甚规范。特别是小额贷款公司在性质上的缺陷决定其资产缺乏稳定性。另外， 按照规定， 小额贷款公司中的单一自然人、 企业法人、 其他社会组织及其关联方持有的股份， 不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。[5]这一规定显然对公司资本原始动力的抑制。其它一些民间资金会因为小额贷款公司各种费用的增加而拒绝加入其中， 选择继续在原有的渠道中进行民间借贷。

(三) 运作模式的僵化， 导致生存空间有限

民间金融的参与主体多数是只贷不存的， 只有合会和互助合作基金有少量的吸收资金的功能， 但这种功能也不是法律认同的， 这样就使民间金融在竞争中处于先天弱势,造成民间金融有效供给不足。目前小额贷款公司的资金来源也只有所有者权益、 捐赠资金、 单一来源的拆借资金三个途径。如果选择农村信用社作为其融资伙伴， 其苛责条件将会使小额贷款公司成为农村信用社的附属， 进而使经营受制于融资。按照这种情况， 小额贷款公司的生存空间将会极为有限。

(四)利率管制及信贷的高风险特征， 直接影响其长久发展

根据世界银行估计， 小额信贷利率一般在年利率25%才可以实现盈亏平衡。目前， 我国法定贷款年利率的4倍是21．24%， 而我国小额贷款公司2008年发放贷款的利率在12．02%-23.4%之间， 全部贷款加权平均利率约为19．7%， 普遍低于国际标准。利率管制及农村信贷的高风险性， 使小额贷款公司不得不拒绝高风险客户来维持低利率运行， 一些急需贷款的农户失去了小额信贷的机会， 同时也影响了小额贷款公司的长久发展。[5]

(五)缺乏有效的资源整合平台

民间金融和正规金融具有各自的比较优势。如果通过两者的合作， 利用民间金融部门的信息优势降低正规金融部门高昂的信息搜寻成本和利用正规金融机构的资金优势弥补民间金融机构资金不足的缺陷， 可以提高整个市场的金融交易水平。如果没有正规金融机构的存在， 民间金融机构可能无法筹集足额的资金。而如果没有民间金融中介机构的存在， 正规金融机构又会因为贷款风险较大而不愿意开展这样的业务， 这样一些特殊贷款(抵押品为宅基地、 土地承包经营权、 汽车等的贷款)市场的规模就会缩小。因此， 需要有特殊的民间金融部门作为资源整合的平台， 使正规金融与农村民间资金需求对接。如： 菲律宾和巴基斯坦， 正规金融部门通过向民间金融部门增加放款， 提高后者的信贷服务供给能力， 并改善了那些不能在正式部门借贷的借款人的贷款条件。在阿根迁， 当地的银行和汽车销售商就利用合会的信息优势发展汽车按揭贷款业务， 扩大汽车的销售。这表明重视正规金融和民间金融的互补性并加强其交易合作进而实现共同发展应该作为一条探索思路。

三、 农村民间金融发展的策略

(一)制定和完善相关法规

要从法律上明确界定民间金融和非法金融的界限， 赋予民间金融合法地位。制定民间金融相关的法律、 法规， 为民间金融构建一个合法的活动平台。民间金融活动本质上只是金融活动交易双方的民事行为， 适用于民间金融的法律应当是民法。因此我国可借鉴台湾法律的形式， 在民法当中对民间金融活动进行规范。比如说合会是民间金融的重要组成部分， 合会契约作为一种特殊的契约关系写入民法， 且非正规化的合会取得合法地位后， 可不纳入金融监管的范围。

对作为民间金融主力机构的小额贷款公司， 因其从事的是金融活动， 则应明确其性质为非银行金融机构， 并制定相关法规。[6]目前我国虽然出台了《贷款公司管理暂行规定》、 《贷款公司组建审批工作指引》、 《关于小额贷款公司的指导意见》等规定， 但毕竟不是正规的法律法规。参照其他发展中国家的情况， 我国可考虑制定《小额贷款公司融资法》、 《小额贷款公司监管法》、 《小额贷款公司风险管理规定》等法律法规。

(二)理顺股权结构

合理的股权结构是公司制企业保持良好经营的坚实基础， 也能为企业未来的发展提供内源性的动力。因此， 小额贷款公司要保持持续、 稳定的发展就必须理顺自身的股权结构， 就目前小额贷款公司的股权结构的情况来看， 理顺股权结构有两个思路是可以探索的：

1. 积极引导金融机构参股小额贷款公司

村镇银行和保险公司等金融机构参股便于小额贷款公司推行半正规的组织和管理模式， 资产质量和效率得以兼顾； 便于正规金融的金融产品向下延伸， 打造全面、 系统的农村金融产品链条； 便于向保险公司拆入资金， 为小额贷款公司的业务发展提供充足的资金支持。

2. 吸引民间资本大量进入小额贷款公司

民间存在着巨大的吸存空间， 小额贷款公司可以通过让民间资本入股的方式吸引存款。在现行小额贷款公司的政策构架下， 探索利用民间资本的有效途径可从实行“股本年度增持制度”和实行“民间资本供求挂牌制度”两个方面进行。

(三)创新运作方式

可对民间金融的运作方式进行全方位的创新。金融创新是金融业生存发展的内在要求， 金融创新不但可以建立全方位多层次的服务体系， 优化民间金融的生态环境； 而且可以为市场提供多样化的金融产品， 通过多样化的产品服务， 使农村金融市场逐步完善和发展。

1. 拓宽融资渠道

资金来源的可持续是民间金融特别是小额贷款公司可持续发展的关键。

一是从银行机构或保险公司批发资金。小额贷款公司资金融入渠道偏窄， 可适当拓宽， 如从邮政储蓄银行拆借资金； 各保险公司的大量险资也可拆借予其已参股的小额贷款公司。

二是可以在条件成熟的时候向资本市场募集资金。印尼的BRI就在纽约证券交易所上市， 并获得16倍超额认购。而我国创业版的推出， 也为小额贷款公司在资本市场融资打造了一个良好的平台。

三是将我国的支农专项资金以国家开发银行再贷款的形式发放给小额贷款公司， 既可以保证支农款项真正流向农业生产和农村建设， 也可以保障资金利用的高效率。

2. 金融产品的创新

许多地方已经开始探索有特色的抵押担保形式， 部分地区积极探索农房、 土地承包经营权抵质押贷款， 并积极寻求有效的抵押品替代机制， 探索以“农户联保、 整贷零还、 小额短期、 定期例会”等新方式进行操作， 令农村金融市场空间得到有效扩展。2008年， 全国林权改革工作全面推开， 在林权改革以后， 林农拥有了具有法律效力的林权证， 可以以此作为有效的抵押凭证， 向金融机构申请林权证抵押贷款， 福建省已经开始推行林权抵押贷款模式。

3. 设立发展基金

设立发展基金可承接国家农业补贴， 由于国家补贴每年都有， 因而可以保障发展基金持续的发展， 而且由于发展基金的资金主要来自于国家补贴， 承受损失风险的能力较强， 适合支持一些回报高但风险大的农业项目和一些持续时间较长但带有科研开发性质的农科项目。而且能在项目的回报中获得持续发展的资金， 持续的发展下去， 并可以引导其参股资金互助社， 支持、 引导农村最底层的微观金融活动。还可以引导其与农村专业合作社进行对接， 为农户提供征信和支付结算体系等各种服务， 建立风险管理指供专业化的指导和培训， 避免农户投资的盲目性。

(四)调整监管政策

小额贷款公司可参照农村信用社等非银行金融机构采用双线监管， 其公司股权结构和内部治理按照《公司章程》要求由地方政府管理； 但其运营与风险的监管则由中国银行业监督管理委员会按照中国人民银行颁布的相关法规监管， 这一点上与农村信用社等非银行金融机构是极其相似的。[6]小额贷款公司的运做模式仍处于探索阶段， 与之相匹配的经营上的监管政策也应根据实际情况进行调整：

小额贷款公司经营的是金融业务， 因此应该在法律上将其定位为金融机构而不是企业法人， 并允许小额贷款公司在达到一定规模后吸收社会存款， 规定其资本充足率、 坏账准备金等在成立初期可以按央行公布的标准适当降低。

逐步放开利率管制， 实行市场利率。由于利率上限管制的存在， 小额信贷的成功率只有1O%左右。逐步放开利率管制， 实行市场利率是推进民间金融发展的必然。

小额贷款公司还应按照有关规定， 建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度， 准确进行资产分类。充分计提呆账准备金， 确保资产损失准备充足率始终应保持在50%以上， 资产风险得到覆盖。

(五)打造资源的整合平台

成立流转担保公司， 使其成为资源的整合平台， 令到正规金融机构的金融产品通过民间金融中介机构向下游延伸， 也便于对民间金融进行准正规化改造。针对农户和小企业缺乏合格抵押品而难以获得贷款的问题， 2004年、 2005年中央“一号文件”均提出， 加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。2006年中央“一号文件”更是指出： 各地可通过建立担保基金或担保机构等办法， 解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题， 有条件的地方政府可给予适当扶持。

我国目前的信贷担保机构包括公司制(如担保公司)、 事业单位(如担保中心)、 社团法人(如担保协会)等组织形式。2008年3月， 成都成立全国首个农村产权流转担保公司——成都市农村产权流转担保股份有限公司， 以此打通农房流转通道。该公司主要提供“行为担保”和“信用担保”， 主要业务是对土地承包经营权、 林权等流转行业进行担保； 对利用宅基地、 农村房屋、 新居工程等抵押融进行担保等。同时， 还对农村建设贷款进行担保、 对乡镇企业等贷款进行担保、 对农村劳动者进城自主创业小额贷款进行担保。

当然， 民间金融的经营模式创新和民间资本开发利用的有效途径远远不止这些， 但只要在实践中不断探索， 就可以较好地化解民间金融运作中的体制障碍， 进而使民间金融拥有更加广阔的生存空间和更加优良的运作机制。

参考文献：

[1] 程恩江, 刘西川. 中国非政府小额信贷和农村金融 [M]. 杭州: 浙江大学出版社, 2007.

[2] 潘淑娟. 多层次农村合作金融体系构建 [M]. 北京: 中国金融出版社, 2009.

[3] 中国农村金融学会. 中国农村金融改革发展30年 [M]. 北京: 中国金融出版社, 2008.

[4] 胡战勇, 谢华模, 谢文君. 小额贷款公司的运作制度缺陷与政策修正 [J]. 武汉金融， 2009(4): 16-19.

[5] 赵小晶, 杨海芬, 王建中. 我国商业性小额贷款公司的运营探析 [J]. 南方金融, 2009(4): 33-36.

[6] 杜朝运. 制度变迁背景下的农村民间金融研究 [J]. 农业经济问题, 2003(1): 10-13.