周 虹

(莆田学院社会科学基础部,福建莆田351100)

新时期我国普法教育的回顾与思考

周 虹

(莆田学院社会科学基础部,福建莆田351100)

普法教育一直是我国法制建设及法治进程的重要部分,无论是新中国成立到改革开放的法制初成时期,还是1999年后法治国家的初创时期,它都占据了重要地位,特别是“一五”到“五五”的普法活动,更凸显了普法教育的巨大作用,这其中,既有成功的经验,也有失败的教训。总结“五五”普法教育的经验教训,对于今后的普法教育工作,特别是市场经济条件下的国家法制建设,具有重大的意义。本文拟从历史的角度,分析我国的法治建设及普法教育进程,总结五个五年普法活动的主要经验与不足之处,并对今后普法工作的发展提出一些建议。

法治; 新时期; 普法教育

Abstract:Legal education is an important part of legal system building and law-ruling course in China.Whether in the fledgling legal system which from the new China establishes to the Chinese Reform and Opening Up,or in the earlyperiodof country ruled by lawwhich after 1999,it all occupied the important status.Especially infive Five-Year Legal Education Programfrom“First Five-year”to“Fifth Fiveyear”,legal education shows its enormous function.In this process,have both the successful experiences and the defeat lessons.T o draw lessons from the past“Fifth Five-year”legal education will have great significance for the further legal education program work,specially for the country legal system building under the market economy condition.This article plans to analyze the development of our country's rule of law and legal education process from the historical angle,summarize the main experience and deficiency of five Five-Year Legal Education Program,and make some suggestions to the further legal education work.

Key words:the rule of law; the new period; legal education

实行法治,建设社会主义法治国家,已写入了我国宪法,成为中国的基本国策,并逐渐在全社会达成了共识,而普法教育的地位也随着法治观念的普及而日益提升。中国的普法教育,已经迈过了20多年的历程,这其中的成败得失、经验教训,对于即将到来的六五普法及其后的普法工作,都有着极其重大的意义。“法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的心里”[1](P73)。建设社会主义法治国家,必须有懂法、守法的公民作为先决条件。[2]而培养懂法、守法公民的首要途径,就是进行持续深入的社会主义普法教育。本文拟从历史的角度,探讨我国“一五”到“五五”普法教育的主要历史过程,并提出笔者的一些看法和建议,以起一个抛砖引玉的作用。

一、我国开展普法教育的历史背景

新中国成立后,党中央、国务院为建设一个法制国家进行了不懈的努力。从新中国成立到党的十一届三中全会前,党的第一代领导集体在法制建设方面进行了一系列的艰难探索,虽然走了不少的弯路,但也取得了可喜的成绩。这些经验教训,不但对提高国民的法律意识起到了重要作用,而且也为新时期的中国特色社会主义法制建设奠定了基础。

中国特色的社会主义法制建设经历了60个风雨春秋。首先,1949年中华人民共和国的建立,开启了中国法治建设的新纪元。从此,中国向民主法制的社会主义国家迈进。从1949年10月新中国成立到1954年宪法颁布,是中国社会主义法制的奠基时期,特别是具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和其他一系列法律、法令颁布实施,为新中国的法制进程奠定了基础。而1954年《中华人民共和国宪法》的颁布是我国法制进程的历史转折点,民主、自由、权利被纳入国家基本法的保护范畴。司法制度、律师制度、公证制度等具体制度也相继建立起来,监察和法制工作积极推进。但由于中国的领导人长期处于紧张的战争年代,习惯于行政命令的思维方式,加上几千年儒家传统思想的影响,导致了法治观念先天不足,传统的人治、义务本位、等级特权、无讼有德等惧法厌讼的观念占据主导地位,许多法律、法规采取了实用主义原则,即法律不需要有体系,立法也不要要求完善、完备,有了一些法律能够用就可以了;法律也不要太复杂,简要的内容就够了,条文不要过多;法律更不要太约束人,不要捆绑自己的手脚,有法律也只不过是做一个行动准则的参考。[3]这样的法制观念就使得普法教育并未成为国家的重要政策。

其次,文化大革命中我国法制建设遭受严重挫折。1966年到1976年,是动乱的十年,但不可否认的是文革时期我国仍然是存在法制的,其实行的法律包括文革前原有的法律法规、文革时期制定的法律法规及政策性规定和领导人的讲话。之所以说“文化大革命”使得中国法制制度遭到了严重破坏,是因为执法与司法上出现了极大的偏差、执法主体的混淆与司法行为的无序是其集中体现。同时,这一时期推崇的是一种法律虚无主义,也就是法律是可以被蔑杀的,集中表现在了“最高指示”与“群众运动”原则上。只要带上领袖命令的标志或群众意志的借口,便可以任意践踏法律的权威。美国哈佛大学法学院伯尔曼教授在《法律与宗教》中有一句经典的话:“法律必须被信仰,否则便形同虚设。”法制命题的第一要义便是法律必须被遵守。这也就意味着法律权威的丧失是对法制最致命的破坏。当没有了正常有效的法律制度,当民众对法律实施了信心,普法自然就无从谈起。

再次,改革开放后我国开始重新构建社会主义法律体系。20世纪70年代末,中国共产党汲取文革的惨痛教训,把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来,开创了中国社会发展的新局面,并明确了依靠法制治理国家的原则。特别是十一届三中全会后,党中央提出了“健全社会主义民主,加强社会主义法制”的目标,实行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”方针,标志着社会主义法制发展进入崭新的历史阶段。政府相继出台了《宪法》和《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等一批基本法律,民主、法制日益成为国家工作的主题词。但由于建国后相当长一段时间内不间断的政治运动,对我国法制破坏的余威未消,而文化建设的相对落后,公民法制观念的淡薄及社会各界对法律缺乏了解与漠视,都极大影响了中国特色社会主义的建设进程,这也使得普法教育开始受到重视,逐渐被提上了日程。而在法制进程中,邓小平同志始终站在历史的最前沿,他说:“我历来不主张夸大一个人的作用,这样是危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题,还是要靠法制。”此后,他还在多次重要会议上强调法制的重要性。正是由于邓小平身体力行地推行法制,使新时期的中国法制进程逐步走上了健康轨道。

二、我国新时期普法教育的发展历程及存在问题

党的十一届三中全会后,党中央、国务院为了推进社会主义法治进程,先后实施了5个“五年普法教育计划”,取得了显著的效果。应该说五年普法计划的提出,是新时期普法工作的一个创举,它对于提高公民的法律意识,教育公民自觉守法,并且学会使用法律武器维护自己的利益,对于社会主义民主与法治的进程,都有着极其巨大的推动作用。从新时期我国普法教育的发展历程看,它大体可划分为以下三个阶段。

(一)普及法律常识阶段

1985年6月9日-15日,中宣部、司法部在北京召开了全国法制宣传教育工作会议,要求提高认识、统一思想,研究部署在全体公民中普及法律常识的工作。随后,中共中央、国务院批转了《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,要求在全国范围内实施全民普法教育。同年11月22日,第六届全国人民代表大会第十三次会议作出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,从而拉开了新时期我国普法教育的序幕。

普及法律常识教育为我国家新时期的法制进程健康发展奠定了基础。一五普法针对我国公民长期受“人治”思想影响的现状,确定了普法的主要对象是工人、农 (牧、渔)民、知识分子、干部、学生、军人、其他劳动者和城镇居民中一切有接受教育能力的公民。其基本内容是:宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法 (试行)、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例以及其他与广大公民有密切关系的法律常识普及教育。这个阶段普法的主要形式是有计划地、比较系统地上法制课。截止1990年,全国有7亿多人参加了普法学习,占普法对象总数的93%,这是新中国成立后一场规模巨大的全民普法运动。广大干部群众不同程度地了解了“十法一条例”的基本知识,逐渐开始产生了法制观念与法律意识。然而,由于公民法制观念太差,加上经验不足,一五普法教育也存在着一些不可忽视的问题。从中央下发的文件名称看,其着重于法律常识的普及,虽然在内容上涉及了大量的法律,却泛而不深,更多是让群众知道有这么一些法律,而对于其具体内容却往往不甚了解。也就是说,仅是一场启蒙式的法律“扫盲教育”。同时,由于当时推崇的法律经验主义,长期的计划经济思想影响及立法本身存在的缺失,使法律往往无法解决改革开放所带来的新情况、新问题,人民对法律便产生了漠视的心理。从而导致一五普法表面声势浩大,实际效果却不佳。但从总体上讲,一五普法教育拉开了新时期中国法制进程的序幕,也为以后的普法教育奠定了基础。

(二)法制宣传教育阶段

一五普法完成之后,我国又相继实施了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》及《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》。这十年的普法活动,使得依法治理工作取得了前所未有的重大进展,人们的法制观念和法律意识得也有较大提高,学法、用法、护法的自觉性普遍增强。

二五与三五普法扩大了教育的对象与群体,在普法内容上也进一步加深。如在普法对象上二者去掉了一五普法中“一切有接受教育能力的公民”前关于“城镇居民中”的限制性规定。同时,二五普法对象增加了“个体劳动者”,三五普法则增加了“企业经营管理人员”。在普法内容上,二五普法以深入学习宪法为重心,在此基础上,进一步要求各地区、各部门、各系统根据实际需要进行实体法的学习,即由“扫盲教育”转为法律条款的学习。三五普法则以深入学习邓小平同志关于社会主义民主与法制建设的理论为重心,着重抓好社会主义市场经济法律知识的普及。同时,在教育形式上也明显深入,发展了法制宣传日 (周、月)的新活动形式,集中进行法律知识咨询,并通过法制图片展和文艺汇演等多种活动,努力创造法制宣传教育的社会氛围。这一阶段普法教育的成功之处,首先在于实现了由法制宣传普及向法制宣传教育的发展,特别是三五普法的内容直接包括了法制建设的理论,弥补了一五普法对于理论的缺失。通过这一阶段的教育,法制观念开始被普遍认同。其次,由一五的法律知识普及转向学用结合。各种专门法被列入普法的范围,使人们不仅学法,而且用法,逐步实现了法制教育与法制实践的相结合。再次,注重普法制度本身的建设与完善。一些城市先后制定了法制宣传教育条例,使普法教育步入了法制化轨道?但此阶段的普法教育也存在着明显问题:第一,普法工作流于形式,一些领导干部的“人治”思想仍根深蒂固,重经济而轻普法。认为普法就是开开讲座、上上课、发发书,可有可无。当然,这与这一时期重视经济建设的背景是直接相关的。第二,缺乏系统性。这个阶段的普法教育仍然局限于法制层面,缺乏法治思想的提高。

(三)社会主义市场经济法治普及教育阶段

1999年宪法修正案增加了“邓小平理论”和“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的内容。而从四五普法开始,在市场经济条件下普及社会主义法治成为了普法教育的主题。在普法对象上,四五普法和五五普法不再进行列举,直接概括为一切有接受教育能力的公民。在普法内容上,四五普法进一步深入了三五普法的内容,强调要把法制教育和思想道德教育紧密结合起来,把依法治国与以德治国紧密结合起来,促进民主法制建设和精神文明建设。五五普法在内容上亦无较大变动,但是增加了深入学习宣传维护社会和谐稳定,促进社会公平正义的相关法律法规,及开展法制宣传教育主题活动的内容。

第三阶段普法活动注重法制教育与法制实践的结合。在“四五”“五五”普法教育中,各级充分发挥地方和行业、部门的积极性,形成合力,并注意调查研究,不断总结经验,充分发挥各类典型的示范作用。在具体方法上也更加具有针对性与趣味性,如“12·4”全国法制宣传日系列活动及法制宣传教育“六进”活动等。其主要经验有四个方面:第一,依法治国,社会主义法治国家理念的普及。从“法制”到“法治”的概念转变,意味着我国的普法活动从提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变。第二,由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变,实行依法治国与以德治国的结合,发扬民主与人权。第三,普法依法治理工作由虚入实,向制度化、规范化发展五五普法的法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的六进活动,便突出体现了这一特点。第四,在宣传手段上,借助于电脑技术与网络的有力发展,宣传形式更加多样化,信息获取更加简易化,大大推进了普法的进程。当然,这一时期同样存在一些问题:第一,公众法律信仰的受挫。通过二十余年的普法教育,人们对于法律的应然状态,也就是法律应当是怎么样的有了一定的认识,对法律的重要性和实用性产生了信任与期待,而法律的实然状态也就是法律实际是怎么样的却极大挫伤了人们对法律的信仰。目前行政、司法、执法领域的以权压法、以言代法、拘私枉法等现象确实存在。这就是导致了理想与现实的心理落差从而抑制了人们学法、信法的热情。第二,普法内容上亦有所缺失。主要有三个方面:一是大多数普法材料没有充分考虑教育对象的接受能力和学习兴趣,内容基本上是简单的法律条文,枯燥乏味。二是重视实体法的介绍而轻视程序法的宣传,从而使公民即使学到一些零乱的法律知识,也很难在实际的社会生活中运用。[4]三是重义务性内容轻权利性内容,我们更多的是要求群众去守法而不是用法。第三,普法机制上仍存在不足,集中体现在两个方面:一是普法主体的不明确。目前,并没有明确的普法责任人,导致了平时执法,司法的相关机关都争相普法,而一到追究责任时,又互相推诿。二是评价标准的不明确。在目前的普法工作中,既没有普法实效的评价标准,也没有专门的监督检查机关对普法工作实效进行监督检查,这就必然导致做好做坏一个样,做与不做一样,普法单位缺乏积极性。

三、对新形势下进行我国普法工作的一些建议

20多年来,我国普法教育取得了有目共睹的成就,全国的普法机构从无到有,层层建立,宣传方式从单一的发放资料,到形式多样的法制宣传,普法对象从领导干部、公务员、职工普及到社会大众,农民被列入普法的重点对象,青少年法制教育已纳入学校的教育计划。公民的法律意识得到空前提升,各项依法治理工作稳步推进。[5]但是由于我国经济社会发展的不平衡以及人治思想导致的法治传统的缺失等原因,当前的法制宣传教育工作还存在一些不容忽视的问题,而解决这些问题也正是我们在即将进行的六五普法中所需要进行的工作。针对这些问题,笔者对新形势下的普法工作提出一些小小的建议。

(一)树立普法信仰,维护法律权威

事实表明,公民对法律的遵守,并非取决于法律知识的占有及其量度,而是取决于对法律的信任感的确立[6]。而正如笔者在前文中所述及的,人们的法律信仰受到了挫伤,从而导致了人们的法律知识一天一天在增加,而他们对法律的接受和依赖并未得到相应的提升的局面的出现。

所以,普法不仅应注重对法律知识的普及,更该注重对人们的法律信仰的树立与维护,注重对法律权威的维护。在已经走过的二十年普法历程中,我们缺乏对民众法律心理落差的关注和引导。而针对现阶段确实存在的少数行政司法腐败问题,我们就必须做好这方面的工作。关键在于普法宣传要掌握好尺度,应该在普法中引导公民正确认识、理性看待,不回避问题,并恰当讲解。同时完善我国的监督体制,加大群众的监督权利,使他们对于不公的现象可以发出有力的声音。让群众感觉法律是真正有效的。督促法院实行真正的审判公开也是解决这一问题的有效途径之一。最重要的一点在于,我们必须明确这样的一个理念,普法是手段而不是目的,我们的目的在于实现法治。为了实现这一目的,我们就不能把普法与实践中的司法、执法相割裂。普法必须根植在司法与执法的土壤上,甚至可以说,对公民接受或遵守法律而言,司法或执行比“普法”更为重要。因为这两者直接塑造了法律的权威、公正的形象,从而使人们从内心真正的接受法律。

(二)改进普法内容,培养学律兴趣

当今普法内容存在缺失的主要原因便是普法教育活动大多采取的是一种单方面传授的方式,也就是我教、你学。民众想学什么、关心什么,普法机关全然不知,民众不想学的,或者不可能学懂的知识却被普法机关用来作为普法的内容,供与求之间产生了脱节。这就必然导致其内容上的缺失。同时,正如前面所说,普法内容的枯燥性与难以运用性加剧了人们对普法活动的厌烦,从而阻碍了法律知识和法律观念的进一步获得,并最终影响了中国的法治进程。

对于这一问题,首先我们应当建立一个有效的沟通机制,通过热线、博客、论坛等方式与群众进行交流,根据群众的需要来确定普法的具体内容,使民意成为法意的基础。其次,要充分考虑大多数公民的理解能力和学习特点,力争使普法材料做到内容简捷、语言通俗生动、形式上群众喜闻乐见。简化、活化普法资料,根据不同的普法对象的不同特点和不同要求,将繁杂的法规简化为漫画、卡通、Flash作品、歌曲、诗歌、剧本、顺口溜等等老百姓喜闻乐见的‘家常菜’,真正让法律融入百姓生活。此外,还要特别重视程序性法律及权利性法律的教育和普及。让群众不仅懂法,而且会用法,能真正的用法律维护自己的合法权利。当群众有了学法的兴趣,有了用法的能力,普法,也就水到渠成了。

(三)明确普法主体,量化评价标准

在普法主体的问题上,笔者认为应该由各级司法行政机关来负责,以基层司法行政机关为主比较科学。选择的理由是,第一,在各类普法主体中,司法机关具有天然的实践优势,而与公检法相比,行政司法机关又有着较轻的工作任务;第二,由于各级司法行政机关本就是各地司法建设活动的主力,对于普法亦经验较多。同时司法行政机关本身就具有联系行政与司法系统的功能,从而能够更好的统筹各方力量来进行普法活动。重点在于,必须明确级司法行政机关的主导地位,而其它机构所进行的普法活动应当处于辅助地位,从而使责任的追究有明确的目标。

对于评价标准的问题,笔者认为应当尽快确定一个全国统一的量化评价标准,当然这一标准可以根据各地的实际情况如当地居民的法律知识水平加以适当的调整,同时可以与法院的实际审理情况相联系,比如自诉案件比例、有律师参与案件的比例等。也就是说应当确定具体需达到的标准,从而根据实际完成的情况加以奖惩。

总之,普法教育是一项系统工程,不可能一蹴而就,而是一场持久战,需要社会、单位、家庭、个人的广泛支持与参与。通过普及法律知识使人民逐渐了解法律,遵守法律,最终信仰法律、法治不仅是一种治国的方略,从精神层面上讲,它也是一种理念,一种文化,一种信仰。普法教育就是要把这种理念和文化渗透到人们的头脑里去,树立法治的理念,使民众从内心认可法、尊重法,把法作为自己行为的标准,让人人信仰法律,崇尚法律,自觉遵守和维护法律,不允许任何人有超越于法律之上的权力。[7]这既是法治之本义的要求,也是我们建设社会主义法治国家的必然途径。

[1]卢梭.何兆武译.社会契约论 [M].上海:商务印书馆,1997.

[2]高龙.关于中国普法工作的几点思考 [J].思茅师范高等专科学校学报,2009,(4):26.

[3]江平.从法律实用主义到法律理念主义——中国30年法治进程再思 考 [EB/OL].http://view.news.qq.com/a/20080511/ 000019.htm.

[4]马克俊.对我国普法教育的反思 [J].铁道部郑州公安管理干部学院学报,2001,(2):39.

[5]白银燕,李才荣.浅谈我国普法中的问题与建议 [J].广西政法管理干部学院学报,2008,(5):75.

[6]汪太贤.从“受体”的立场与视角看“普法”的限度 [J].探索,2006,(1):155.

[7]刘政.我国社会主义法制史上的一个壮举 [J].中国人大, 2006,(5):27.

The Reviewand Ponder on the Legal Education of China in the New Period

ZHOU Hong
(Social Sciences Foundation Department,Putian University,Putian,Fujian 351100)

D913

A

1671-9743(2010)09-0052-04

2010-08-05

周 虹 (1985-),女,福建莆田人,莆田学院社科部教师,硕士,从事民商法方面的研究。