刘庆富，张奎夫

(1.辽宁省水利厅，沈阳110003;2.沈阳市浑南新区规划设计研究院，沈阳110015)

1 目前在水土保持工程管理方面亟待解决的5个主要问题

目前，辽宁省多数地方，尤其是东中部地区在水土流失方面几乎看不到大面积集中治理、连续治理、规模治理、高标准治理的治理场面。东部地区山高、坡陡、土层薄，很难像辽西那样修建大面积、大土方量的坡面治理工程，所以在水土保持工程的摆布上，显得没有像辽西那样壮观。但大面积亟待治理、但目前又很难治理的坡耕地和星罗棋布的采矿点以及蚕场等，又不得不令人对其今后生态环境产生担忧。目前，有以下5个方面的问题应当引起我们足够的重视:

1)多数地方只注重要钱、不重视治理。所以出现了有的小流域虽然治理了好几年，可到现在连一处面积大一点的高标准治理工程都没有。譬如，大面积荒山及坡耕地还没治理，治理下面的小河道又有何用?

2)有的地方在申报项目时，连该项目的水土流失面积是多少都说不清楚，那么究竟应该干点啥、怎么干，更是说不清楚(比如省今年下达的治理项目，有的地方到现在还说不清楚其水土流失面积是多少;有的申请的治理面积、竟比该小流域的总面积还大;有的在“其它”一栏填报100%，在报表时还不知道要干什么)。由于许多地方是基于这种情况报的项目，就决定了其所报的项目不可能做到科学合理。又由于省里在研究计划时往往是“今天”来钱、“明天”就要求报出，所以对各地申报的项目来不及逐一审核;加之各地又多是等额上报，使得省局对各地申报的项目，根本就没有调整的可能。进而造成了各地咋报、省里咋批，使得批复的计划很难具有可操作性。

3)有的地方水土保持部门只负责向省局要钱、要项目，但钱怎么花、项目怎么干，却说了不算。尽管省局多次强调要整合资金，但有的地方不仅没有整合、相反却被别的部门整合了。(比如有的地方在申报项目时，竟把河道清淤、筑堤、打井、修丁字坝等也作为水土保持内容;有的干脆串项到其它乡镇)。

4)多数地方“撒芝麻盐”或“1年换1个地方”的做法(如去年各地申报的项目有64%是10万元项目、有71%是新建项目，很少像兴城的沟道治理工程连续干好几年)。使得项目过于分散、不集中连片。

5)多数地方将生态修复当成是凑数、顶面积的工具，并没有打算很好地治理。例如有一个地方上报的项目，个个都有生态修复。每个生态修复治理面积都占70%以上、有的还达到了100%。本来年初就应该实施的工程，但到现在还没有采取任何措施。

2 对进一步加强我省水土保持工程管理的设想

2.1 总的思路与做法

今后我省每年总的思路及打法是:以13.33万hm2治理任务为中心，以国家及省属项目为龙头，突出规模治理，着重解决我省当前普遍存在的水土流失治理不集中、不连片、不成规模和治理质量低下的问题。

所谓规模治理，就是目前我们常说的“集中治理、连续治理、规范治理”。即就是要做到“项目与项目连片、工程与工程连片、坡面治理与沟道治理有机结合、治理工程充分发挥效益”。具体有以下4个方面:

1)项目与项目连片，就是要将几条相连的小流域捆绑起来，同时设计、同时立项、同时治理，而不再是“东打一枪、西放一炮”。

2)工程与工程连片，就是要使1个小流域内的各种治理措施不断挡，不再是“东治一条、西治一块”，要对该小流域内的所有水土流失地块均采取治理措施(但由于受资金和劳力的限制，多数小流域的水土流失不可能在1 a内治理完毕，要坚持“连续治理”。凡是正在治理的小流域，在没有全部完成治理之前，其治理工作不应该中断。

3)坡面治理与沟道治理有机结合，就是要按照“先治上、后治下，先治坡、后治沟”的顺序进行治理，而不再是坡面大面积水土流失还没治理，就治理其下游的小河道。

4)治理工程充分发挥效益，就是要消灭“半拉子”工程，要治1块、成1块、见效1块。不要再出现有的地方土埂梯田的田埂没有20 cm高、果树盘没有5 cm深的情况。这样的工程不如不干，干了反倒加剧了水土流失。

2.2 抓好4个方面的工作

为了切实做到规模治理，应主要抓好以下4个方面的工作:

2.2.1 以国家及省属项目为龙头，推动全省的规模治理

在我省每年13.33万hm2治理任务中，国家及省级财力投资的治理面积约占1/2。因此，实行规模治理，应该首先从抓好国家及省属项目入手，并以此推动全省的规模治理。

2.2.1.1 抓好大凌河流域治理工程，推动全省的规模治理

该工程是国家财政部列专项扶持的全国八片水土保持重点工程之一。目前，全省包括建昌、朝阳、北票、凌源、喀左、建平、龙城、双塔、义县、凌海等10个县(市、区)在内的《2008－2012年大凌河流域水土流失综合治理规划》已于近日得到国家的正式批准。我们将抓紧组织相关市、县做好外业调查、测绘及编制《初设》的准备工作，待国家的资金计划正式下达后，即刻组织《初设》的编制，尽快掀起大凌河流域水土流失综合治理的高潮，确保今年大凌河流域治理任务的全面完成。

2.2.1.2 抓好黑土区一期工程，推动全省的规模治理

全省黑土区一期工程共涉及铁岭、昌图、西丰、阜新、彰武、黑山、桓仁、瓦房店等8个县(市)，从前两年各地完成情况来看，坡耕地治理欠账多、工程质量标准低、治理面积欠缺是各地普遍存在的问题，而且有的地方还出现了串项的问题。黑土区一期工程是以治理坡耕地为主要内容、以确保粮食安全为主要目标的一项国家级重点工程。尽管有的地方开始意识到在争取这个项目的时候，对在现行政策下，实施坡耕地治理的难度估计不足，但既然项目已经确立，就必须想方设法地去完成，而且要完成好。2007年国家从农业开发的角度扶持黑龙江、吉林两省1.2亿元用于黑土区治理。上述8个县(市)及我省其它地方，能否从国家再争取到资金，关键看全省黑土区一期工程干的好坏。希望上述8个县(市)要克服畏难情绪，当好政府的参谋，依靠政府的力量搞好组织发动、整合各方资金、协调有关部门抓紧补上在治理坡耕地方面的欠账;要严格按照省当年批复的治理内容认真组织实施，以切实完成好以坡耕地治理为主要内容的黑土区治理任务。另外我们发现，有的《初设》编的太粗糙(如有的将疏林地规划成了坡耕地)，希望这些地方要抓紧对不符合实际的《初设》进行修改，以确保《初设》切实可行。

2.2.1.3 抓好3个国家级试点工程，推动全省的规模治理

全省共有抚顺、本溪、东港、瓦房店、清原、新宾、北票、绥中、弓长岭等10个县(市、区)分别被列为国家级生态修复、面源污染、清洁型小流域的试点。这10个县(市、区)所在的市，应认真按照《实施方案》的要求抓紧组织实施。当好政府的参谋，充分发挥县政府试点工作领导小组的作用，协调各有关部门按照各自职能的分工完成好《实施方案》所确定的各项任务。清原县的面源污染和抚顺、本溪、东港、瓦房店4县(市)的生态修复试点，今年国家要正式验收，上述5个县(市)要全力以赴做好收尾工作、该补漏的补漏、该加强的加强，确保一次性通过国家验收，一定要以优异成绩向国家交一个满意的答卷;清原、新宾、桓仁3县应抓紧组织实施清洁型小流域试点工作，为明年的国家验收做好准备。北票、绥中、弓长岭等3个县(市、区)的生态修复试点，国家的资金已经下达，待《可行性研究报告书》经省发改委批准后，即刻开展组织实施。

2.2.1.4 抓好省属项目，推动全省的规模治理

今年省属项目共有211个，占省以上项目总数的80%，是实施规模治理的重点;同时，它多数没有编制《初设》，即使个别有《初设》，但编的也不规范，甚至有的连水土流失面积及分布情况都没有阐述。所以，抓好省属项目的规模治理，其难度要比国家级项目大得多。在此方面，①要加大对省属项目规模治理的检查督促力度，由过去的抽样检查、抽样验收，变为逐条小流域的检查、逐条小流域的验收;②要改革验收的赋分办法，将规模治理作为验收赋分的重要依据。即每到1处小流域就看工程是否集中连片;工程质量是否达到要求;是否符合“先治上、后治下，先治坡、后治沟”的原则。如果出现“有坡不治，却先治沟”的情况，就不给赋分。尤其是在沟道治理的问题上，应严格坚持“先沟后道”的顺序，不能现成的侵蚀沟不治，却去治理离山脚很远的小河道。同时加大“以奖代补”资金的补助份额，使验收结果与更多的投资相衔接;③要充分发挥市级水土保持部门的组织协调作用，实行层级管理，并将市级水土保持站长作为省验收组的成员。每年全省实施的省市县3级小流域大体有800多条，只有充分依靠市级水土保持部门的力量，才能切实将这么多条小流域的规模治理工作抓好。④印发《省属项目治理工作技术规程》，对省属项目规模治理的技术要求，做出明确的规定，使省属项目的规模治理工作有据可依。五是总结推广各地规模治理的经验，使各地在实施规模治理时，有榜样可学。力争在几年内，使每个县(市、区)都能够建成几处场面大、标准高、效果好、影响力强的规模治理工程。

2.2.2 通过加强对生态修复措施的管理，推动全省的规模治理

目前，我省每年实施生态修复治理的面积占全省总治理面积的40%。其完成质量的好坏、面积的准确与否，直接影响着200万亩的治理水平。但从各地实施的情况来看，各地上报完成的生态修复治理面积，有相当一部分是凑面积、顶任务的虚假数据，根本就没有采取任何治理和管护措施。所谓生态修复，①通过建立乡规民约、配备专(兼)职管护人员、修建必要的围栏、设置警示标志、采取相应的替代措施将小流域封禁起来，防止出现新的人为破坏;②在坡面采取必要的人工辅助治理措施;③按照“先沟头防护、再进行闸沟、最后自山脚向下治理小河道”的顺序进行沟道治理。上述3个方面的措施缺一不可，决不是简单地将山上封禁起来、而不采取相应的替代措施、不实行必要的坡面人工辅助治理和沟道治理措施;更不是在临接受验收时，随手一指，就算生态修复，将生态修复当成是凑面积、顶任务的手段或工具。

有生态修复治理内容的小流域，要连续治理3～5 a以上，不能一年一换，而且要将实施生态修复的地块绘制到1/10 000的经纬图上，以避免出现重复上报面积的情况。

2.2.3 实行分区管理，因地制宜推动全省的规模治理

全省地圆辽阔，每个地区有着各自不同的情况和特点。我们要本着“因地制宜、因害设防”的原则，实施规模治理。

2.2.3.1 辽西地区的降水少、土层厚，植被盖度低，水土流失严重，水资源匮乏

要按照以“保水”为首要目标，坚持以工程措施为先导、以植物措施为辅的原则，实行“草、灌、乔”相结合，通过以工程促植物、以植物保工程来实现控制水土流失的目的。具体来讲，就是要在加大对坡面水土流失综合防治的同时，抓好沟道治理。在坡面治理的问题上，应以工程措施为主，植物措施通过整合资金、整合项目来完成;在适合生态修复的地方实施生态修复。

2.2.3.2 辽东地区山高、坡陡、土层薄、降水多

要加大宣传力度，强化忧患意识，应以“保土”为首要目标，坚持先治上、后治下，先治坡、后治沟的原则，以“生态修复”为主要途径，保护和培育好坡面植被，重点治理蚕(参)场、板栗园、废弃的无主矿点及沟道的水土流失，并尽可能地治理好坡耕地的水土流失。比如像清原、新宾、本溪、桓仁、宽甸、凤城、岫岩等地，因为坡耕地治理不了、采伐迹地有人栽树、破坏的矿点实行谁破坏谁治理，真正的废弃无主矿点和像辽西那样的荒山已不多见，应以治理沟道的水土流失为主。

2.2.3.3 中部地区一部分地方与辽东的特点相似、另一部分地区与辽西相同;同时又因其人口密集、城市集中、使得该地区人为水土流失远比东、西两翼严重

这一地区应严格遵守坚持先治上、后治下，先治坡、后治沟的原则，治理好坡面及沟道的水土流失。

2.2.4 严格项目管理，确保规模治理得以全面实施

项目安排的合理与否，是决定规模治理能否实现的关键。如果不合理的项目太多(如新建项目太多、设计不合理的项目太多、补助额度太少的项目太多、不打算干活的项目太多等)，那么规模治理就将成为空话。从去年各地申报的237个项目来看，71%是新建项目、64%是10万元项目，很难做到规模治理。另外，尽管省局在下发的《治理措施分解表》中，有坡耕地治理、生态修复治理、工程整地治理、蚕场治理、果树池台田治理、矿山迹地治理、风沙地治理、沟道治理等比较详尽的治理措施栏目，但有的地方在“其它”措施一栏，填写治理面积竟占总治理面积的94%，连干什么都没设计好，更何谈规模治理。

为了避免上述问题的再度出现，今年在审查各地申报的2009年度项目申请时，除了要审查各地申报的小流域是否在全省水土保持小流域属性数据库之中;是否有水土流失面积;是否符合每公顷补助80元的标准;是否符合压缩10万元项目的原则、使每条小流域的补助额度在20～30万元;东部山区大型水库的项目是否真正在大型水库上游、是否真正用于水土保持等5个方面外，还要着重审查以下5个方面:①审查各地所申报的项目是否符合集中治理、连续治理的原则(即凡是各地申请并经省在2008年计划文件中下达的小流域，如果在2008年底水土流失面积不为零，且又是通过验收的小流域，各地在申报2009年计划时应继续申报。尤其是有生态修复治理内容的小流域，应至少连续申报3～5 a，不能一年一换;如果没有申报，则视为没有通过验收，那么我们将建议省局领导要求各地在5 a之内不得再行申报该小流域);②审查是否有2008年实施较差的项目，对2008年实施较差的项目不予审批;③审查是否符合先治上、后治下，先治坡、后治沟的原则;④要对人为破坏较严重的地方，或新增无主废弃矿点的地方，建议省局领导削减其投资，不能让这边投资治理、那边继续破坏的情况再度发生;⑤要压缩10万元项目数量，将2008年排名靠后的10万元项目的投资额度，调整到干得比较好的10万元项目中来，以增加2009年度20～30万元的项目数量。

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