○戚小斌侯琛

（1、总后勤部石家庄离职干部休养所 河北 石家庄 050081 2、解放军白求恩军医学院 河北 石家庄 050081）

新中国成立以来，全国开展了两次大规模的小金库治理专项行动，对小金库起到了一定的治理作用。但伴随着市场竞争的日趋激烈，与之相配套的法律法规体系未能及时建立健全，小金库屡查屡犯。去年，在全球应对国际经济危机关键时期，我国第三次开展全国范围内大规模专项治理小金库行动，充分说明了小金库的危害性。目前，该项工作已经初步完成，并取得了可喜成果。与此同时，人们期待尽快建立小金库治理的长效机制。

一、小金库、治理、长效机制的含义

1、小金库的含义。小金库是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。中纪委、监察部、财政部和审计署印发的《关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法》，确定了专项治理的范围和内容，列举出小金库的七种形式：一是违规收费、罚款及摊派设立小金库；二是用资产处置、出租收入设立小金库；三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立小金库；四是经营收入未纳入规定账簿核算设立小金库；五是虚列支出转出资金设立小金库；六是以假发票等非法票据骗取资金设立小金库；七是上下级之间相互转移资金设立小金库。

2、治理的含义。治理的概念由西方引介而来，其本身不但是一个学理概念且是嵌入在特定实践和制度背景之下的。“治理”一词范围很广，运用于经济学、社会学、政治学、法学等领域，包含着一些关键的元素：分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应。很难给出一个确切的含义来对其加以解读。在政治学语境下，表现为一个国家、市场、社会的分析框架。从宏观层面分析国家治理制度的变迁路径，并以此来构建一个基于国家、市场、社会的政治社会学的分析框架；从微观层面研究国家治理的模式问题，主要从其机制、手段、方法等方面来分析。

3、长效机制的含义。一般来说，长效较易理解，机制则需要系统科学把握。机制是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度。长效机制是能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。长效机制不是一劳永逸、一成不变的，是随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。具体包含两个基本条件：一是要有比较规范、稳定、配套的制度体系；二是要有推动制度正常运行的动力源。机制与制度之间既有联系又有区别，机制不等同于制度，制度只是机制的外在表现。

二、小金库的特点

1、点多面广，具有普遍性。小金库不但在一些企事业单位存在，而且党政机关等单位也普遍存在，甚至有的单位从本单位机关到各科、室层层私设小金库。如罚没收入、利息收入、基金收入、固定资产出租或变价收入、废旧物资处理变卖收入和代办业务回扣或手续费等，为解决个人福利、满足吃喝玩乐和小团体谋利等不正当开支创造便利条件。

2、手段狡猾，具有隐蔽性。随着市场经济不断完善和反腐败斗争不断深入，私设小金库的形式也更加隐蔽。虚构经济业务把资金转到单位会计账之外，有的做假账，有的甚至干脆不做账。如有的单位领导与具体承办者操作，钻政策的空子，用搭车收费、乱收乱罚、挤占挪用合法收入等方式，将部分收入转入单位设立的账外账中。

3、方式转换，具有同伙性。从直接方式逐步向间接方式转变。过去一些单位、部门私设小金库，多采用变现或个人存折的方式，直接掌握控制这部分资金。随着行政审批制度、预算外资金管理制度、公共财政制度的建立和不断完善，感知传统方式的目标大，容易暴露。因此，一些部门往往将部分行政执法权力下放到下属单位，或将资金秘密转移到下属单位，使下属单位的账户成为其小金库。

4、越来越大，具有权力性。小金库绝大部分集中掌握在单位领导和财务主管等少数人手中，支配的随意性很大。从近几年查处小金库的情况来看，从上千元到上万元，甚至几十万到上百万元，金额很大。由原来的主要领导发展到具体分管领导，利用小金库购房购车或私分款项，导致权力腐败。

三、小金库的危害

1、会计信息失真，扰乱经济秩序。小金库的存在，导致了会计信息失真，扰乱了市场经济秩序。采取隐匿收入、虚列支出、假发票报账等方式转移资金，应该在单位会计账上反映的收入没有上账，发生的支出业务是虚列开支套取资金，为滥发奖金、补贴，请客送礼、招待应酬和职务消费等开辟了通道。同时，违背了科学发展观的要求，造成国家财政收入和国有资产的流失，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。

2、滋生腐败现象，诱发经济犯罪。小金库不仅存在于行政事业单位，也存在于党政机关、部门，已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列的腐败现象。小金库资金深藏不露，具有隐蔽性，开支随意，不受监督和制约，用它行贿，将公款转换成联络感情、拢络人心、捞取政治前途的筹码，使小金库成为个别领导干部贪污、挪用公款的温床，致使个别领导干部走上了经济犯罪道路。

3、败坏社会风气，扰乱管理绩效。小金库问题的存在与蔓延，既严重败坏了党风政风和社会风气，也扰乱了正常的收入分配秩序。一方面，小金库诱发了个人利益的膨胀，部分领导干部的人生观、价值观发生偏移，影响了干群关系，危害了党和国家建设事业，与我们党所要求的宗旨观念、责任意识、政绩观、利益观、纪律观和艰苦奋斗精神格格不入；另一方面，扰乱了正常的收入分配秩序，加剧了收入分配不公，也制约了财税体制改革的深化，影响了财政管理绩效的提高。

四、建立小金库治理长效机制的对策

1、完善法律制度，使小金库治理有法可依。建立小金库治理的长效机制，从根本上要完善法律制度。十七届四中全会提出，要彻底清理小金库，并将清理小金库写进了中央全会的决定。清理与治理虽然是一字之差，却表明了中央彻底清理小金库的决心，也对党政机关、军队和事业单位小金库问题专项治理工作提出了更高的要求。从近几年利用小金库实施违纪行为的特点来看，呈现多样化发展趋势，动用小金库资金数量和受益人员范围逐浙扩大，由过去圈内人员相互勾结侵占国家利益到利益相关群体之间在更大范围内串通一气，共同侵吞国有资产，可谓是利益均占，风险共担的集体腐败。而且，即使事发后也都有着共同的防御心理和攻收同盟行为。面对这一新变化，国家还没有惩治腐败这方面的法律条文，这也让腐败者钻了法律空子。因此，要尽快建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，创造公平竞争的外部环境，使市场经济中的官商勾结、金钱行贿促销等违法违规行为无用武之地。要尽快把私设小金库列入刑法犯罪中或将群体腐败纳入刑律。

2、实行财务公开，使小金库从源头上阻断。提高财政资金收支透明度，要从制度上对财务公开给予保证。全面推行财政资金收支公示制，做到总量、审批、结果全程公开。单位或部门必须按照综合预算编制原则，细化预算编制；行政事业性收费、罚没款项、国有资产出租和处置收入，以及因工作职能收取的捐赠、赞助款项和业务活动中取得的各种回扣、手续费、劳务收入必须上缴财务入账，严格执行收支两条线制度；应建立健全预算执行管理制度，严把假发票报销关，加强结算审核；规范资产核算，定期开展资产清查工作，确保账实相符。小金库问题的存在，与财务没有公开有直接关系。因此，必须实行单位财务公开，将全部财务收支置于群众的监督之下，让财务收支在阳光下运行，阻断小金库的形成。

3、严惩违纪行为，使小金库治理力度加大。小金库一旦发现，严惩不怠。积极畅通小金库信访举报渠道，受理群众举报，根据查实收缴入库的小金库金额，给予3%～5%的奖励，奖金最高为10万元；将查处小金库作为促进党风廉政建设工作的重要手段，定期从群众举报、来信来访、干部考核、财务审计、专项资金管理使用情况执法监察发现小金库线索；根据性质，依据《中纪委关于设立小金库和使用小金库款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的有关规定，给予单位主要领导、主管领导、财务负责人等责任人党政纪处分；触犯刑律的，移交司法机关依法追究刑事责任。

4、创新管理手段，使小金库形成渠道斩断。小金库问题之所以屡禁不止，除了体制、机制、制度和社会环境等因素外，管理方法陈旧、手段落后也是一个重要原因。要依靠制度手段创新治理小金库办法，加强对单位银行账户和收费票据的管理；深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革；深化部门预算和国库集中收付制度改革，推行综合预算；规范津贴补贴和事业单位绩效工资改革，规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序；改革金融管理体制，强化银行账户审批和现金管理；继续深化国有企业改革。目前，军队积极推进经费预算与资金收付相分离、资产管理与预算管理相结合、行政消耗性开支管理与公务卡结算等改革，其中，推行公务卡支付结算，就是管理手段的创新。

[1]关于深入开展小金库治理工作的意见[Z].中办发[2009]18号，2009－06－11．

[2]关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法[Z].中纪发[2009]7 号，2009－04－28．

[3]小金库治理工作举报奖励办法[Z].财监[2009]26号，2009－05－31．

[4]包国宪：治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报2009（2）.