陈 党

网络监督的独特优势与有效利用＊

陈 党

网络监督即公民通过互联网对党和国家机关及其工作人员实施的检查、评价和督促，具有监督主体的广泛性、监督内容的全面性、监督方式的互动性、监督过程的开放性、监督时效的迅捷性、监督环境的虚拟性和监督成本的低廉性等独特优势。为了充分发挥其揭露、惩戒、评价、教育、纠偏、维稳功能，必须实现网络监督与传统媒体监督的“有机”结合、网络监督与专门机关监督的“无缝”对接。只有这样，才能形成监督的“合力”，从而有效地惩治和预防腐败，保持党和国家机关的廉洁。

网络监督；优势；利用；功能

电脑的普及、宽带的延伸和网民数量的快速增加，为我们揭露和惩治腐败提供了便捷而有效的手段，也为公民实现其表达权、参与权和监督权找到了一条新的途径。从“公费出国旅游”、“天价香烟”到“华南虎照”，从“黑砖窑”、“钓鱼执法”到“躲猫猫”，再到一个个贪官因网民举报而落“网”，充分显示了网络监督的独特优势与强大威力，证明人民群众并不缺乏反腐的热情。对于党和国家各级机关来说，如何根据网络监督的特性，充分利用网络平台，构建有效的惩治和预防腐败体系，保持党和国家机关的廉洁，已成为一个现实而紧迫的社会实践课题。

一、网络监督的独特优势

网络监督即公民通过互联网对党和国家机关及其工作人员实施的检查、评价和督促。对于公民来讲，网络监督是其行使批评、建议、检举、控告、申诉权的政治参与活动；对于党和国家机关来讲，网络监督则是惩治和预防腐败、保持党和国家机关廉洁的有效措施。作为现代网络技术与民主政治有机结合的产物，网络监督具有独特的优势。

（一）网络监督的主体具有广泛性

网络监督的主体不仅人数众多，而且分布广泛，包括工人、农民、军人、知识分子、个体工商业者和其他爱国者。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2010年6月，中国网民达到4.2亿人，较2009年底增加3600万人；手机上网用户2.77亿，半年新增4334万，增幅为18.6%。人民日报“社会观察”版与人民网联合调查的结果显示，有87.9%的网民非常关注网络监督；当遇到社会不良现象时，93.3%的网民会选择网络曝光。由此可见，网络监督虽然没有专门的监督机构和专职监督人员，但每个网民都是潜在的监督主体。从某种程度上说，凡是有公共权力存在的地方，就有网民监督的无形网络。这样，就形成了“监督主体既强大又隐蔽，监督对象既孤立又暴露”这样一种有利于控制的局面，使公共权力始终处于网民的监督之下，任何腐败现象和不良行为都难以逃过网民雪亮的眼睛。

（二）网络监督的方式具有互动性

“从前所说的大众传媒正演变为个人化的双向交流，信息不再被‘推给’消费者，相反，人们将把所需要的信息‘拉出来’，并参与到创造信息的活动中。”[1]网络传播打破了长期以来信息单向传送的格局，实现了传、受双方的互动。在这种情况下，“网络用户不再是传统的传播学语境下的受众，而是集信息的接收者、发布者和传播者多重角色于一身。传统媒体‘我对你说’的线性传播格局被打破，取而代之的是‘我和你说’的互动式传播格局。”[2]在互联网兴起之前，尽管报纸、广播、电视等传统媒体也都尝试过互动的交流途径，如刊登读者来信、接听热线电话、举办征文活动等，但其范围和影响有限，再加上内容往往要受到严格审查，基本上都属于单向传播。互联网在政府和公民之间搭建了一个平等、互动的交流平台。通过这个平台，网民可以随时随地发表谴责性或建设性意见，披露现实生活中的违法违纪现象；各级党委和政府则可以直接倾听人民群众的呼声，并从中发现有价值的线索，及时进行查处并向举报者和公众反馈。

（三）网络监督的内容具有全面性

无论是各级党的纪律检查机关，还是国家监察机关、审计机关或反贪机构，都有着特定的监督对象和不同的监督内容。网络监督作为一种社会监督，其监督对象包括各级党组织、各级各类国家机关，上至党和国家领导人，下至一般工作人员。监督内容既包括党和国家机关工作人员违法或不当行使职权的行为，也包括影响党和国家机关工作人员形象的其他行为，涉及政治、经济、文化以及社会生活的各个方面，并贯穿于公共权力运行的全过程。借助互联网这个平台，网民不仅可以及时对各级政府部门的规章制度、公共政策发表不同意见，也可以随时对党和国家机关工作人员的工作作风提出批评和建议，还可以利用网络论坛对社会生活中的腐败行为及各种丑恶现象进行大胆揭露和公开抨击。小到公务人员出言不逊、行为不端，如“咆哮哥”、“公费按摩”，大到国家机关工作人员腐化堕落、渎职犯罪，如“天价烟”、“躲猫猫”等，都是网民监督的范围。网络监督，可以说是无处不在，无时不有，无所不包。

（四）网络监督的过程具有开放性

按照传统的举报方式，举报的问题是否引起有关部门和领导的重视，是否进行了查处，进展情况和最后结果如何，大都是内部掌握，不仅其他人不得而知，就连举报者本人也不一定清楚。在这种情况下，有些官员往往会动用关系网，通过“打招呼”或者行政命令的方式进行“封堵”，使其不能披露，最后往往是大事化小、小事化无。网络举报的生命力就在于公开透明。网民一旦发现党和国家机关工作人员涉嫌腐败的线索，不仅可以利用发电子邮件的方式，向纪检、监察机关和司法机关进行网上举报，还可以通过网络论坛，进行公开揭露和激烈抨击，从而形成一种强大的舆论压力，督促各级纪检、监察机关和司法部门依法办案，对涉嫌腐败的官员予以严厉惩处。通过网络这个平台，可以将具体事件置于阳光之下。谁被举报，举报的内容是什么，应当如何处理，大家都清清楚楚、明明白白。在这种情况下，纵使被举报人有再大的能耐，也无法“摆平”所有的网民，从而逃脱党纪、国法的制裁和舆论的谴责，这就有效地压缩了瞒报和被“封杀”的空间，可以让专门监督机关在网民的监督之下更好地履行其职责。否则，负有调查和处理职责的有关机关就会成为“众矢之的”，受到网民的批评，并承担其不作为的后果。

（五）网络监督的时效具有迅捷性

电脑的普及和宽带的延伸以及网民数量的快速增加，使网络成为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。在互联网中，信息以数字化的比特（bit）方式存在，并能以光速无障碍传播，通过“点对点”的直接传输和“多对多”的快速交流，具有传统媒体所没有的迅捷性。如果报纸内容更新的周期以天来计算，电视以小时来计算，那么，网络则是以分秒来计算。具体来讲，网络监督的迅捷性集中表现在两个方面：一是即时性，网络没有截稿时间，也没有严格的审查程序，可以随到随发，并迅速到达要到达的地方；二是全时性，只要拥有网络，任何人在任何时间、任何地点都可以充分发表自己的意见，抨击现实生活中的腐败现象。在网络世界里，既没有严格的上下班时间，也没有双休日或法定假日的概念。一般来讲，信访举报不仅要经过接谈（阅信）、登记等必经程序，还要根据举报的内容进行“归口”，转交有关部门调查处理，通常要经过几个月甚至更长的时间才会有处理结果。而网络监督信息出现后，可以同步被网民、有关部门和上级领导所知悉，并在舆论压力下迅速采取行动，具有前所未有的高效率。

（六）网络监督的环境具有虚拟性

在网络这个虚拟世界里，网民分散在各个计算机终端，通过电子邮件、公告板、聊天室、论坛等多种形式进行交流，彼此之间并不知道对方的真实身份。正如赛博空间独立宣言所说的那样，“在整个独立的空间中，任何人在任何地点都可以自由地表达其观点，无论这种观点多么奇异，都不必担心受到压制而被迫保持沉默或一致。”网络监督环境的虚拟性以及监督主体的匿名性，一方面可以使网民解除顾虑，畅所欲言，另一方面还可以有效地保护监督主体，使其免遭打击报复。在现实生活中，人们在表达个人意见或看法时往往要顾及自己的社会角色，不能直接、坦诚地表达自己的心声。在网络传播时代，网民减少了后顾之忧，可以毫无顾忌地陈述自己的意见和主张，直言不讳地批评政府和官员的言行。这是公众参政的最好形式，也是公民实现其监督权的有效途径。通过传统的举报方式，有时问题不仅得不到解决，反而会转到被举报者手里。公众使用网络诉诸表达权，揭露和抨击现实生活中的各种腐败现象，不用暴露自己的真实身份，也不用担心会受到打击报复，除非严重违反法律规定，侵害他人的合法权益，一般不会被追究。

（七）网络监督的成本具有低廉性

互联网为人们提供了以最小成本介入传播的技术条件，无论空间距离多么遥远，通过计算机的高速信息传递，都可以进行面对面、声传声的实时交流。“在大众传播史上第一次你将体验不必是有大资本的个人就能接触广大的视听群。互联网把所有人都变成了出版发行人。这是革命性的转变。”[3]对于一个公民而言，进行监督需要付出一定的成本，如时间、精力和金钱。如果监督成本过高，就会降低其监督的积极性，而互联网使相应的监督成本降到最低。就网络监督来讲，只要有一部能上网的电脑，并支付必要的上网费用，就可以实现大范围的信息传递。在这种情况下，网民不仅可以通过电子邮件和QQ、MSN等即时通讯工具，相对自由地在更广泛的范围内交换私人意见，向有关机关反映问题，提供举报线索，要求其进行调查处理；还可以通过门户网站新闻跟帖、网络社区、聊天室、博客等，公开发表评论和建议，揭露和谴责党和国家机关及其工作人员中的违法违纪行为。网络监督的方式灵活多样，监督成本也比其他监督形式要低得多，因而受到公众的青睐。

需要指出的是，网络监督在具有上述独特优势的同时，也不可避免地存在着一些自身的缺陷，如举报内容公开可能导致的泄密或“打草惊蛇”，以及由于匿名、情绪化和信息不确定而带来的负面影响等。

二、网络监督的基本功能

互联网凭借其传递速度快、辐射面广、使用便捷、成本低廉等优势，为人们提供了新的沟通方式和交流平台，也为公民行使表达权和监督权开辟了新的途径。作为社会监督的重要组成部分，网络监督的目的在于利用网络平台和网民的力量，约束公共权力运行过程，监控公共权力运行效益，防止和减少违法行政、枉法裁判、权钱交易等腐败现象的发生。网络监督的基本功能，可大致概括为四个方面。

（一）对腐败现象的揭露和抨击作用

网络公共论坛、新闻反馈板块及聊天室的出现，为网民提供了一个无限宽广的话语平台。通过这个平台，网民们可以及时揭露、大胆抨击身边所发生的各种腐败现象。在现实生活中，很多腐败分子可以说是天不怕地不怕，就怕被网络曝光。违法违纪问题一旦在网上曝光，就会迅速引起网民的关注，并启动纪检、监察或司法部门的调查程序。实践证明，通过网络这个平台揭露和抨击腐败问题，不仅可以使腐败分子受到应有的惩罚，还可以对其他人员起到震慑作用。正因为这样，在第四届全球反腐败论坛上，一些国家的代表和专家建议将互联网作为一种控制和预防犯罪的工具。

（二）对党和国家机关工作人员的惩戒和教育作用

公共权力在完成受托过程之后，就具有了相对独立性，并面临着被滥用或误用的可能。而任何消极的权力运行后果，都会损害社会公共利益。因此，要根据政治法律规范，使权力行使者对自己违法或不当行使权力所带来的后果承担相应的责任。在现实生活里，党和国家机关工作人员承担责任的方式是多种多样的，既可以是违宪责任或行政责任，也可以是民事责任或经济责任，如果构成犯罪，还要被追究刑事责任。一般来讲，民事赔偿主要是补偿性的，而行政处分和刑事制裁则是惩罚性的。通过网络监督，揭露和惩处违法失职的公职人员，使其对滥用或误用权力的行为承担相应的责任，一方面，可以教育负有直接责任的当事人，使其从中吸取教训，在今后行使职权的过程中自觉地用法律规范自己的行为，避免再发生类似的事情；另一方面，又可以使其他公职人员引以为戒，从而明白应当怎么说，不应当怎么说，什么必须做，什么可以做，什么不能做，更加谨慎地用好自己手中的权力，有效地避免违法或不当行为的发生。

（三）对公共权力偏离轨道的防范和矫正作用

权力是一把“双刃剑”，不仅代表着责任和义务，同时也意味着个人的便利和地位。因此，权力在行使过程中，既可以成为为人民服务的工具，又可能成为少数人谋取私利的手段。由于权力的所有者与权力的直接行使者有时并不完全一致，权力在被使用的过程中，往往会出现违背主人意志、偏离正常运行轨道的现象，这就是我们通常所说的“权力错位”。它不仅损害执政党和国家机关的权威，造成公共资源的浪费，而且会损害社会成员的合法权益，影响社会稳定。为了防止和减少这种“权力错位”，就必须建立和完善权力运行的民主监督机制，通过包括网络监督在内的各种监控手段，防止党和国家机关工作人员滥用手中掌握的权力。一旦发现公共权力偏离预定的运行轨道，就迅速做出反应，并按预定程序及时进行矫正和调整。公民通过网络发表意见和建议，监督党和国家机关的活动和公职人员的行为，其目的并不是消极地限制权力，妨碍权力的正常行使，而是对权力进行科学管理和有效控制，保证它在预定的轨道上健康运行，实现既定的目标。

（四）对政治稳定、社会和谐的保持和促进作用

所谓政治稳定，是指一个国家在一定历史时期内政治系统的各个组成部分和各个环节之间保持相对的协调和平衡，政治生活呈现出有序的运作和发展状态。它主要包括两个方面：一是国家政治生活的有序性，即在国家制度和政治法律规范的有效约束下形成的一定的政治秩序中，能够通过正常、合法的政治手段解决政治生活中的矛盾和冲突，统一社会成员的思想和行为；二是国家政治生活的连续性，即国家的基本制度、基本政策不因政治生活中的偶然事变而发生性质的变化。美国现代冲突论者科塞的“安全阀”理论认为，批评和冲突能将敌对情绪和敌对力量有效释放出来，从而不会形成破坏力相对较强的冲突，有利于社会结构的维持[4]。腐败现象是公共权力的一种伴生现象，严重影响党和国家机关的形象，危害政治稳定和社会和谐，而防止官僚腐败的根本措施就是用人民权利制约国家权力。早在1945年7月，毛泽东在同黄炎培谈到历史的“周期率”时就明确指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”[5]。互联网的发展，为公民提供了有序参与政治的渠道，便于他们及时地反映意见和要求，让“社会主人”对“社会公仆”实行有效的监督和制约，有利于加强党和政府与人民群众的联系，保持政治稳定，促进社会和谐。

三、网络监督的有效利用

近年来的监督实践证明，网络监督由于其独特优势，具有重要的揭露、惩戒、评价、教育、纠偏和维稳功能。要充分发挥网络监督的积极作用，就必须在制度层面采取有效的措施，实现网络监督与传统媒体监督的“有机”结合、网络监督与专门机关监督的“无缝”对接。只有这样，才能形成监督“合力”，对公共权力以及权力的行使者进行全方位的监督和制约，从而保证党和国家机关的廉洁，维持政治稳定，促进社会和谐发展。

（一）网络监督与传统媒体监督的“有机”结合

按照传播媒介的不同，可以将媒体分为传统媒体和网络媒体。传统媒体主要包括以报刊为代表的纸质媒介、以广播为代表的电波媒介以及基于图像传播的电视，即通常所说的第一、第二和第三媒体。网络媒体是继报刊、广播、电视之后出现的“第四媒体”，即“借助国际互联网这个信息传播平台，以电脑、电视机以及移动电话等为终端，以文字、声音、图像等形式来传播新闻信息的一种数字化、多媒体的传播媒介”[6]。作为一种新的传播媒介，网络媒体不仅拥有巨大的存储空间和海量信息，而且以数字化信息为基础，具有传统媒体无法比拟的信息传播优势，逐步成为人们获取、传递信息和知识的首选媒体。正因为这样，2008年6月，胡锦涛总书记在考察人民日报社时明确指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理”。温家宝总理在2008年“两会”期间强调“各级官员要接受互联网的监督，听取网民的呼声”。2009年2月28日，温家宝总理在与网民交流时说：“群众有权力知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出批评意见，政府也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化”。

从文字到声音再到图像，以不同传播方式为代表的各种媒介共同构成一个媒介系统。网络媒体的产生，并不意味着新媒介马上就会取代原有的媒介。在相当长一段时间内，先后出现的不同媒体将会在空间上共存，在相互配合、相互竞争中发挥各自在媒介系统中的功能。因此，我们必须把互联网在监督初始的即时揭露功能、传统媒体报道的深入发掘功能和扩大影响的能力以及网络交流平台在大众言论信息方面的整合功能三方面更好地结合起来，取长补短，形成监督合力。

目前，网络媒体监督与传统媒体监督相互配合主要有两种情况。一是传统媒体的报道得到网络媒体的关注和响应。例如，“孙志刚事件”是由广东的传统媒体《南方都市报》首先披露和报道的，而对它的深入报道与分析则集中在新浪网、搜狐网、人民网、新华网上，传统媒体与网络媒体联手推动了社会舆论共识的形成，最后导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除。二是传统媒体从网络媒体上寻找报道线索并及时跟进。近年来，网络上的一些热点话题，如“华南虎事件”、“天价烟事件”等，大都源于网民持续不断地点击和留言，这些留言被转贴到一定程度后，敏感的传统媒体就开始介入其中，根据网络留言进行采访与深度报道，必要时通过内参形式报送有关机关和领导人，从而形成网络媒体与传统媒体的交互作用，推动问题得到解决。

（二）网络监督与专门机关监督的“无缝”对接

从世界各国的经验来看，公共部门、私人机构和广大民众，任何一部分都无法独立地战胜腐败，也就是说，治理腐败需要公共部门、私人机构以及广大民众密切合作。在一个国家的监督体系中，既有国家机关内部的监督，也有来自国家机关外部的社会监督。其中，网络监督属于社会监督中的舆论监督，只能通过揭露和曝光的方式，启动有关国家机关的监督，而不能直接对违法乱纪的公务人员科以纪律处分或给予其他相应的制裁。也就是说，网络监督不能直接产生法律效力，需要与纪检、监察、检察等专门机关的监督结合进行，才能达到监督公共权力的目的。因此，网络监督必须与专门机关的监督“无缝”对接，即空间上并存，程序上衔接，功能上互补。

1999年我国开始全面启动“政府上网工程”。电子政务主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过网络实现信息共享和实时通信；三是政府部门通过网络与公众之间进行双向信息交流。

随着电子政务的开展，各级党和国家机关在网络监督与专门机关监督对接方面进行了有益探索，并取得了明显的成效。根据2009年2月3日《人民日报》的报道，湖南红网的“百姓呼声”栏目在全国率先实行投诉的后台实名制，将网络监督与内参专报相结合，形成了政民互动的良好氛围。该栏目自2001年5月创办以来，共发出调查函3200多件，解决投诉问题25000多次，回复办理率超过了85%。2003年，最高人民检察院开始建立网络举报平台。2005年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址。2008年8月13日，湖南省株洲市纪委、监察局联合下发了《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，这是我国第一个利用网络进行反腐倡廉的规范性文件。此后，《关于贯彻落实〈关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法〉的实施意见》、《网络反腐倡廉工作平台操作规程》等文件相继出台。杭州市纪委建立的“网络监督信息快速反应机制”，不仅能及时掌握网络信息，从中筛选腐败犯罪线索，提高腐败犯罪案件的破案率，同时还可以化被动为主动，加强党和政府同人民群众的联系，使网络监督朝着有利于政治稳定、社会和谐的方向发展。在各级党委、政府的高度重视下，在传统媒体的密切配合下，网络监督在揭露腐败线索、抨击腐败现象、教育广大党员干部、维持政治稳定方面已经发挥了重要的作用，随着网络的进一步普及和制度建设的跟进，必将发挥出更大的作用。

[1][美]尼葛洛庞帝.数字化生存[M].海口：海南出版社，1996：58.

[2]金 霞.论网络传播的舆论监督[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2003，（2）.

[3][美]约翰·布洛克曼.未来英雄：33位网络时代精英预言未来文明的特质[M].海口：海南出版社，1998：108.

[4][美]L.科塞.社会冲突的功能[M].北京：华夏出版社，1989：前言.

[5]黄炎培.八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982：157.

[6]雷跃捷，金梦玉，吴 风.互联网媒体的概念、传播特性、现状及其发展前景[J].现代传播，2001，（1）.

责任编辑：张新颜

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1008－410X（2010）05－0051－06

2010－07－31

陈 党（1961－），男，河南南阳人，浙江工商大学法学院院长助理，教授，博士；杭州 310018

＊本文为2009年度国家社科基金资助项目“惩治和预防腐败体系中的网络监督问题研究”（批准号09BDJ027）暨2009年度浙江省社会科学界联合会、浙江省法学会合作课题“网络监督的引导、规范与有效利用”（批准号2009HB11）的阶段性研究成果。