戴激涛

协商民主在预算审议中的应用：立宪主义的视角＊

戴激涛

晚近西方理论界针对代议民主面临的政治复杂性的挑战提出协商民主理论，认为要保证人民主权，就应当让公民对立法和决策进行公开协商辩论，赋予立法决策以合法性。协商民主的宪政价值主要体现在：促进立法决策的正当合法性、控制和监督国家权力、建构和谐的公民国家关系模式、培养公民政治自主性与责任意识。现代国家的宪政实践表明，预算不仅是公共财政的重要内容与运行规则，而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。在预算审议中借鉴协商民主理念，推行公民直接参与预算，成为现代国家实现预算民主的有益尝试。结合立宪主义原理，完善预算审议中的协商机制，应当扩大公民有序参与，健全公民参与预算的法律体系，落实预算信息公开，建构协商程序机制以保障公民参与。

协商民主；预算审议；立宪主义；参与式预算

一、代议民主的困境与协商民主的崛起

作为一个历史悠久的政治学概念，民主的定义和内涵在过去的两千多年里发生了重要的变迁。从词源学上看，“民主”一词起源于希腊文，由“demos”和“kratos”两词合成，始见于古希腊历史学家希罗多德的《历史》一书。“demos”的意思是“人民”和“地区”，“kratos”的意思是“权力”和“治理”。雅典政治家伯里克利曾经说过：“我们的制度所以被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手中。”[1]据此理解，民主从一开始就包含着多数治理的意思，可以理解为“一种通过多数表决的选择方式来做出政治决策的制度安排。”[2]在马克思主义看来，“民主制一词按希腊文直译过来，意思是人民掌握权力。”[3]进入20世纪后，由于自由民主国家强大的示范效应，世界各地的人们都有充分理由相信民主是非常有价值的[4]，普遍接受了历经托克维尔、熊彼特和达尔等人一再阐明的民主概念：“民主是一种基于普遍选举权原则的政治体制，人民通过定期、公开和公平的选举来选择和更换领导人；在民主制度中，基于政治平等的原则，公民的民权和政治自由，包括言论和表达自由、出版自由、集会示威自由、结社自由、免于恐吓和非法囚禁的自由，通过法治得到保护。从而，公民可以有力地、自主地以个人形式或通过社团来表达他们的观点，促进他们利益，影响公共政策和竞选公职。”[5]

从人类历史的发展来看，政治文明的演进主要是以立宪运动的形式表现出来的。作为人类迄今为止最为完美的政治制度，宪政普遍受到世界各国的遵行。当人民主权被确定为宪政的基本原则之后，人民就有权选择国家权力的行使者，特别是代议机关成员及其政府首脑。因此，现代国家的宪法一般对选举代议制均进行了规定；而且从各国的宪政实践来看，选举通过非暴力、和平有序的方式即公民普选方式来实现国家权力机构的产生、让渡与更替，维护了全体公民对国家的接受和认同，使得国家具有强大的凝聚力。更重要的是，选举代议制让公民以选民身份表明自己对国家权力的基本立场，实现对政府的人事控制，以确保国家权力的行使具有公共性、有限性和责任性等宪政品质，防止权力滥用。从这个意义上说，选举代议制的宪政功能在于落实人民主权，是调整和规范国家权力运行的基本途径，在近现代立宪国家治理中发挥了巨大作用。但是，随着现代国家的职能越来越复杂，以选举为中心的代议制民主越来越难以适应新形势下的一些挑战。选举代议制虽然解决了直接民主的规模难题，使民主更适合于“广大民众”，但代议制民主自身也面临着规模问题，代表们代表的选民数量越多，代表们的自由裁量权就越大；代表们代表的选民越多，选民对代表的控制力就越低①对此，可以用美国经济学家曼瑟尔·奥尔森的“集团理论”来进行分析。奥尔森以西方代议制民主为背景，提出的“集团理论”用个人之间的冲突说明团体的存在和社会的运行，用集团之间的冲突说明社会的结构、政策的选择和国家的兴衰。集团政治在某种程度上成为西方民主的代名词，集团理论在分析民主这一基本政治现象的基础上，认为集团政治本身有缺陷：代表们代表的选民的数量越多，代表们的自由裁量权就越大；代表们代表的选民越多，选民对代表的控制力就越低。只有建立一个“市场扩展性政府”，才能有足够的权力来形成和保护私人产权、有效地执行合约、形成对掠夺个人权利的约束，从而促进社会经济的繁荣。参见[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社、上海三联书店1995年版；[美]曼瑟尔·奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆1999年版。。在精英主义理论家罗伯特·米歇尔斯等人看来，选举永远是走形式，代议制民主不可信任；社会永远是由“权力精英”所统治。即便在理论上议会制政府能够真正体现大众意愿，但是实践中它只不过是统治阶级对权力不断篡夺的过程。选举结束之时就是作为选民的普通大众对当选者的控制终结之时。随着政治生活复杂程度的不断提高，设想被选出的代表在许多问题上能够真正代表民意越来越显得荒诞可笑[6]。在这种情况下，选民的政治参与就变得毫无意义，公民自由和权利也就缺乏保障。换句话说，现代国家的公民在传统的以选举为中心的代议民主制中虽然有权选择他们的代理者，但是很少能够参与对这些代理者所作的选择进行辩论并理解，代议制民主过分依赖选举，存在“选举主义的缪误”②民主在以选举为中心的代议制民主中被理解为一套制度安排，这一方面忽略了构成民主制度的基本原则，另一方面也忽略了民主运作过程中公民及其政治权利的重要性。事实上，即使某一个国家举行了定期、自由及公平的选举，也不能确保一国已经具备了民主政治的其它指标，例如，对个人与团体权利的保障、多元化的市民社会和，政党政，治、官员，政治责，任制以及。独立公正的司法体系等。参见Larry DiamondIs the Third Wave Over？Journal of DemocracyVol.7No.31996pp.20－37因此，有学者认为，将选举代议视为民主的充分条件，是一种“选举主义的缪误”，毕竟选举只是一种让人民可以在不同代表间所提出的政策偏好而作出选择，的一种方式，其实，在两次选举，之间，选民仍然可以通过，不同，的方式，来影响公，共政策。。参见Terry Karl and Philippe SchmitterWhat Democracy Is and Is notJournal of Democracy1991Vol.2No.3pp.75－88。因此，只重视选举投票和多数决原则，而不去关心投票者是否具有充足且正确的知识、长远的眼光以及明智的判断能力，多数有可能支持一个灾难性的政策，选出腐化的领导人，也就是说，人民统治的政府有可能成为和人民利益对立的政府③英国学者戈登·葛拉姆在探讨自由主义和民主理想不可避免的紧张关系时，曾经对普遍投票权和多数原则提出质疑。他认为，多数有可能基于自利、无知，或偏见，做出很坏的投票，以，致于支持一个灾难性的政策或，选出一，堆很差，的统治，者，结果反而。不利于人民自己。参见 Gordon GrahamLiberalism and DemocracyJournal of Applied PhilosophyVol.9No.21992pp.153－154。有学者研究表明，根据民主的原则，每个人在地方管理中都有发言权，并参与对共同的未来建设的决定，这个民主原则在最近几十年中经历了令人啼笑皆非的命运。“几千个佛罗里达的选民通过只有少数公民参加的、遭到非议的选举，竟然可以逐步决定中东的战与和问题这样一个事实，与民主理想相去万里。”[7]

针对选举代议制在民主政治实践中产生的难以广泛真实地代表民意、容易导致多数暴政等弊病，西方学术界在反思民主本质的基础上提出协商民主（deliberative democracy）理论，认为由于政治过程的复杂性，间接代议民主与简单多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，要保证人民主权和公民自治，就应当让公民在信息充分、机会平等与程序正义的条件下，对立法和决策进行公开讨论，以辩论、说理、批判、协商的方式通过个体目标策略转换和个人价值偏好转移，形成公共理性，赋予立法和决策以合法性。自1980年约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和国的多数原则》一文中首先对协商民主进行阐释、指出民主政治最核心的内容是协商开始[8]，近年来对协商民主的讨论日益热烈，著名学者吉登斯、罗尔斯、哈贝马斯等也自称拥护协商民主立场，认为协商民主是应对现代社会的复杂性、普遍的不平等和文化多元主义挑战的可行的制度设计，“秩序良好的宪政民主”应该“理解为协商民主”[9]。作为选举代议制的修正和发展，协商民主能够从如下方面补强代议民主制：更为重视弱势群体和少数人的意见，丰富立法决策的意见来源；更为强调公民之间的审慎思辩和公共理性的形成，促进公民的互敬互信；更为尊重公民权利和自由，坚持公民参与对国家权力的监督和制约作用，从而使立法决策更贴近公共利益和共同福祉①当然，经由公民协商讨论作出的决定也不会是完全正确的，不过这不能成为反对协商民主的理由。如果参与决策者每一个人都有平等论述的机会，而且是在公开论辩、充分沟通、资讯充足的理想协商过程中进行，最后由于不能达到全体共识，只好采取多数决作为决策的依据，这样的多数不但不适合称为“多数暴力”，而且如果这样的决定会是错误的，这最多只能证明人类的极限。参见Eamonn Callan，Creating Citizens，Oxford University Press，1997，p.43。另一方面，政治精英的决策也会出现错误。公民协商的决定，不会比精英和专家的决定更坏，如果他们有比较充分的信息资讯，依照大家都接受的规则和程序对具有争议性的公共问题进行讨论，其结果将给政治精英或专家提供基于不同立场的对公共问题性质的不同理解和看法，以及让政治精英和专家反思对这些问题的基本预设。参见 Mark Warren，Democratic Theory and Self－Transformation，American Political Science Review，Vol.86，No.1，1992，pp.8－23。。美国著名社会学家阿尔文·托夫勒指出：“在现代的政治框架结构中，即使是圣人、英雄加天才来统治，也仍然面临代议制最终的危机。必须通过广泛的协商，心平气和的共同参与，重新确立政治的框架结构。”[10]在批判没有实践规范标准的民主制度的基础上，协商民主以其更能够解决当今民主的难题、趋近民主的核心而备受瞩目，为当代立宪主义的发展提供了一种更真实、更宽容、更正义的民主模式，被誉为“活力民主的权利友好理论”[11]。

二、协商民主的宪政价值：理想与规范的交融

作为一种复兴的民主模式，协商民主假定政治共同体中自由平等的公民，可以通过参与政治过程、用对话讨论的形式来决定他们追求什么样的法律和决策，而对话的成员彼此尊重，他们本身具有协商能力和资质。民主的理想不再是基于人民的所谓同意，而是基于政府行为的可论辩性，政府行为必须经得住民众的论辩且政府必须为民众论辩提供机会；政府的决策需经公众协商审议后方能决定。民主制度的重点，应是取得多数决前的协商辩论过程，此过程不仅应当体现公平正义，而且必须能够全面周延地反映民众的理性判断。协商民主秉承了古老的直接民主传统，试图以协商方式诠释民主理想，其宪政价值主要体现在：促进立法决策的正当合法性、控制和监督国家权力、建构和谐的公民国家关系模式、培养公民政治自主性与责任意识。

（一）促进立法决策的正当合法性。民主合法性强调行使国家权力的授权必须来自于受这种权力支配的社会成员的集体决策，协商民主将这种合法性奠基于公民对重大问题决策前充分讨论的程序之上。理想的程序主义是协商民主的规范标准，因为它给予每个人在理性对话和意见交换中平等运用其实践理性的机会。在民主政治中，合法的决策是所有人协商的结果。“协商的民主概念基于政治正当性理想得以形成。依据这种理想，证明行使集体政治权力的正当性是为了平等公民之间自由、公开、理性地行使权力。协商民主使这种理想制度化。”[12]民主的正当性来自于所有人对于共同关心的事务，在自由且不受限制的公共协商过程中达成。在协商过程中，参与者通过公共协商形成公共理性来做出具有集体约束力的决策。公共协商意味着政治共同体成员共同寻找各种路径，参与有关公共事务的讨论，批判性审视具有集体约束力的立法和政策；提出自己的观点和偏好以供其他公民讨论和批评；对政府施行的各种行为过程进行评价；使不同的、甚至是相互冲突的利益和欲望实现融合，从而最大限度地满足所有公民的愿望，这正是协商民主的吸引力所在。协商民主通过参与者的讨论审议而赋予立法决策以合法性，这种正当合法性不仅仅是多数意愿的结果，而且是一种反思判断，这种反思判断基于尊重所有公民自由平等理性地参与立法决策讨论而形成；在此基础上形成的立法决策也更易获取民心而有效实施。

（二）控制和监督国家权力。国家与公民间的关系是宪法所调整的基本范畴，其实质就是国家权力与公民权利之间的关系。从理论上说，国家权力来源于、从属于并服务于公民权利，其存在的全部意义就是实现和保障公民权利，但在现实生活中国家权力脱离公民权利，甚至侵犯公民权利的情形时有发生。如何平衡国家权力与公民权利，控制国家权力的非民主取向以保障公民权利，已经成为立宪国家的重要课题。协商民主理论认为，要控制和监督国家权力，应将协商因素纳入到正式的国家制度和非正式的公共领域中来，“就政治过程而言，协商民主关注政治意见和意愿形成的长期过程，以及它们在正式议会场所与非正式公共领域的公开交流。……因此，协商民主坚定地支持一个更强大的参与概念，尤其需要高层次的参与，其最终目的是促进权力的合理行使。”[13]协商民主主要通过协商过程与结果的公开来实现对国家权力的控制和监督。“公开性是协商民主的另一个重要特征。公开性能够使公民审视协商过程。通过使支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问。他们就有机会评论这种协商并指出可能的矛盾或事实上的疏忽。”[14]协商过程公开意味着整个程序为公众知晓，强调所有公民的积极参与公共论坛或其他开放式交流和探讨，毫无保留的展示个人观点，经过参与者的理性论辩，改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理选择；协商结果的公开意味着立法和决策公开，公众知晓立法和决策的形成过程，国家权力在行使过程中始终处于透明状态，也就在一定程度上得到了有效控制与监督，协商过程的公共理性使立法和决策理由更公正，协商结果也就更能让所有公民信服。

（三）建构和谐的公民国家关系模式。在过去的20世纪，现代社会的公民一方面觉得国家越来越难以满足大众的需求，越来越为技术官僚体制和精英政治所左右；另一方面，觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听，这种感觉使得许多人对政治避而远之，不再参与，甚至懒得投票，使得公民与国家间的距离越来越远。为消除这种忧虑，重新塑造公民与国家间关系模式势在必行。“目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况；而且，权威，包括国家的合法性，必须在一种积极的基础上得到重构。……答案部分取决于具体的情景，因为不同的国家遵循着不同的发展轨迹，而且具有不同的宪法背景。”[15]（P76）作为一种治理形式，民主不再仅是政治体制问题，也是国家和公民、公民与公民之间的关系模式问题。立宪国家对民主的需求表达很简单：影响公民生活的规范与决策，应该交由他们自己订定。这就是真实民主理想所期盼的协商场景：民众对于支配自己生活的立法决策有权表达想法和意见，而不是一味听命于人；这些想法和意见必须是他们心声的真实反映，而不是在对暴力的恐惧、权力的强制、金钱的诱惑下产生；这些想法和意见所反映的，应该是他们深思熟虑后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反应下的偏见。事实上，“公民与政府之间的平等对话一直是民主理想的核心”[16]，作为决策的参与者与政府成为平等协作伙伴，承诺共享决策，这种协商机制促进了新型公民国家关系模式的形成，为公民和政府在立法决策及日常生活而不仅限于紧急状态时的有效沟通提供了合作方式。

（四）培养公民的政治自主性与责任意识。协商民主理念认为，民主的终极价值在于自我治理而非多数统治，协商民主通过各种形式的协商机制，企图使公民的各种不同声音都能进入决策讨论过程，对公共事务充分表达意见，而非只是粗略的聚合。然而，在民主政治实践中，期望每个选民或民意代表完全从公共利益出发、彻底克服私利来思考公共政策及国家福祉难以可能。唯有个人保持独立的自我意识，将自已视为政治共同体中独立平等的一员，对公共事务保持审慎关心，必要时积极参与，个人才能享有自由以及实现个人的价值目标，才会真心实意地创造并支持民主制度。从这样的角度看来，培养出具有政治自主性的公民仰赖于协商民主。“政治自主性，即公民的法律独立性和有保障的尊严及他们平等地分享对于政治权力的实施”[9]，在公共协商过程中，公民通过公开陈述理由、充分表达自我，成为积极主动的参与者、思考者、行动者，不同立场的人可以相互了解彼此的观点和论证理由，加深双方对议题的认识，并据此再次反省自己的观点，明确个人行为与作为更大共同体的国家、政府之间的利益关系，最终形成民主政治共同体良好运作所必需的公民政治自主性与责任意识。

三、协商民主在预算审议中的应用：制度设计与实践路径

依据财政学的原理，一切国家行为均可归类为财政的收入作用与支出作用。财政制度不仅维系着现代国家运作的经济基础与市场秩序，而且体现了经济资源在国家和公民之间的分配情况，是考察国家与公民关系和谐与否的晴雨表。国家财政的规范运作必须有其法律基础，而这个法律基础就是预算。“每一个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，它是以上一年度的财政经验即平衡表为根据的。”[17]宪法意义上的预算制度，更为强调国家机关行使预算权的法律依据及限制，意指“国家于一会计年度内以岁入岁出为中心所定立之财政计划，经议会决议而成立，授权并课政府以执行义务之制度”[18]（P360），“预算乃是就国家活动的全体，估算必要之支出，并预先推计必要财源的作业。”[18]（P362）预算的宪政功能主要在于通过监督国家施政活动，以实现公民权利与公共利益。“由国会经由审查而议决之预算案，本质上是一种对政府的授权，使政府能为了达到一定施政上的目的，而支出由国会所同意的预算。……其最终目的乃在经由权力分立及制衡之原则来保障人民的基本权益。”[19]作为一项庞大而复杂的社会选择过程，预算不仅具有经济性技术性等特点，更是民主政治的基本坐标。但预算案本身并不能显示社会选择过程中的冲突与妥协，要了解整个国家预算资源分配所牵涉的多元主体互动情况，首先必须对预算过程有所认知。其中，对预算的审议监督是立宪国家实现权力制约宪法原则的重要民主机制，“宪法的主要目的在于建立一个以公共利益为中心运转的政府，满足公众需要是国家财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。”[20]这种公共运作机制在当代立宪国家主要表现为参与式预算，包括五个标准：（1）财政和预算领域的问题必须被讨论，参与式预算主要涉及如何分配有限的资源；（2）必须是在市一级或一个拥有选举团体、并对政府有一定影响力的团体中进行（相近层次的并不充分）；（3）必须是一个重复进行的过程（对财政预算问题举行一次会议或一次投票不是参与式预算）；（4）这个过程在特定会议或论坛内必须包括公共协商的框架，即政府与参与者就预算问题要共同协商（仅对普通百姓敞开行政机构和党团组织的大门是不够的）；（5）参与者被要求对结果承担一定的责任[21]。其实践途径包括公众听证、公民调查问卷、公民领袖会议、焦点团体、公民咨询委员会、公民陪审团等形式。现在欧洲的西班牙、意大利、德国和法国等及秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥等拉美国家都开始实行参与式预算；我国的温岭、无锡、焦作、上海、哈尔滨等市也开始推行参与式预算，并取得了初步成效①参与式预算在这些城市实践所取得的成效，可以参见徐珣、陈剩勇：《参与式预算与地方治理：浙江温岭的经验》，《浙江社会科学》2009年第11期；马薇：《无锡实行参与式预算公共项目建设群众说了算》，《新华日报》2006年6月12日；张瑜：《焦作公共财政革命》，《瞭望东方周刊》第275期；龚瑜：《上海闵行区就财政预算项目举行公开听证》，《中国青年报》2009年12月11日；柯森：《哈尔滨“参与式预算”辐射乡村》，《农民日报》2009年2月16日。。

巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被视为参与式预算实践的典范。此模式大致可分为三个阶段：第一阶段是普遍、广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估，并提出下年度预算计划和投资动议；第二阶段是社区不同群体和利益代表及政府相关部门，对公民提出的预算投资项目的优先顺序进行法律和技术论证以确定预算草案；第三阶段是对预算案进行多方协商并依法投票通过。在巴西参与式预算模式的制度设计中，其协商精神主要表现在三个方面。（1）强调协商民主的基本理念，将公民意识和权利观念作为社会学习机制进行普及。参与式预算的实践，实质上使其成为了一所“公民学校”，通过公民直接的、自愿的、普遍的参与预算过程，不仅能够让公民更多知晓和关注自身权利，致力于探讨国家权力和公民义务的相关议题；而且能够促使公民在参与中学习民主知识和协商技巧，树立互惠、宽容、责任的公民美德。如巴西公民在参与预算的谈判中，会引用1988年巴西宪法中规定的公民权利来支持他们的论点。在最初的“授权会议”上，参与者们都可以受到有关他们作为公民的权利和义务，以及政府责任的教育[22]。（2）成立专门机构负责预算协商。依照相关法律的权力配置，负责编制财政预算的是作为行政机构的市政府；对预算进行讨论和修改的是作为立法机构的市议会。其中，市政府下设“计划办公室”和“社区关系协调办公室”，具体负责与城市居民的财政预算协商事宜。“社区关系协调办公室”与各社区精英们一起召开社区会议，通过不同社区设立的“协调员”收集社区民众的意见和建议；“计划办公室”就公众的意见进行技术上及经济上的分析论证，提出处理意见。此外，还设有“参与预算委员会”作为常设性参与机构，由议员、议题代表及工会组织、各基层邻里社区组织选举的代表组成，在充分辩论的基础上，根据公众的优先偏好，确定市政府的年度财政预算。（3）以协商民主的公开性原则为指导，构建预算信息公开制度体系。在巴西参与式预算过程的第一步，信息会议是全年预算周期的开端。信息会议给政府、非政府组织和社会公众提供了一起讨论关于预算、政府权力和责任、税收及公民权利等问题的机会；政府负有义务让参与式预算过程所需要的各种信息，通过各种可能途径广为传播为公民知晓，如预算信息会议的日期和方式、确定的游戏规则等必须让民众事先了解。在完备的预算信息公开基础上，国家权力在行使过程中始终处于透明状态，能够更好地受到民众的制约与监督。

在我国，浙江温岭的新河镇等为公民参与地方预算提供了经验范本。2005年7月，新河镇为探索建立财政预算制度化的公众参与机制，启动了地方预算改革。其目标在于通过公众参与政府预算编制、人民代表大会审查与修改预算草案、预算执行的监督，使预算资金的分配更加公平合理，并以此推动基层人大改革。2006年，新河镇人大通过《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》，促使公民参与规范化、制度化。近五年的实践表明，新河模式成效显著，体现了协商民主最核心的公众参与特色。（1）公众参与政府预算编制。在每年人代会召开之前，镇政府组织本镇公民自由、平等参与，并邀请与财政预算相关的各界专业人士参加预算编制。在操作过程中，将参与者分成经济、社会、城建三个小组，讨论政府编制的预算草案，提出修改意见；在此基础上召集全体参与者与政府讨论协商，对预算草案提出意见和建议；镇政府根据讨论情况再行修改预算草案。（2）公众参与人民代表大会预算草案审查。在人大组织预算初审的五天前，在各村、居委会张贴通告，社会公众可自愿参与。在人代会期间，人大代表审查、修正、批准政府预算报告时，参与者可就预算草案向政府询问，或者提出建议、意见和要求，与人大代表有同等的发言权；在人大代表讨论审查阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求。在人大代表参考公众意见、分组讨论审查镇政府提出的预算修改方案后，若仍有不同意见，人大代表五人以上联名可以提出“预算修正议案”，由大会辩论并最后投票表决“预算修正议案”和预算草案。（3）公众参与预算执行和监督。在镇人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；年中人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府预算执行情况进行讨论和审查；镇政府若在预算执行过程中提出预算调整案，则需召开人民代表大会进行审查和批准。我国学者将这种融合了协商民主理念的预算模式称为“参与式预算”，称其为“具有中国乡土特色的社会主义民主创新，……是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政的方向。”[23]

随着公民权利意识的提升和现代国家公共预算改革的深化，在预算审议中借鉴协商民主理论，吸纳公民参与已经成为世界各国的普遍做法。这不仅是立宪主义人民主权原则的客观要求，政府所有收支行为应当置于人民及其代议机构的监督之下；而且也只有让社会公众通过制度途径才能有效监督国家权力，使财政预算符合国民经济发展和公共利益的需要。

四、预算审议中协商机制的完善：基于立宪主义的分析

参与式预算的实践表明，借鉴协商民主理念，在财政预算制度框架内建立起相应的参与、辩论、协商和质询机制以推动公共预算改革，不仅能够增强预算决议的正当性，“有助于最终的决策获得最好的质量，而且也帮助了每个人完成自我转化，从坚持己见的私我变成尊重理性的公民，从坐井观天的视角变成面面俱到的思虑。”[24]但有关研究报告依然发现，公民参与在某些时候只具有形式意义，难以达到预期效果。调查结果显示，阻碍公民参与的因素包括：技术专家所使用的知识和语言专业化；预算案太过复杂太难读懂；公民参与兴趣不高；法律规范及制度化的参与途径欠缺，导致公民难以有效地进行实质性参与；预算信息不知如何获取；代表不充分等[25]。从立宪主义的角度而言，为保证公民有效参与预算，可从四个方面努力完善预算审议中的协商机制。

首先，立宪主义的人民主权原则要求尽可能地吸纳公民参与预算。“民治和代议政府最大的需要就是全体的人民，都能了解国家就是他们自己。”[26]政府预算对于一国政治和经济的重要性不言而喻，由掌握国家主权的人民密切参与预算理所当然。从历史发展来看，代议机关的预算审议权早于立法权而确立，以预算审议方式替人民“看紧钱包”的效用，有时甚至超过立法途径所发挥的民主统制功能。时至今日，代议机构控制预算已成为现代国家对行政机关实现制约的主要途径。国家财政权最终由纳税人把控的人民主权原则，要求纳税人必须通过代议机构以实现对政府及其财政行为的决定权和监督权。质言之，民主制度的本质就是一种以民众参与为核心的程序机制，采用多种渠道和方式扩大民众参与预算的广度和深度，让社会各阶层和多元利益主体在参与预算审议过程中学会辩论和谈判技巧，逐步提高人民代表参与决策的能力，既有利于预算决策的科学化和民主化，又便于预算通过后的有效执行。因此，完善预算审议中的协商机制，为公民参与预算提供有效途径，构建起民众与政府沟通对话的平台，是实现人民当家作主的制度基础。

其次，立宪主义的法治原则要求健全公民参与预算的法律体系。依法治国是社会主义民主政治的基本要求，健全的法律制度对公民参与预算活动起着根本性的指引、规范和保障作用。各国公民参与预算的实践表明，以宪法为中心的参与程序对预算决策将产生实质性影响，特别是“转型国家的宪法并非扮演规范性或原则性的角色，而是一个汇纳不同意见以形成政治共识的程序”[27]。健全公民参与预算的法律体系，在宪法层面，可以进一步充实宪法第2条对公民参与的原则性规定，考虑在总纲部分确立信息公开和正当法律程序原则，增加“中华人民共和国实行信息公开原则，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，一切国家机关的所有政务信息都应依法公开”，“一切国家机关未经正当法律程序，不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定或行为”等条款；在“公民的基本权利和义务”部分可以增加“中华人民共和国公民有对国家政务活动的知情权”条款等，从根本法的高度保障公民的预算参与权。在部门法层面应修改预算法的相关条文，改变乡镇一级没有预算的现状①《中华人民共和国预算法》第二条规定：“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”但该法没有明确“暂”的具体内涵。；并在总则中确立公共预算、预算民主以及公众参与的理念与内容，如借鉴立法法第34条的规定在预算法中规定公众参与制度，在预算草案初步审查程序中引进征求意见、公众听证、座谈讨论、公民旁听、磋商辩论等机制，规范公民参与预算审议的方式。这不仅有助于提高传统行政预算体制的运行效率，也有助于促进社会主义法治理念在财政预算领域的落实。

再次，立宪主义的权力制约原则要求落实预算公开制度。现代预算之所以叫公共预算，就是预算必须有公众参与、向公众公开，公众可以并且能够通过有效途径进行监督。“每年的国家预算报告都不免要罗列一大堆数字，对于一般读者恐怕会有枯燥之感。但是这些数字固然是不可少的，而且在它背后，实在有关系国计民生的重大意义在。国家每年从人民取多少钱，怎样取法，又用在什么地方，为什么这里多用，那里少用，用了以后究竟发生了什么效果，这些问题只要把预算报告细看一遍，都可以知道一个大概。在解放以前，人民是不可能知道这些的，尤其不可能知道得这样确实、完全和清楚。我们的政府现在每年向人民作一次这样忠实详尽的报告，这是我们国家的民主生活中的一件大事。而且由于财政决定于经济，所以在每年的预算报告中，不但讲到财政收支，还讲到国家建设事业的总的情况和方针，同人民的关系更为广泛。”[28]为确保预算权的正确行使，必须让其在阳光下运行，以保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。因此，政府每年的预算编制和使用情况应当向社会公开，不但应该向两会的代表和委员公开，还应该向社会公众公开。我国人民代表大会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，实际上就是公民对政府各项具体施政活动的审议与批准过程。故而，一切有关预算的全部详细内容，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，应当通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开。

最后，立宪主义的人权保障原则要求建构协商机制以保障公民参与。尽管“何谓自由民主宪政秩序，仍有赖识者以开放、多元、宽容的心胸继续探究，我们需要的恐怕是一动态平衡，不能定于一尊的平衡，在寻求共识的过程中，要积极维护公开、公正、参与的程序正义理念。”[29]毫无疑问，政府预算将影响到国家的每个公民，让公众参与预算过程，让相对人对自己将要承担的纳税义务与将要获得的政府服务发表看法，通过理性辩论给予社会公众表达意见的机会，是实现宪法规定的公民政治参与权的应有之义，也是社会主义民主政治发展的内在要求。党的十七大报告指出，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”等，这些都为预算审议中公民参与机制的建构提供了政策指引；我国地方的人大预算改革中所创设的民主恳谈、公民旁听、初审听证等制度则为进一步丰富公民参与预算制度提供了经验支持。公民通过行使预算参与权，与政府自由平等对话，这种横向交流而非垂直对话可以促进合作型公民国家关系模式的形成，以温和理性的方式督促政府重新评价自己的行为决策，从而推动“政府与公民社会中的机构结成伙伴关系，采取共同行动来推动社会的复兴和发展”[15]（P73）。

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责任编辑：张新颜

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1008－410X（2010）05－0026－08

2010－01－28

戴激涛（1979－），女，湖南武冈人，广东商学院法学院讲师，博士；广州 510320

＊本文为2008年度国家法治与法学理论研究项目“协商民主在预算审议中的应用研究”（批准号08SFB3009）的阶段性研究成果。