黄显中 何 音

迈向公共治理的共和路径＊

黄显中 何 音

多元主体通过协商合作共同管理公共事务，形成以公共治理为中介的实践共同体。我国在迈向大国治理的康庄大道中，为公共治理创造了有利条件；但党和政府主导的治理模式，又面临着一些困境。公共治理是共和国的治道方式，应以现行社会治理模式为基础，从共和国的视界强化“共有”、“共治”、“商谈”、“共享”理念。中国特色社会主义建设迈向公共治理，需要发挥党和政府主导的治理模式的优势，从而建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的公共治理结构。

公共治理；共和；中国特色社会主义

在国内治理理论研究中，其适用性问题始终是人们籍以批判的一个视角，并且基于治理理论的兴起、困境及特殊国情，对于治理理论在我国的适用性持怀疑和否定态度。然而，治理理论的兴起既是西方社会发展的历史必然，也是公共管理理论由分化走向和解的逻辑结果。是故在如何看待治理理论的问题上，需要更具体深入辨明其适用性。简单地以适用或不适用的二元代码宣告自己的态度，既是在对待治理理论上的敷衍了事，也是对我国公共管理发展的保守姿态，不利于建构中国特色社会治理模式。本文认为，作为“共治”的治理理论大体合乎我国政治制度和理想，应该从共和国的视界来审视治理理论的适用性，从而在我国现行社会治理模式基础上，采取共和的路径战略地迈向中国特色社会主义公共治理。

一、公共治理的共和意蕴

公共管理学的前沿发展或者合乎治理理念，或者发展成为一种治理理论，这并非因为治理理论在当今世界多么时髦，而是因为治理真正表达了公共管理的深刻涵义。治理理论整合各种公共管理范式而形成新的范型，堪称对此前公共管理理论的综合性创新。治理的定义虽然五花八门，但都表达着同一个理念。对此，全球治理委员会具有代表性和权威性的定义可以说明：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]（P23）。按照治理的这种定义，治理意味着多元主体协商合作共同管理共同体公共事务。

治理的用法虽然各式各样，但在规范的意义上却表达了“共治”的理念，在公共管理领域应该准确地称之为“公共治理”。公共治理意味着多元主体相互协商解决公共问题的合作性事业。其一，公共治理是多元主体对公共事务的共同管理。“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。”[2]按照公共治理理论提供的思路，公共问题的解决不是某个人的事情，也不是少数人的事情，而是所有利害相关者的事情，应该由所有利害相关者共同来解决。其二，公共治理是多元主体基于相互理解而协商合作的共同管理。持续的互动、不断的协商，是治理理论范式的基本特征[1]（P23）。自由、平等、理性的多元主体，协商合作解决公共问题共同治理中的冲突和争端；协商是公共问题共同治理的根本机制，是治理能否取得成功的关键环节。因此，公共治理理论内涵的深层理念，是关于“公”、“共”、“和”的社会共和理想；不仅与共和主义的精神相一致，而且可以视为其具体的公共管理模式。相较于“治理”、“政府治理”、“自组织治理”等提法，“公共治理”具有无可比拟的优势。公共治理理念描绘了这样一幅展示于公共空间的情景：公共问题处于中心，多元主体围绕着公共问题而相互协商，寻求公共问题的解决之道。这正如阿伦特著名的关于桌子的比喻：桌子将所有人吸引过来，所有人分坐在桌子旁，又一起环绕桌子共同商谈[3]。当公共问题发生的时候，利害相关者聚而论之，共同面对事实本身。在此意义上，公共治理理论创造的是一种纯粹公共管理学，与阿伦特的纯粹政治学相仿。

多元主体协商合作对公共问题进行共同治理，构成以公共治理行动为中介的实践共同体。公共治理共同体是公共治理由以开展的理想模式，包括着对公共治理本身种种规定。一是对公共治理主体资格的规定。由于公共问题关涉所有相关公众的利益，所有相关的公众皆为利害相关者；所有利害相关者都有参与共治的权利，都应该是公共问题的治理主体。利害相关者也就是自由平等的、理性的公民，他们是否参与公共问题的共同治理，从事实上判定他们的公民资格。二是对公共治理商谈环境的规定。公共治理依赖于相互协商的话语行动，并且决定于商谈共治环境的理想程度。理想的商谈环境由商谈的程序原则和论辩规则构建而成[4]，它规定着公共问题的商谈层次，避免商谈过程中支配和压制行为的发生，确保公共治理商谈主体遵从话语的有效性要求。三是对公共治理理性的规定。理想协商环境中的公共治理主体，相互尊重公共治理主体的协商话语权，每个利害相关者充分表达自己确信的观点。他们寻求公共问题的公平合理解决以实现公共利益，而非将个人和本位利益置于公共利益之上。四是对公共治理协商共识的规定。公共问题的解决要求公共治理形成或影响正式决策。利害相关者基于相互协商，根据更具论证力量的理由，借助于票决制形成约束性共识。公共治理尊重利益与观念的差异，但少数必须服从多数共识决策，直至下一轮协商形成新的共识为止，以服务于公共问题解决的效用目标。

公共治理商谈当然以普遍道德和宪法法律为界，这是公共治理商谈必须满足的基本前提。但由于多元主体治理的公共问题是社会和经济问题，必然关系利害相关者所有人的公共利益，也关系利害相关者每个人的私人利益，而非单纯实用性的由专家进行处理的技术问题。“每个人”不同于“所有人”，对所有人有利的未必对每个人有利[5]。这种区别直接影响着公共治理的商谈理由，是基于共同体伦理，还是基于个人功利；治理商谈的主体是秉公还是执私；是将公共利益置于私人利益之上，还是将私人利益置于公共利益之上。换言之，公共问题的治理商谈是以治理共同体为基础，还是以利害相关者个人为基础。前者在公共治理共同体的前提下商谈公共问题的解决，以传承和维系治理共同体的伦理性；后者则将利益的争夺置于公共治理共同体之上，让现实的利益消解治理共同体的伦理性。前者基于相互理解而有效商谈，进而在反思中达成共识；后者则基于实力对比而谋求自身利益，导致社会冲突或不平等。前者是名副其实的公共治理商谈，后者则是不平等的个人利益谈判。因而，这两者实为两种不同的治理谱系：前者以共和主义为理论基础，是共和国的公共治理观；后者以自由主义为理论基础，是市场型的公司治理观。在此意义上，建立在“经济人”假设基础上的治理理论，缺乏公共治理的规范性维度，并非真正“共治”意义上的公共治理。

商谈与谈判是两种完全不同的交往方式[6]，在公共问题的共治中不能混为一谈。尽管谈判在现实生活中往往不可缺少，但也必须在程序规定上使之合乎商谈原则。而它们之间的区别先行设置着商谈发生的共同体条件，唯有在共同体共和事业之中公共治理才能获得成功。共同体为全体公民共有，共同体之事业为全体公民的共同事业；共同体之共同事业由全体公民共治，公民在共治中履行作为共同体成员的责任；共同体发展成果由全体公民共享，公民深感在共同体生活中的荣耀和幸福。公共治理共同体体现着共和主义的“共有”、“共治”、“共享”、“和平”、“温和”、“均衡”[7]理念。共同体的优良生活由全体公民共同协商决定，在此基础上社会和经济问题才有解决的共识前提。因此，只要公共问题能够作为议题摆出来由大家共同讨论，只要利益相关者具有作为公民的公共感能力，公共治理在任何时间、地方都具有发生的条件，并且也是能够通过社会建置、实践和教育加以应用和推广的。学界对治理理论困境的探讨，基于传统官僚制的观念和作风忖度和限制公共治理，断言治理理论作为社会技术应用层面的种种困境，不仅未准确把握公共管理发展的时代脉搏，未深入洞察公共治理成功运行的前提条件，尤其未深刻领会中国特色社会主义共同事业的共和精神，将不利于我们引领和坚持中国特色社会治理的民主改革。

二、社会治理的转型特征

我国正迈进大国治理的康庄大道，实现中华民族的伟大复兴。中华人民共和国是中华民族和谐团结的统一体，是全体中国人民的共同事业。它意味着全体中国人民共有、共治、共享、和平、和谐、均衡。这正是毛泽东的政治理想，也是他早在1957年为我们提出的共治的“六有”共和理想：又有集中，又有民主；又有纪律，又有自由；又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面[8]。毛泽东的理想一直激励着我们努力去完成他的遗愿。和谐社会的提出之所以受到高度赞赏，根源于它深刻体现着共和国的精神；中国特色社会主义建设，越来越体现着人民共和国的风范。我们建设的正是这样一个组织良好的社会，“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”[9]。在这令人向往的政治共同体中，公民自由平等幸福，在和谐的国内秩序中享有公民自由；国家富强民主文明，在复杂的国际秩序中保持政治独立。公民自由与政治自由是我们共同的共和目标，公民生活幸福与国家富强是我们共同的共和愿景。而不论公民自由抑或政治自由，不论公民幸福抑或国家富强，都唯有通过全体人民的共同治理方可实现。

改革开放的历程是不断进行治道变革的过程，也是向着共治的理想不断前行的过程。在这过程中，社会主义市场经济建设举世瞩目，也是对人们影响最为深远的事情。随着社会主义市场经济的发展，我国人民不仅富裕了起来，而且大大增强了谋利的意识；不仅参与经济建设的积极性持续高涨，而且大大增强了维护自己权利的意识。社会主义市场经济的发展，同时也是社会结构分化和合理化的过程，培育了不断发展和健全的公民社会，为走向公共治理准备了不断成熟的主体[10]。具体而言，社会主义市场经济的发展，为共和国实施公共治理，不自觉地铺设了愈益优越的条件。一是全面小康为公共治理创造了公民参与的基础。全面建设小康社会解除了人们对温饱的忧虑，人们有条件也愿意参与公共事务的治理。二是不断涌现的公共问题需要共同治理。公共问题关系到每个人的利益，是每个利益主体都关心的事情，需要所有利害相关者来共同治理。三是承担公共治理的公共组织和积极公民逐渐发展起来。公共组织和公民资格的培育，为公共治理的实施创造了有治理能力的多元主体。四是现代信息技术手段为公共治理创造了条件。信息技术的发展，增加了公共意见的形成和反馈渠道。因此，公共治理是社会主义市场经济发展的现实需要，也是社会主义市场经济发展的必然结果。

按照马克思的说法，从非市场经济转向市场经济，不是一般性的变化，而是人的存在方式的全面变化。这是从人对人的依附性的存在，转向“以物的依赖性为基础的人的独立性”的存在。简洁地说，从几千年来的自然经济转向市场经济，带来了三个方面的重大变革：从经济生活的禁欲主义到经济生活的追求现实幸福的转变，从精神生活的蒙昧主义到精神生活的理性自由的转变，从政治生活的专制主义到政治生活的民主法治的转变[11]。所谓“以物的依赖性为基础的人的独立性”的存在，就是自由自主的理性个人，就是自谋生存和发展的经济主体。对于这样的理性利己者，谋取自己最大的利益往往被当作目的，而公民参与不过是手段，合作共治则仅仅是途径。这正是博克斯所说的看门人，只关心自身重要利益而限于参与重大议题的公民[12]。加上我国的市场经济仍然不够健全完善，不少人甘愿做公共问题公共治理的搭便车者，甚至成为谋取个人利益的利己主义者，不择手段地破坏公共问题的公共治理。不论是看门人、搭便车者还是破坏者，都是在市场经济中产生的作为市民的利益主体，以自身的效用最大化为原则贯穿整个生活，用市场的原则来对待公共治理。不仅如此，社会主义市场经济的发展，对社会伦理造成了严重的冲击和破坏；传统伦理因素不再具有社会整合的强大力量，传统的伦理共同体走向破碎和解体。因而，社会主义市场经济的发展，同时为我们提出了社会整合的难题：在利益主体多元化的背景下，如何通过公共治理将多元利益主体统一到共和国的伟大事业之中。

社会主义市场经济是中国特色社会主义建设的基本内容，并且始终在党和政府的有力领导和宏观调控之下。一方面，党和政府大力推动社会主义市场经济的建设，为社会主义市场经济体制的不断健全和完善掌舵；另一方面，党和政府宏观调节和全面导控社会主义市场经济建设，使之与中国特色社会主义的伟大事业相一致。为了适应社会主义市场经济发展的需要，政府在公共治理的问题上不断创新。特别是党的十六大以来，我国的社会治理在理念、结构、机制等方面进行了卓有成效的探索。一是倡导和谐社会、科学发展观、服务型政府等先进理念，将全国全党的思想统一到中国特色社会主义共和事业上来。二是改善治理结构，下放和归还权力于地方、社会和企业，加大城市社区自治和农村村民自治的力度，非政府组织、营利组织和公民广泛参与到公共治理之中。三是创新治理方式。建立政府官员问责机制、立法听证和政策听证等参与机制、信息公开和舆论监督机制、政府及官员的绩效评估机制。为加快中国特色社会主义共和事业的建设，党和政府建构了强大的组织建设能力、意识形态能力、依法治国能力、社会动员能力，将全国人民特别是干部和党员，吸纳和凝聚到中国特色社会主义事业的建设之中，确保全国上下形成以共和国的伟大事业为共同善的公共治理共同体。

党和政府领导中国特色社会主义建设取得的成绩令世人瞩目，让国家富强，给人民实惠。然而，在迈向公共治理的进程中，党和政府主导的治理模式始终面临着种种张力。具体而言，一是意愿和能力的冲突。我国政府的强大组织、动员和执行能力，完全足以实现中国特色社会主义的公共治理。但政府主导型的治理模式转向公共治理，首先要求政府有意愿实施面向公共治理的改革，从而形成对公共治理的变革上的张力。二是重要性与必要性的冲突。“共治”强调公民参与，与政府导控存在距离。政府主导强调公共问题的治理由政府垄断甚至主宰，与公共治理和“共和国”[13]的理念不尽一致，从而形成对公共治理的认知上的张力。三是公利与私利的冲突。利害相关的公民的“共治”，有利于实现大家的共同利益和各方的私人利益。而通过政府主导来实现公共利益，则可能为权力腐败滞留更大的空间和更多的机会，从而形成对公共治理的动机上的张力。四是权力与真理的冲突。“共治”排除暴力和权力的干涉与支配，更具论证力量的理由具有最高的权力。而政府主导难免以权力为真理，让真理屈从于权力，从而形成对公共治理的机制上的张力。所以，政府主导的治理模式，决定着我国还将较长时间内处于迈向公共治理的途中。

改革开放的效应总是具有两面性，我们必须珍视和发扬正效应，但更应该坚持改革开放，减少和消除负效应。这是传统政道转向治道的过程，政治与经济彼此磨合的过程，政府之间与政府和公民之间相互博弈的过程，利益与权利合理配置的过程，理性个人与共同体重新结合的过程。从传统的政府管理模式向公共治理模式转变，只能是一个复杂的社会博弈过程。不仅需要健全完善社会主义市场经济，也需要加快社会主义民主政治建设的进程；不仅需要推动公民社会的发展和成熟，也需要通过以法治国来减少和避免干涉与支配。我们坚信，只要有党和政府的统一领导，有中国特色社会主义事业的共同意识，有全体人民对伟大事业建设的积极参与，我们离共同治理的目标就会越来越近。

三、公共治理的共和要求

中华人民共和国作为全国人民的共同理想，先在地准备了公共治理所需要的基本条件。国家内部包含着层次众多的更小的治理共同体，共同为着中国特色社会主义伟大事业的共同目标而奋斗。公共问题以公共治理的方式加以解决，既是人民民主的重要体现，是共和国在社会生活中的基本内涵，也是中国特色社会主义事业的根本要求，更是全体中国人民的强烈愿望。因此，公共治理是共和国的公共行政理念，与我国的国体和政体相契合，本质上是个有关政治的大是大非问题，而非单纯技艺上的公共管理问题。我们不能因为我国现有国情暂且不能完全满足公共治理的要求，以适用、不适用的二元代码简单机械地接受或拒绝[14]；而是应该从人民共和的高度严肃审视现有治道模式，在注入共和精神的基础上创造出中国特色社会主义公共治理。

一是强化“共有”理念，构筑公共治理的基础。中华人民共和国是个政治共同体，以中国特色社会主义事业为至善；其中包括各个层次和类型的数量众多的小共同体，它们都为着中国特色社会主义事业而凝聚在一起。共和国的这种共同体性质与城邦共同体有相似之处。亚里士多德说：“所有城邦都是某种共同体，所有共同体都是为着某种善而建立的（因为人的一切行为都是为着他们所认为的善），很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善。这种共同体就是所谓的城邦或政治共同体。”[15]（P25）公共问题的共同治理以共同体为前提，公共治理的基础即是公共治理所在的共同体。治理共同体为全体公民共同所有，这正是共和国的“共有”理念，它表明共同体不是任何人、集团、阶级的私产。我国现阶段传统伦理共同体遭到破坏，不再具有社会整合的力量；政治共同体广阔博大，却与公民个体距离遥远。这种局面容易助长共同体“私有”的观念，不利于公共治理的形成和实现；公民感受不到自己作为共同体成员的好处和荣耀，没有机会也不愿意积极参与共同体的治理。公民参与小共同体的公共治理，既能培养公民参与的技能，又能增进公民对小共同体的认同感，更能通过参与对小共同体的治理，将公民与共和国之政治共同体联系起来。因此，我们不能只关注政治共同体，更要关注和建设人民生活的小共同体：小共同体使公民自由而幸福，使社会稳定和谐团结。

二是强化“共治”理念，建立公共治理的模式。“共治”是共和国的基本理念，指社会各成员、各集团、各阶级都享有参与公共治理的权利。“共治”主张尽量多的公民或代表参与共同体的治理，反对个别领导的君主式治理，或政府垄断的精英式治理，或社会大众主宰的暴政式治理。共治源于共有的共和权利，源于全体公民对共同体的共有权利，源于全体公民对于共同事业的共有权利。全体公民对于共同体的共同所有权，赋予每个公民平等的共同治理权利，每个公民都有平等的权利参与对共同体的治理。在共和主义看来，共治权利与共有权利不能分割。一方面，不存在没有共有权利的共治权利；另一方面，共有权利也要求全体公民对共同体进行公共治理。共治权利是对共有权利的具体落实，它将共有权利化为社会事实。抛弃共同行动的共治权利，共有权利就是抽象的，易于被个人或少数人占有或侵吞[16]。“共治”不仅是政府执政的方式，更非政府谋求合法性的工具，还更是公民主权地位的真正体现。因此，对于公共问题的公共治理，要本着“共有”的思想，让所有利害相关者共同来治理。建立中国特色社会主义的公共治理，要本着人民主权的民主观念和精神，让社会各界的公民代表共同来治理。这样，才能形成各行各业混合均衡的共治局面，形成多元主体合理有效的共治结构。

三是强化“商谈”理念，增强公共治理的效果。“和平”是共和国的基本理念，它要求共和国的各个阶级、阶层和利益群体放弃暴力、武备和强权。“商谈”是实现“和平”理念的根本途径，是公共治理得以有效实施的关键环节。“商谈”以共同体为前提，将“共治”理念化为约束性共识。在共同面对公共问题而又和而不同的情况下，在共同体全体公民不使用暴力和权术的前提下，在全体公民也不愿放弃共同愿景实现的压力下，共同体全体公民唯有心平气和地坐下来，共同协商“公共问题”的解决之道。公共治理中的话语协商，以共同体中的公共话语为媒介，以全体公民的相互理解为前提，是基于理解而达成共识的合作。公共治理话语协商的有效进行，要求一种有利于话语有效性得以实现的理想话语环境，它排除暴力屈服和权力干涉，杜绝对商谈的支配和压制，保证话语协商的自由和顺畅。公共治理中的话语商谈，以更具论证力量的“无可反驳的理由”[17]为最高权威，从而不仅达成共识而且取得良好的共治效果。因此，商谈不同于谈判，也不同于利益的妥协和争夺。谈判和妥协都是以强力为基础的，与共和国的“和平”理念不相符。谈判和妥协以个体利益为给定不变的前提，破坏和消解共同体及利害相关者的公共利益。建立在谈判和纯粹妥协之上的治理，不合乎公共治理的基本精神，当为公共治理所避免，或者通过程序限制使之在程序上满足商谈的基本要求。

四是强化“共享”理念，均衡公共治理的利益。“共享”是共和国的基本理念，它意味着平衡彼此的利益，共享政府提供的公共利益与服务。“共享”是对公民生存权的有力保障，公民因之花时间和精力参与公共治理而无虑生计。“共享”是对公民公共自主资源的平等待遇，公民因之具有参与公共治理所需要的机会和能力。“共享”是对利害相关者“共治”成果的同等尊重，利害相关者因之感悟自己作为共同体成员的荣耀。“共享”均衡公民之间的利益，避免富者以个人谋利为幸福，而不屑于参与公共治理。“共享”平衡公民之间的力量，消除公共治理中支配与被支配的可能性，确保公共利益在相互平等的基础上通过协商共识顺利实现。这也正是亚里士多德主张中产阶级统治的原因。亚里士多德的共和主义理论认为，极富者容易变得无比凶暴，极穷者则易变成流氓无赖。前者起于暴虐，后者起于无赖。前者不愿意受制于人，后者又容易自暴自弃。前者全然不肯受制于人，只知专横统治他人，后者则不知统治为何物。前者心怀轻蔑，后者满腹嫉恨[15]（P222）。“共享”消除极富者和极穷者，所实现的正是我们向往的共同富裕目标。因此，在共和国的公共治理中，要重视合作式的治理民主，保障公民的自由和社会权利；要重视公共服务均等化，增强公民对共同体的认同和情感。在此意义上，“共享”是“共治”的新的起点，是“共治”取得成功的重要条件。

建立中国特色社会主义的公共治理，既不是简单地将治理理论拒之门外，也不是简单地将治理理论纳入我国现有治理模式，更不是以治理理论为标准来直接改造我国现行治理模式。我们应该汲取治理理论之精华，根据共和国的理念和要求，在现行治理模式中输入和强化共和精神，从而创造出与共和国相一致的公共治理。因此，共和国的理念决定着公共治理的内容，决定着对治理理论的辩证扬弃，也决定着公共治理变革的路径。

四、公共治理的有效切入

公共治理是一种公共行动而非个人行为，是一种合作理念而非纯粹技术，必须作为一种长期持续的公民实践来对待。因而，对于公共治理的实施，关键并非条件是否充分自足，而在于对公共管理不断创新的愿望，对公共管理不断挑战自我的勇气。至今为止，任何国家皆未准备好不偏不倚的条件可以直接套用治理理论，而是利害相关者在公共治理实践中不断创造可以适用的环境。中国特色社会主义建设需要创新公共管理，需要进行能够包容所有利害相关者的公共治理，需要建构与我国政治制度相一致的公共治理理论。所以，在中国特色社会主义建设过程中，我们要本着共和的使命和精神，在现行社会治理模式基础之上，从制度结构创新和职能模式转换上有效切入，争取在较短的时期内真正迈进公共治理的轨道。

我国实行由党和政府主导的治道模式，是中国特色社会主义伟大事业的现实需要，为我们走向公共治理提供了动力之源和坚实保障。公共治理不同于自组织治理，它是政府善治的合作性事业。自组织治理因自组织自身的限制，往往囿于自身而难以通盘权衡。自组织治理以自组织网络为基础，过于强调系统内部及系统之间自组织的力量和作用，否定、忽视国家作为治理主体的地位和作用，有趋向于无政府主义的危险。公共治理在自组织治理基础之上，将政府置于元治理位置，倡导政府和公民对公共生活的合作管理，为公共治理掌舵护航，恰恰构成了共和行政的精英部分。公共治理不反对自组织网络治理，但尤其强调公共治理的“公共性”，凸显政府在治理中的作用和责任。政府受全体公民的委托从事公共管理，最有资格和能力代表“公共性”。尤其是像我们这样的发展中国家，正如福山所言：“政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”[18]因此，在中国特色社会主义建设过程中，我们要秉着公共治理的精神，坚定不移地实行党和政府主导的治理模式；特别是在社会和民众幼小且不成熟的情况下，在国际社会复杂多变的背景下，在金融危机仍在加剧的形势下，党和政府强而有力的领导尤为重要。我国建立中国特色社会主义公共治理，必须加强和巩固党和政府的元治理地位。

对于受传统治理模式影响深远的国家，公共治理的治道变革最易见成效的，在于建立公共治理的结构和模式，从制度和行动上规范社会治理。党的十七大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”[19]的社会管理格局，可以说是合乎我国国情的具有创造性的公共治理结构。这是我国政府与公民合作管理的典型模式，是政治国家与市民社会的新型关系，是对公共治理理念的全面深刻诠释。在这个“四位一体”的关系体系中，党委是前瞻性的领导者，政府是负责任的行动者，公民社会是自主自愿的活动者，公民是积极参与的实践者。这个“四位一体”的治理结构，突出了党和政府核心治理的作用，凸显了社会和公民参与公共治理的地位。以国家权力为核心的公共治理，是中国特色社会主义建设所面临的任务和环境的必然选择；以社会和公民为主体的公共治理，合乎我国公民社会和公民资格不断发展的现实需要。在这个“四位一体”的社会管理格局中，党和政府的核心治理能够得到巩固，社会和公民的分散化治理[20]能够赢得发展的基础。这个“四位一体”的公共治理结构，体现着社会多元对共同体的共同所有，体现着共同治理对共同所有权的具体落实。因此，这是党－政府－公民或者说政治－行政－公民混合共治的格局，合乎中华人民共和国自身的基本理念，也必定能将共和国的精神转化为具体的现实。

党和政府既然处于公共治理结构的核心，公共治理的合作行动就应该由党和政府来主导。党的十七大将“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”规定为普遍的社会管理格局，这种公共治理模式就应该逐步在祖国大地得以实施。党和政府代表全体人民来治理共和国，各个层次的共同体也应该根据其要求，按照党的十七大规定的模式进行治道变革。党和政府具有强大的组织建设能力、意识形态能力、依法治国能力、社会动员能力，可以通过法律、政策、组织、绩效等途径，规定共和国各个层次的共同体，实行“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的公共治理结构。因此，在公共治理理念引入我国公共管理实践的问题上，党和政府肩负着治道变革主导者的重任，因为“管理当局有责任决定是否应该由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式”[12]（P164）。治理理念并非不适用于我国，关键是党和政府要下定决心推进社会主义民主进程，有组织有领导地进行治道变革。以治理理论不适用于我国为由，简单地将治理理念拒之门外，既将复杂的社会问题技术化了，也忽略了党和政府在民主进程中的主导作用。

党和政府主导的公共治理治道变革，更重要的是体现在政府职能转变上。这即是说，党和政府在实施公共治理模式时，必须按照公共治理模式的要求，来界定和履行自身的职能，巩固和健全公共治理的管理格局。共和国主张强政府强社会的优良秩序，以实现政府与社会混合均衡的共治理想。在当前党和政府主导的社会治理中，党应该实施前瞻性领导，政府应该承担四个方面的角色。一是扶助者。政府应提供制度安排保护和扶助多元治理主体，准许其参与共同体的公共治理，帮助其实现自主治理。二是服务者。政府应居于辅助的地位，提供公共治理的协商平台，确定公民参与的程序，提供必要的行政资源，教育公民参与的能力和技巧。三是引导者。政府可适当地引导分散化治理实体和公民表达共同的愿景，以共同体共识价值观的实质性目标，帮助其追求和实现共同体的共同治理。四是执行者。政府执行应以其高质高效的职业水平，忠实地履行通过协商产生的合法的政策决定，组织公共物品和公共服务的提供以及公共问题的解决。政府的这四大角色表明了政府在公共治理中的主导作用。但政府又是居于辅助地位的，公民才是公共治理的中心。因此，政府职能的转变是个双向的过程，一方面是自上而下的政府改造，政府由传统官僚行政转向公民共和行政；另一方面是自下而上的公民社会建设，公民由直接消费转向积极参与。通过政府职能转换，相互提高能力、增进信任、合作共赢。政府单方进行职能转变，社会和公民不增强能力，公共治理的结构将会瓦解。所以，在公共治理的民主管理的治道变革上，党和政府的主导作用是不能取代的；党和政府自觉自主自愿地转变职能，公共治理方能得以巩固并结出绚丽的果实。

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责任编辑：张新颜

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1008－410X（2010）05－0018－08

2010－07－23

黄显中（1972－），男，湖南桂东人，湘潭大学公共管理学院教授，博士；湖南湘潭 411105何 音（1986－），女，湖南长沙人，湘潭市规划建筑设计院，硕士；湖南湘潭 411100

＊本文为湖南省社会科学规划项目“公共行政学发展120年来政府公共性理念的辩证运动”（批准号07YBB334）的阶段性研究成果。