增强党的基层执政能力：党组织建设的重大命题＊

2010-08-15齐卫平吴海红

中共天津市委党校学报 2010年5期

齐卫平吴海红

齐卫平吴海红

增强党的基层执政能力，是由中国独特的政党制度决定的。中国共产党不仅是执政党还是领导党。双重角色决定了党不仅对国家政治生活产生影响，还对全部社会发挥着重大的影响作用。基层党组织作为国家与社会发生联系的直接纽带，基层执政能力直接关系党的凝聚力和战斗力，直接关系党双重角色的实现。当前，基层执政能力总体情况是好的，但发展不平衡，存在的问题还不少，其中大多数问题与基层党组织建设软弱乏力有关。增强基层执政能力，要按照提高党的建设科学化水平的要求加强基层党组织建设，要不断提高基层组织制度执行能力，推进基层民主发展的能力和建设学习型党组织的能力。

基层党组织；执政能力；政党制度

邓小平说，中国的问题关键在党。这个论断点出了当代中国社会发展的本质。长期执政的制度预设要求中国共产党必须首先搞好自身建设，世界政党政治的变幻莫测警示中国共产党必须以建构社会的政党权威为己任。党的基层组织担当着执政使命的具体任务，增强基层执政能力不可一日懈怠。

一、基层执政能力与中国特色社会主义政党制度

在当代中国政党制度下，党在基层的执政能力有着特殊的意义。从世界范围看，当代中国独特的政党制度突出了中国共产党角色的双重性，即他不仅是执政党，而且是领导党。政治学视阈里，“执政党”是与不掌握权力的政党相对应的概念，反映政党与政党的关系，并不涉及政党与社会的关系。西方国家有执政党但没有领导党的概念。中国社会主义政党制度形成过程中，领导党的概念使用在执政党的概念之前。“在新民主主义革命过程中中国共产党作为革命的领导者，通过自己正确的路线和政策，在全国范围内发挥着重要作用。但那时的共产党并未在全国范围内执政，也就是说，当时共产党只是领导党而非执政党。”[1]新中国成立初期党的文献和中央领导人的讲话中，首先是从领导核心地位进行角色定位的。明确提出执政党的概念是在1956年中共八大，邓小平在修改党章的报告中指出：“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位”，“执政党的地位，使我们党面临着新的考验”[2]。认识这个事实很重要，它表明，在领导角色基础上确立执政角色，是中国社会主义政党制度形成的一个基本特点，中国共产党不仅相对其他政党而言居于执政的地位，而且相对社会而言居于领导地位。

具有双重角色的政党和单一角色的执政党在与国家和社会的关系上有着显著的差异。在领导党执政的国家，一般是先有政党再有国家，这类政党在取得执政地位以后，新社会是按照他的纲领和目标缔造起来的，他对整个国家和社会的发展有着强大的领导力和影响力。单一角色的执政党掌握权力的国家，一般是先有国家再有政党，在政党取得执政地位之前国家和社会的建设就已经按照自身的逻辑和宪法的规定在运行发展，一般不会因为政党的轮替而中断或发生重大改变。虽然执政党具体的施政方针也会对社会发展产生一定影响，但是总体上社会制度以及发展方向与哪个政党执政没有直接的关系。不同的政党角色，决定了政党权力范围也有所差别。执政党的权力范围主要限于议会（或人大）与政府，而作为领导党，“则不限于在政治上领导政权和政府，而且领导人民群众、各民主党派、各人民团体、各企事业单位以及这个社会主义事业。”[3]即是说，执政党的权力影响主要体现为国家政治生活，而领导党除了对国家政治生活产生影响以外，还对全部社会发挥重大的影响作用。因此，中国共产党对国家和社会的影响是全面且广泛的，西方国家政党不是“领导一切”的，对社会生活一般不起领导作用。这是中国共产党与西方资产阶级政党的一个显著区别。中国共产党角色的双重性决定其政党运作方式。从政党、国家、社会三个维度看，中国社会主义政治发展呈利益高度吻合的同构性构造。在这样一种构造下，中国共产党执政的意义不仅表现为执掌政权，而且表现在对整个社会的影响力。“中国共产党的诞生改变了国家与社会合一的传统路径，而以执政的基层动员把中国社会整体带进政治体制，从而第一次以政党力量统合了国家与社会，政党因此成为国家和社会的纽带；而基层政党组织，则是国家与社会的粘合点。”[4]

中国共产党自身的组织体系与功能体系也与西方政党有着很大不同。《中国共产党党章》规定，中国共产党的结构由中央组织、地方组织和基层组织构成。即是说，中国共产党的组织设置从上到下是一以贯之的。在党的领导的总体框架下，各级党组织具体的权力和地位又有所不同。中央就路线、方针、政策等重大问题作出决策，地方和基层结合各自的具体情况负责贯彻落实。对于基层党组织的功能，党章也有明确规定，即街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，也就是政府体系内的党组织对于基层经济、政治、社会的发展负有领导职责。而政府体系之外的基层党组织，如“两新”组织的党组织，虽然对本单位不具有直接的领导职能，但是也要对本单位的发展发挥一定的作用。尤其是党的十七届四中全会强调要扩大党组织覆盖面，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。这些规定更加明确了基层党组织要在整个基层社会全面发挥影响力的功能定位。这与西方国家政治制度下的政党执政有很大不同。在西方一些国家，执掌政权的执政党并非在基层社会占据执政地位，竞选制度下的地方权力有时为非执政党掌握，国家政权和地方政权中执政的政党不统一。有些国家在野党或者反对党在地方上掌握权力的比重甚至超过执政党。因此，西方国家政党存在的主要目的就是争夺政权，其活动也带有间歇性和季节性，即只注重竞选时期。很多政党的组织结构是非常松散的，选举结束以后，政党基层组织及其成员的活动和作用几乎就停息了。因此，西方政党很少有基层党组织建设的问题。就这样的区别而论，执掌政权并不是中国共产党的目的所在，从整体上影响社会才是执政的意义所在，执政党的权威需要从上到下得到体现。中央和地方的权力统一意味着执政能力的整体性，意味着执政党社会角色的完整性，基层执政能力的弱化必然影响执政党的整体性和完整性。

中国共产党独特的政党制度决定了执政能力建设和先进性建设是贯穿党的建设始终的一条主线。任何政党要获取和维护执政地位都必须显示其强大的执政能力，从而才能为社会所认可。但是作为竞争性政党，西方政党上台和下野都是其既定政治框架内的正常现象。而中国共产党作为长期执政的党和社会主义事业领导核心的党，不仅要体现与时俱进的执政能力，还必须通过党的先进性作用的发挥，来体现立党为公、执政为民的政党本质。因此，先进性建设成为中国共产党区别于西方资产阶级政党的又一个显著特征。但是中国共产党的先进性不是一个自我定性的概念。先进性表现为对整个国家建设和社会进步的引领。要实现这个目标，除了发挥政权的优势还要适当采取其他手段，如科学的理论指南、先进的文化影响、及时有效的舆论引导以及党员队伍先锋模范作用的发挥等。从而使我们党成为推动社会进步的中流砥柱，成为对社会全面施加影响的领导党而非单纯的执政党。

二、党的基层执政能力的构成和体现

执政能力是执政党应对执政风险、维持执政地位的重要保障。中国共产党对这个问题的认识由来已久。早在上世纪90年代初，党就提出了提高执政本领的问题。党的十五大报告又提出了不断提高执政水平，并将“不断提高领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变的能力”作为加强执政党建设的两大历史性课题。党的十六大明确提出“党的执政能力建设”思想，把“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”作为加强和改进党的建设的一项重要内容。党的十六届四中全会专门就加强党的执政能力建设作出重要决定，这标志着执政能力建设正式成为党的建设的重大战略部署。

执政能力问题的提出基于党对自身面临的巨大考验和挑战的清醒认识。一是党面对复杂国际环境和崭新时代的要求。当今世界，和平与发展虽仍是时代主题，但国际战略竞争和矛盾也在发展，综合国力竞争日趋激烈，世界仍很不安宁。特别是苏联解体和东欧剧变以后，无产阶级执政党如何在复杂的国际局势中增强抵御风险的能力，成为摆在中国共产党面前的现实问题。二是党所肩负的艰巨任务和历史使命。现阶段中国共产党担负的重要历史使命就是建设中国特色社会主义、实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。这是一项史无前例的崭新事业，对党的执政能力提出了许多新的要求和挑战。三是党的自身状况和存在的问题。从革命型的政党到建设型的政党，从计划经济条件下执政到市场经济条件下执政，从封闭半封闭环境下执政到全方位开放环境下执政，中国共产党的历史方位发生了前所未有的变化，党的建设面临着许多新问题和新挑战，如怎样保持同人民的血肉联系，如何引导社会树立正确的价值观念，如何增强执政党队伍自身的廉洁自律，如何促进社会科学发展，如何构建和谐社会等等，都成为现实而紧迫的问题摆在执政党面前。

对于长期执政的中国共产党而言，执政能力建设是个复杂的系统工程。从执政能力的构成看，以下三个方面是主要的。首先是制定正确的路线方针政策的能力。在社会主义制度下，执政的中国共产党担负着政治领导的责任，路线方针政策是否正确，直接影响国家发展和人民利益。因此，保证路线方针政策不偏离正确的轨道，在党的执政能力构成中占有决定性地位。其次是国家管理和社会治理的能力。中国是个特大型的国家，拥有广袤的土地和众多的人口，地区发展和资源分布很不平衡，如何加强国家管理难度很高。中国与世界融合日益紧密，随着改革开放向纵深推进，社会结构发生了深刻的变化，各种难以预防和不可预测的风险不断增加，如何保持社会稳定任务艰巨。因此，国家管理和社会治理成为考验党的执政能力的重要方面。再者是管党治党的能力。党中央领导反复强调，治国必先治党，治党务必从严。作为党员人数众多的大党，作为建党近90年、执政60余年的老党，政党治理困难很多，情况也十分复杂。社会多元发展的格局和各种利益诱惑又带来权力腐败现象滋长的危险。干部队伍和党员队伍建设面临的新情况新问题同样对党的执政能力形成严峻的挑战。

执政能力在不同形势下具有不同的内容。党的十六大初步将执政能力的内容概括为科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。2004年9月党的十六届四中全会通过的决定，将党的执政能力概括为驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。党的十七届四中全会通过的决定又具体提出两方面的本领，即“谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的本领和做好群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领”，具体地提出增强两种能力，即“增强新形势下依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作的能力”。可见，党的执政能力的体现是根据形势发展的要求而不断丰富充实的。

党的执政能力需要有效的载体来实现，基层党组织就是这样的载体，而且是很重要的载体。讲党的执政能力必须讲党在基层的执政能力。基层组织是党的细胞，党的基层组织是党执政的组织基础。江泽民指出：办好中国的事情，关键取决于我们党，这不仅取决于党的正确的理论路线方针政策，也取决于各级党组织贯彻落实党的理论路线方针政策的能力和水平。基层执政能力的高低是基层党组织战斗力强弱的显示，基层执政能力如何，将直接影响党执政的整体水平。基层执政能力体现在基层的全部工作中，每一方面的工作都和党的执政地位有着密切的关系，但是最重要的能力体现在三个方面。

一是贯彻落实党的路线方针政策的能力。党的路线、方针、政策是集全党的智慧，从国家和民族利益的战略高度而制定，但是如何将它们有效地转化为具体的实践行动，则是其真正的生命力所在。基层党组织是贯彻落实党的各项路线、方针、政策的组织者、推动者、实践者，落实能力的强弱、落实效果的好坏是党的基层组织执政能力最直接的体现。建国初期，党在革命战争年代形成的政治权威及建国后取得的施政业绩，使得党的路线、方针政策在全社会都有着强大的号召力和高度的认同感，基层组织执行能力涉及的问题并不复杂。当前，“随着市场经济的进一步发展，改革难度的加大，腐败问题的积累，人们生活水平提高的速度开始减缓，这在很大程度上造成了人们对改革开放成果评价的降低，由此带来了对党的政策乃至路线、方针的认同的降低。”[5]这就对基层党组织如何组织发动，调动广大干部群众的积极性，创造性地落实党的工作部署提出了更严峻的挑战。

二是维护基层社会稳定的能力。现代治理理论认为，公共治理主要包括政治治理、行政治理和社会治理三个方面。从中国共产党自中央到基层的组织架构来看，政治治理功能主要为中央组织所保有，行政治理功能主要由中央政府及地方政府所行使，过去基层组织也承担着一定的行政管理职能。但是，随着市场经济的发展和公民意识的觉醒，社会自主意识不断增强，传统的行政管理无所不及的状况发生了改变。近年来，行政权力不断从基层社会剥离，基层社会自组织化的进程加快。然而，总体上基层社会的自治能力还没有充分发育完善，在国家退出社会领域后，社会权力真空则可能导致社会公共理性的丧失。这种情况下，政党有责任进入并承担起推动基层建设和发展的领导角色。这就意味着基层党组织要相应地承担政党的社会功能，通过直接的社会工作来凝聚群众，获得民心，维护稳定。

三是组织建设和党员管理的能力。据中央组织部统计，截至2009年底，中国共产党党员总数为7799.5万名，现有基层组织379.2万，其中基层党委18.3万个，总支部23.5万个，支部337.4万个[6]。对于基层党组织来说，党要管党、从严治党就是要教育好、培养好自己的党员队伍，最重要的是使党员始终保持共产党员的先进性，在思想政治上有坚定的理想和信念，有全心全意为人民服务的奉献精神，并同党的路线、方针、政策保持高度一致性；在业务能力上，要掌握符合时代发展和社会进步需要的各种知识、技能和本领，具有为增强组织核心竞争力的实力。党的基层组织还要把群众中的优秀人才吸引到党的组织中来。基层党组织要善于发现人才、关心人才和培养人才，把各种精英人才团结在党组织的周围，最大限度地吸收进党的队伍中。在群众工作的基础上，基层党组织要积极向上级党组织和其他部门举荐优秀人才，使基层党组织成为为党、政府、社会集聚人才，输送干部的基础组织。作为执政党，在我国推进民主化的过程中，中国共产党基层组织及个体党员的作用及能力必然会对社会的转型与生长起着十分重要的作用。

三、基层执政能力有赖于基层党组织建设的加强

重视基层党组织建设是中国共产党的历史传统。在改革开放整个实践过程中，这个传统得到发扬光大，党中央从各个领域的实际出发，先后制定了关于国营企业、非公有制经济企业、农村、高等院校基层党组织建设的条例，促进了党的建设健康发展。

现实表明，基层党组织建设的总体情况是好的，但发展不平衡，存在的问题还不少。党中央认为，党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上是好的，但也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。其中大多数问题与基层党组织建设软弱乏力有关。如有的贯彻民主集中制不力，有的对中央决策部署执行不认真，有的对党员民主权利保障落实不到位，有的战斗堡垒作用不强，有的软弱涣散。这些问题严重影响党的基层执政能力。增强基层执政能力，必须找到有效的路径。党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了要根据基层党组织建设面临的新情况新问题，调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织紧密联系群众、充分发挥作用，为加强党的基层组织执政能力建设指明了正确的方向。

第一，按照提高党的建设科学化水平的要求加强基层党组织建设。党的建设科学化，就是要使按照规律办事成为党的建设和发展的准则，使科学的精神贯穿于党的思想理论、路线方针政策和各项活动的始终。提高党的建设科学化水平，基础在基层党组织建设的科学化。基层党组织处于党执政的第一线，社会的矛盾大多聚焦在基层，人民的诉求大量集中在基层，发展的问题主要暴露在基层。尤其是当前，随着改革开放的不断深入，社会关系更加复杂，突发事件日益增多，偶发性事件已由非常态变成了社会常态，作为国家与社会的纽带，党的基层组织承载着整合社会和引导社会的功能，要直接面对各类突发性事件。掌握处理突发事件的基本规律，提高应对突发事件的能力，成为党的基层组织必须练好的基本功。按规律办事，提高基层党组织建设的科学化水平，还体现为基层组织要增强开拓创新的精神。改革开放以来，我们党许多创造性的做法最初都是来自基层，来自生产第一线，基层的探索和实践为党提供了许多宝贵的经验。中国共产党作为领导全国的执政党，很多探索性的改革不可能首先在全党推行，否则必然会增加执政成本和执政风险。这就对基层党组织率先进行改革实验提出了较高要求。对党的建设中一些较为紧迫的问题，如反腐倡廉建设和党内民主建设，基层党组织担负着重要的责任。事实上，近些年来，党在这些方面工作的推进，很多方面就是得益于基层的创造经验，如构建惩治和预防腐败体系战略的提出，党代表常任制的推行等。就此而言，提高基层党组织建设的科学化水平，是增强基层执政能力的重要保障，也是提高党的整体执政能力的重要基础。

第二，以加强制度执行力为基层党组织建设的重点。突出制度建设已经成为新时期党的建设新的伟大工程的亮点。然而，在开展制度建设的同时，必须高度重视制度执行力的问题。经验告诉我们，制度的有效性是以执行力来体现的。实践中，“制度虚设”、“制度空转”、“上有政策，下有对策”、“擦边球”等现象经常可见，制度成形式，刚性变柔性，规定是一回事，运作是另一回事，这样的结果必然损害党的基层执政能力。提高制度执行力，首先要吃透制度的精神实质，既不教条地照搬，又不断章取义，曲解制度本意。其次是找准结合点。即要把制度的刚性要求与群众的意愿和基层的实际有机结合起来，既不僵化地执行制度，也不搞强迫命令。最后，把时代性、规律性和创造性有机结合起来开展工作，把新的经验、新的成果，运用到工作实践中，进一步指导实践，完善经验。

第三，大力推进基层民主建设。行政权力的退出和政党力量的介入，是目前基层社会发展的基本特征。“与以往夺取政权的历史特征不同，新一轮政党进入是以民主训练为目的的。”[4]所谓民主训练，就是要用民主的思维、原则和方式表达利益，解决问题。几千年封建势力统治的中国，只有专制少有民主。在现代民主社会，作为唯一执政党的中国共产党，只有大力发展民主，才能广泛代表社会各阶层利益，也才能增强一党长期执政的合法性。在当前社会日益分化、利益主体多元化的形势下，中国共产党利益表达功能显得更加突出。因此，党的基层组织的能力首先必须体现为自身实现民主的能力。这就要求在党内的政治过程中必须进行民主化的改造，使党内利益诉求渠道畅通，使不同的利益诉求得以实现。不仅如此，在“以党内民主带动社会民主”的民主进程中，基层党组织的能力还体现为对社会进行民主训练的能力，要在推动居民自治和村民自治的过程中发挥引导作用。

第四，努力建设学习型党组织。党的十七大和十七届四中全会提出了两个概念，一个是马克思主义学习型政党，另一个是学习型党组织，前者是从政党的组织整体而说的，后者是从单位的组织层级而说的。从组织层级说，学习型党组织包括中央和地方各级基层党组织，重点是基层党组织。把各级党组织建设成为学习型党组织，是建设马克思主义学习型政党的基础工程。在当今政治多极化、经济全球化和科学技术迅猛发展的时代形势下，不熟悉、不了解、不懂得的东西越来越多。懈怠学习，满足于既有的经验，靠吃传统的老本，必然不能适应党的事业发展需要。建设学习型党组织，有助于克服“本领恐慌”和“知识饥荒”，保证党的基层执政能力提升。

[1]虞崇胜.领导党和执政党双重角色的准确定位[J].江苏社会科学，2003，（6）.

[2]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994：214.

[3]郭道晖.论党在法治国家中的地位与作用[J].中外法学，1998，（5）.

[4]姚尚建.从政治社会学视角看党的基层组织的功能与执政能力提高[J].岭南学刊，2009，（2）.

[5]丁彬.改革开放与党的基层组织执政能力建设[J].中国浦东干部学院学报，2009，（5）.

[6]中共中央组织部.2009年中国共产党党内统计公报[N].人民日报，2010－06－29.

责任编辑：何敬文

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1008－410X（2010）05－0003－05

2010－08－02

齐卫平（1953－），男，浙江慈溪人，华东师范大学政治学系主任，教授，博士生导师；上海 200241

吴海红（1977－），女，安徽合肥人，中共上海市委党校党建教研部副教授，华东师范大学博士生；上海 200241