□沈秋伟

（湖州市公安局开发区分局，浙江湖州 313000）

○公安实务研究 主持人：王玉叶

公安机关的维稳境遇与干预谋变

□沈秋伟

（湖州市公安局开发区分局，浙江湖州 313000）

处在人民内部矛盾凸显期，公安机关的维稳任务十分繁重，维稳境遇非常尴尬。应对这一局面不仅需要勇气，更需要谋略。预防发生重大群体性事件，少让群众吃亏是公安机关维稳干预的第一价值选择。在地方政府处理稳定问题失当时，公安机关应当进行维稳干预，要善于运用“目的与说法的谋变”、“向上级借力的谋变”、“由下级出面提出反对意见的谋变”、“引起上级政法维稳机关关注的谋变”和“直接进谏的谋变”等方法。公安机关在维稳干预前要充分准备，干预过程中要把握“保证沟通渠道的畅通”、“变个法子做‘娘舅’”、“展示诚意和决心”这三个基本要求。

维稳境遇；干预；谋变；价值选择

2005年 “画水事件”、“天能事件”、“京新事件”后，笔者开始关注并较深入地研究全国重大群体性事件的发生规律，分析公安机关维稳工作境遇，认为：“严打公安”时代已经结束，而“维稳公安”时代已经来临。随着时间的推移，笔者感觉到这种特殊境遇并非十年、二十年就能结束，可能需要更长的时间。应对这种特殊境遇既无现成的理论，又需要依靠法律之外的手段，因此有必要进一步探索干预社会危机的具体的谋变策略，以避免和减少群体性事件发生。此外需要指出的是，谋变策略具有显在的正当性，因为其目的是维护社会稳定、维护党和政府的权威，为了党和国家的事业，为了人民群众的根本利益。基于上述原因，笔者在实践的基础上，整理出一些理性见解，不揣浅陋，求教于各位方家和同行。

一、公安机关的维稳境遇

（一）中央对维稳工作的重视。2008年8月1日，胡锦涛总书记在北京人民大会堂接受25家外国媒体联合采访时说，改革开放三十年来，中国的现代化建设取得了举世瞩目的成就，但中国仍然是世界上最大的发展中国家，中国在发展进程中遇到的矛盾和问题，无论是规模还是复杂性，都是世界上所罕见的①。党的十七届四中全会提出发展是第一要务，稳定是第一责任。这些都充分表明，中央高层已经把稳定工作放在了与发展工作相当的位置来考虑、来要求。此后，地方政府普遍提高了对稳定工作的重视程度。相比上个世纪九十年代和本世纪头几年，这无疑是一种巨大的进步。

（二）地方政府实践中存在的不足。在实践中我们不难发现，一些地方对维稳工作还抱着“说起来重视，做起来次要”，或者除非事到临头才急事急办，或者对别的地区的不稳定事件隔岸观火。从现有制度安排来看，各地普遍成立了“维稳办”，但人手少、编制少、任务重，“小马拉大车”，更多地只具有象征意义，无论在情报信息收集、事态掌控、矛盾化解、实际处置等方面，都很难有切实的作为。从宏观层面看，国家对改革、发展和对稳定的重视程度明显不对等，改革和发展有发改委这样一个实体的强势机构运作，而稳定的职能只归口于一个小型协调机构“维稳办”。在许多基层实践中，稳定仍然是发展的从属物，“发展是第一要务，稳定是第一责任”很难平衡对待，一些地方官员只有在稳定问题真正可能危及他的仕途时才“急”起来，很难真正从群众的利益、百姓的呼声出发来谋事。

（三）“压力维稳”与维稳怪圈。学者于建嵘认为，中国社会的稳定是一种刚性稳定，具有十分巨大的社会风险②。所谓刚性稳定就是以社会绝对秩序为管治目标，以政治权力排他性和封闭性为基础的政治稳定。而刚性维稳就是靠过度管控支撑的维稳，换种说法就是“刀把子维稳”。刚性稳定的对立面是韧性稳定，要实现韧性稳定，还有许多事情要做。于建嵘认为，维持刚性稳定的机制是压力维稳，压力维稳是一种重视事后处理胜过源头预防的维稳方式，其投入大、成本高，且立足于权宜之计，基层官员承受巨大压力，且许多问题无法从根本上解决。最典型的就是进京上访问题，围绕一个进京上访人员所产生的地方财政压力常常超过信访人的诉求标的几十倍，甚至成千上百倍，形成了“中央压地方、地方压百姓、百姓压中央”的压力传递怪圈。

（四）公安机关境遇的尴尬。公安机关是社会管理的下游部门，很难越俎代庖，成为解决社会矛盾的最终力量。但勿庸讳言，公安机关在维稳工作方面非常纠结，因为一不小心要面临处置群体性事件的巨大压力。进入新世纪以来，公安机关在似是而非的所谓“警务活动”与“非警务活动”方面作了较长时间的争论，最终都不得不接受一个“泛化”了的警务概念，把工作的触角向管理的上游、向矛盾的源头延伸，这其实是一种不得已而为之的明智之举。公安机关实际上已经成为维稳的主力军，一个“维稳公安”时代的确已经来临，也就是“公安以维稳为主，维稳以公安为主”。这是一个特定时代、一个特定部门的责任与使命。然而，公安机关不能直接表态来“摆平”矛盾，因为它没有这样的资源和权力。特别是当公安机关面对的矛盾和冲突来源于政府（或代理机构）与民众之间时，公安机关的角色天然地陷于尴尬之中，它既不能作调停者，更不能作仲裁者，民众无法用信任的眼光来看待公安机关，一些政府干部责怪公安“出手太软”，这是公安机关在维稳工作中的一种尴尬境遇。

（五）积极谋变的干预手段。基层地方政府的不少干部，长期承受发展与稳定的双重压力，容易心浮气躁，对群众的要求失去耐心，不愿和所谓“刁民”打交道，一味地认为群众是在和政府叫板、博弈，可气可恨，久而久之从内心深处与群众产生了深深的隔阂。一遇事情，巴不得立即动用公安把对方“威慑”下去。面对这种局面，公安机关应当采取干预策略，以防止冲突加剧、事态恶化，这是上上策。干预，又叫干与、干豫，是指过问、参与别人的事。科技名词“干预（intervene）”是指“任何旨在减小或避免不属于受控实践的行动”。本文所说的维稳干预，借用科技名词的意思，是指“任何旨在减小或避免政府（或代理机构）与群众矛盾失控而导致现实群体性事件的行动”，说到底就是要通过公安机关特有的社会影响力和智慧谋略，影响乃至主导事态的发展，使之进入到一个相对平缓的状态，最终达成政府（或代理机构）与群众顺畅沟通、化解矛盾、避免群体性冲突发生的目标。由于公安机关是党的工作机关，是政府的职能部门，在政府与群众之间发生矛盾与冲突时，公安机关的干预不同于国际上的政治和军事干预，不可能是居高临下式的，只有通过谋变式的干预来影响事态的进程，以尽量减缓社会紧张程度、延缓矛盾冲突爆发时间，给群体性危机以一个软着陆的回旋空间。

二、维稳干预的方法

维稳干预针对的是地方党委政府在处理稳定问题失当时公安机关作出的反应，目的是通过柔性的办法改变决策进程，化解可以预见的涉稳危机。它不是一种法律行动，也不是一种行政行为，它是一种政治谋略的展现，是谋变策略，因此在方法上具有无限丰富的创造性，很难穷尽。谋变就是要求我们行事时审时度势，因人、因时、因地而异，目标是合理地解决面临的问题。这里，谨结合笔者的实践谈几点浅见。

（一）目的与说法的谋变。在政府布置相应维稳任务时，特别当事发突然，公安机关并不知内在详情时，党政领导很可能不作充分解释而只下达任务。为了维护党政领导的威信，顾及领导的面子，公安机关的领导很难当面表示不同意见，只能在会后积极采取行动，用“两面派”手法干预事件进程。一方面深入群众宣传法律，告诉群众触犯法律就是与公安机关过不去，把公安机关逼到墙角，但更多地要给群众增加一条沟通渠道，告诉群众如果实在找不到与政府的沟通渠道，就来找公安机关，公安机关一定会帮助找到沟通的渠道和办法，以此来舒缓群众的“被剥夺感”、“被抛弃感”。目的是沟通群众、取得信任、舒缓情绪、防止群体性事件发生，对外说法是上门做法制宣传。另一方面，要面见能拍板的党政领导，表明公安机关贯彻落实党委政府意见的决心，但主要是借机把自己发现的问题和处理意见小范围传达给党政领导，反映群众的切身利益和实际困难，要求政府切实加强与群众的沟通。这样，既照顾了领导的面子，也表明了公安机关的意见和态度，同时也给领导一个缓冲的余地和收回部分成命的台阶。目的是让政府把架子放下来，把容易引起冲突的成命收回去，修改已经作出的决策部署，从思想上和态度上向群众靠拢；说法是汇报贯彻领导指示已做的工作，表明进一步贯彻领导意见的决心和态度。

（二）向上级借力的谋变。现在的群体性事件不论起因如何，最终都会演变成政府（或代理机构）与民众的矛盾，而建设发展过程中征地拆迁等矛盾无一例外都直接表现为政府（或代理机构）与民众的矛盾。公安机关的“一把手”大多由地方党委的常委或政府的副职兼任，警务保障依赖于地方党委政府，加上中国官场的普遍生态和长期习性，有时很难在公开场合表示不同意见，态度上还必须非常诚恳，行动上还必须非常有力，至少在部分问题上要给党委政府推进发展事业以看得见的、实际的帮助。但我们也必须看到，公安机关虽然是条块结合以块为主，但由于其特殊的性质，以及这些年公安机关“一把手”形式上的地方人大批准制、实质上的上级委任制，给公安机关的“一把手”提供了向上借力的谋变空间。向上借力的谋变，也需要非常巧妙，因为大多数地方党委政府喜欢捂盖子，不愿意把自己辖区的问题捅到上面去，公安机关对一般的问题也都采取了与党委政府一致的行动，但面对一触即发的群体性危机，公安机关可以通过借口上级公安机关的纪律要求，巧妙地把信息传递给上级公安机关，谋求上级干预，从而达到悄然改变进程的目的。

（三）由下级出面提出反对意见的谋变。有些时候，在党委政府面前，公安机关的主要领导很难直接提出反对意见，又很难通过向上级借力来实现谋变，不妨可以视情考虑通过下级（较低层级的基层领导）在适当的场合，譬如执行层面的协调会等，直接表明反对意见，提出鲜明的修正观点。这样，既能改变执行层面的工作进程，并最终采取相应的补救措施，又不至于伤及领导的面子，再把最后的成功归功于党政领导，不居功自傲，久而久之，大家心照不宣，党政领导也会理解并体察公安机关领导的苦心，从而形成良好的默契局面。由下级在操作层面提出不同意见的方式挽回局面，不至于直接伤及公安机关领导与同级党委政府的关系，给公安机关留下了较大的回旋空间。

（四）引起上级政法维稳机关关注的谋变。在几种努力还未明显见效的情况下，公安机关还可以巧妙地把相关信息向上级政法机关、上级维稳办透露，引起他们的关注和过问，从而提醒党委政府领导重新审视已作的决策，或感受到上级政法维稳机关带来的压力，而局部调整工作策略。运用这种谋变手段要非常小心，首先要看准人，即看准上级政法维稳部门领导的个性、脾气和工作方法是否合适；二要传递适度，不要用指责或抱怨的口气反映情况，而是要用一种担忧的态度巧妙传递情况；三要及时作为，一旦党政领导作出策略调整，公安机关要带头执行调整后的决策部署，给党政一种可信任、可依靠的力量。

（五）直接进谏的谋变。如果时间紧迫，上述各种谋变策略难以有效施展，怎么办？还有一条就是直接进谏。直接进谏，也以口头的为宜，小范围向决策领导陈述公安机关的看法和立场，提出明白无误的意见和态度，开明的领导会认真听取并采纳正确的建议。口头进谏宜在亲切自然的氛围中进行，这样不易引起反感或误解。实在不行，再作书面进谏。书面进谏是一种归责色彩很浓的行为，对党政领导会构成一定的心理压力，可以达到直接的效果，但也容易造成误解和反感，所以即使要呈送书面建议，最好也还是以先作口头进谏为前提，迫不得已时再使出书面进谏的杀手锏。直接进谏时，最好要掌握党政领导还没有来得及掌握的独到的资讯，这样才更有说服力。直接进谏多适用于时间紧迫、形势紧张的情形，当然也适用于对长远维稳决策的建议，但对长远维稳决策，公安机关领导还是少用直接进谏的办法，以潜移默化的方法改变党政领导决策是首选，是上上策。因为，我们的进谏不是为了历史上“武死战、文死谏”式的博取青史美名，而是为了解决实际问题，直谏太多迟早会伤及领导的自尊而最终影响进谏的效果。

三、维稳干预的路径

维稳干预是一项实践活动，在具体的干预方法背后，还有其价值判断和路径选择。

（一）维稳干预的价值选择。一切理性的行为背后都有其价值观的选择在。改革开放以来，我国经济社会得到了极大的发展，国家的国际地位得到了极大的提高，广大群众普遍得到了实惠。但我们也必须看到，民生问题仍然是最大的问题。政府发展的意愿与人民群众发展的意愿从总的方向上来说是完全一致的，但从具体的、局部的情况来看，矛盾和冲突也是非常突出的。在处理征地拆迁问题上，我们要看到政府发展意愿的实现是要以牺牲局部的群众利益为代价的。一个村子要拆迁，通常情况下都不是群众自主的选择，而是政府的决断。在这样的情况下，群众提出些要求，哪怕是一些不合理的要求，也在情理之中。随着城市化进程的不断推进，农民手里的土地现在已经到了“十尺布只剩下一尺布”的境地③，他们拼死护住这最后的“一尺布”本身就具有强烈的悲情色彩，他们提出一些交换的条件，自然也把后半身的生存安全考虑进去了，因此我们在感情上不要离开这一基本点太远。美国学者裴宜理指出，中国民众在抗争过程中有着一贯的“遵循规则”的倾向，他们的偏好和策略是根据中央政府的“合法”边界提出自己的要求④。面对这样的百姓，我们首先要从感情上消除“群众是刁民”的错误思想。在实施维稳干预时，必须有一个基本的价值选择：为了百姓的福利，至少是为了百姓少受伤害。预防发生重大群体性事件，少让群众因群情失控导致违法犯罪而吃眼前的法律亏，这就是公安机关维稳干预的第一选择。

（二）维稳干预的前期准备。第一，要在允许的时间里掌握涉稳事件苗头的详尽情况，要了解事件的起因、涉及人员的群体、利益冲突关系、双方代表人物的个性特点、经济条件、家庭境况等情况，做到心中有数。第二，要深入现场，取得感性、直接的印象和感受，同时也是为处置事件做准备。公安指挥员、维稳干预负责人都要到现场研究问题。第三，要组织内部对策分析会，把公安机关相关责任人和有经验的同志召集在一起，针对某一事态开好“诸葛亮会议”，必要时可请上级公安机关有关部门的同志进行事先指导。第四，要制定干预路线的先后顺序，“什么事找谁”非常重要，有时候不一定要找“法定”的负责人，可以迂回进行，这要因人而异；“怎么找”也很重要，要选择合适的地点和氛围，对主要领导要用请示汇报方式，对具体分管的领导，有时可以用请示汇报方式，有时也可以采取直接阻截的方式让他产生心理的震动而达到干预目的。这些，事先心里都要做好准备，以求得干预效果的最大化。第五，必要时准备好书面的待呈材料，随时确保干预的主动权。

（三）维稳干预的基本要求。第一，要保证沟通渠道的畅通。在获知情况、接受党委政府交办任务、预感到危机后，迅速启动公安机关的群众工作机制，确保走得进、说得上。从众多群体性事件发生的直接原因分析，只要事发前还能保持与群众的沟通，这样的群体性事件规模和激烈程度都会在可控范围内，怕就怕在事件苗头形成过程中，政府（包括公安机关）完全失去了与群众的直接沟通渠道。从诸多事件中可以得出结论，群众是希望沟通的，一些后果非常严重的群体性事件的酿成，基本上都是政府方面有关人员漠视和罔顾群众呼声的结果。面对这样的危机，公安机关要想方设法进行补台，帮助修复沟通渠道，保证其畅通。第二，要变个法子做“娘舅”。我们虽然不能像处理民间纠纷一样处理政府与群众的矛盾，但心里要明白，必须暗中当好这个“娘舅”，灵活机动地开展“外交斡旋”，促成双方谈判。第三，要展示诚意和决心。公安机关既要干预维稳，也要在合法合理的范围内帮助政府实现发展目标；既要同情并实质性地帮助群众实现合理的利益诉求，也要明确告诉违法后果，打消群众错误心理。只有这样，才能把双方最终引导到谈判桌前，化解危机。

注释：

①参见国家主席胡锦涛接受25家外国媒体的联合采访报道，2008年8月1日新华网。

②参见于建嵘2009年5月9日在中国政法大学的演讲《刚性稳定：中国社会形势的一个解释框架》。

③参见哲夫的纪实体小说 《执政能力——一个县委书记的故事》，作家出版社2008年版。

④参见于建嵘、裴宜理对话录：中国政治的活力与困境，2009年11月8日于北京。

［1］王梅枝.试论从刚性稳定向韧性稳定的转变［J］.党政干部学刊，2010，（4）.

［2］于建嵘.压力维稳已走到尽头了［N］.南都评论周刊.2010-05-09.

［3］沈秋伟.论“维稳公安”时代及其应对策略［J］.公安学刊，2009，（5）.

［4］沈秋伟，警务活动泛化论［N］.平安时报.2004-09-07.

D631

A

1674-3040（2010）06-0034-04

2010-09-25

沈秋伟，浙江省湖州市开发区管委会副主任，湖州市公安局开发区分局局长。

（责任编辑：王玉叶）