□中共龙泉市委政法委课题组

（中共龙泉市委政法委，浙江 龙泉 323700）

当前农村不同利益群体矛盾纠纷问题研究

□中共龙泉市委政法委课题组

（中共龙泉市委政法委，浙江 龙泉 323700）

农村不同利益群体之间的矛盾纠纷日渐增多，特别是因土地征迁等引发的矛盾纠纷成了当前社会稳定的一大隐患。究其形成的原因，有社会转型、建设发展带来的，也有基层组织控制力弱化、法制建设滞后等造成的。应积极构建调处化解社会矛盾纠纷的工作平台，最大限度地调动和整合社会各方面的调解力量。要坚持“可散不可聚，可顺不可激，可解不可结”的原则，认真理清解决矛盾纠纷的思路。对影响社会稳定的倾向性、苗头性问题进行分析研判，及时干预，加强督办，妥善处理。

不同利益群体；矛盾纠纷；农村治安；社会稳定

近年来，随着经济社会的快速发展，农村不同利益群体之间的矛盾纠纷也日渐增多，特别是因土地征迁等引发的矛盾纠纷成了当前社会稳定的一大隐患。研究和解决当前农村不同利益群体之间的矛盾纠纷，确保社会稳定，已成为各级党委、政府面临的重要课题。

一、当前农村不同利益群体矛盾纠纷的表现及特点

当前农村不同利益群体矛盾主要表现在以下几方面：一是反映土地征用、承包纠纷、权属纠纷、农村宅基地等问题，占信访总量的21%。涉地问题涉及村民的切身利益，金额较大，既有个体矛盾纠纷，也有群体性问题。二是涉法涉诉问题，往往是案件证据缺失或法律依据不足，或已经得到处理而对结果不服，或者损害难以依法得到补偿。这类上访人员情绪激烈，调处和稳定难度很大，容易成为重复上访，占信访总量的11.9%。此类问题以前都以个访为主，近年来规模呈扩大趋势，甚至出现涉法个访对象相互串联结伴、集体越级上访现象。三是要求低保、补助、救济、定补的问题，突出的有不同年代退役军人要求定补、原离岗民办教师要求待遇、企业退休人员要求行政待遇、精减下放人员要求退休待遇及一些生活困难人员要求补助和社会救济等问题，占信访总量的20.1%。这类问题除个别要求补助、救济的问题外，其他要求待遇的问题都有明确的政策界限，而且许多是上级规定不能乱开口子的，比如离岗民办教师、1954年底入伍的“补充兵员”、企业退休人员、精减下放人员等，这些群体长期集体串联，有些问题甚至跨地区串联，是集体上访和重复上访的主要源头。四是随着城市化、工业化的加快，以及群众环保意识、规划意识的增强，城建环保问题投诉量也呈逐年上升趋势，占信访总量的10.1%。五是其他类型的利益矛盾。如历史遗留问题、村级组织建设、农村利益纠纷，等等。

这些利益矛盾具有以下特点：一是主体趋向复杂。利益矛盾纠纷的主体覆盖社会各个阶层，呈现出多元化的特点，它不仅发生在群众之间，也发生在群众与企业、政府部门、社会团体和群众组织之间，对象包括普通群众、党员和村干部等。二是规模趋向扩大。涉及众人的矛盾纠纷突出表现为集体上访。近几年来，一旦利益关系涉及众人，或涉及相似的诉求问题，往往群体聚集提出，造成参与群体性事件或集体上访的人数呈上升趋势，一些群体性事件的参与人数甚至达数百人之多。三是行为趋向突发。有些矛盾纠纷产生过程短，事前毫无征兆，往往是一触即发，酿成群众集体上访或群体性事件，有的甚至演化成治安案件和违法犯罪活动。也有的纠纷潜伏期较长，平时表露不明显，经过激化发酵，突然大爆发，不可预见。四是情绪趋向对抗。有些纠纷一开始并非利害冲突，只是为一点小事或一句话，随之大动干戈，发生恶性事件。这些原本属个体的问题，也往往由于众多非直接利益关系人的参与，造成双方情绪对立，行为对抗，劝说疏导很难奏效。五是组织趋向严密。一些矛盾纠纷，特别是群体性事件和集体上访的背后，常常有事件的策划者、组织者，他们分工明确，有计划有目标，且有经费保障。也有一些别有用心人员采用经济激励、欺骗许诺、威吓胁迫等形式鼓动群众闹事或信访，把矛头直接指向党委和政府，以达到向党委和政府施加压力，按照自己的心理预期解决问题的目的。

二、农村不同利益群体矛盾纠纷成因剖析

农村不同利益群体矛盾纠纷的产生有其深刻的政治经济根源和社会背景，其形成原因有以下几个方面。

一是社会转型触动。随着改革开放的不断深入，社会资源结构、区域结构、产业结构等发生了重大转变，不同社会群体和阶层的利益分化也随之发生。在这种利益格局调整过程中，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突，从而诱发一些社会矛盾，甚至是群体性事件。

二是建设发展带来。随着工业化、城市化步伐加快，这个过程必然会涉及工程建设、土地征用、拆迁安置等工作，这些都直接关系群众的切身利益。少数群众只看到眼前利益，看不到长远利益，只看到对己不利的因素，看不到有利的方面，一味反对一些工程建设项目；有些群众为过高要求得不到满足而反对征地，阻挡项目建设；也有的则是为达到个人的私利而以反对征地或建设项目来要挟。有关职能部门对城市化进程中出现的新情况、新问题缺乏有效的对策，没有采取积极的应对措施，使得矛盾纠纷的防线出现薄弱环节。同时，一些单位不按法定程序办事，缺少长远打算和对群众切身利益的考虑，在决策实施过程中，政策宣传不力，工作措施不妥等，也容易引发矛盾纠纷。

三是基层组织弱化引发。当前，由于基层组织的权威性、行政控制力弱化，更高一级的国家组织很自然地成为群体上访的选择，直接导致了越级上访的增多。同时，由于受经济利益、政治利益驱使，在农村中派系之间、干群之间争权夺利现象比较突出，如不同姓氏宗族之间的矛盾、村级组织内部争权夺利、前后任村干部或村班子矛盾冲突等，以及宗族、宗派、宗教势力的插手，降低了村级组织的向心力、凝聚力，削弱了基层组织战斗力，不可避免地引发一系列纠纷。当前实行的村级组织换届选举制度，出现了许多新问题，如有的人在选前拉帮结派、搞“承诺”，甚至动用黑社会力量拉选票，引起群众的不满。换届选举后，由于新任村干部难以兑现原先的承诺，个别甚至存在不公、不廉行为，村民不满情绪增加，引发各类矛盾纠纷。个别村干部为摆脱自身的窘境，将群众矛盾指向上一届村两委或引向政府，造成群体事件或集体信访问题。由于基层组织调控力的弱化，难以维护农村的稳定局面。

四是法规滞后造成。我国法律体系尚不健全，使有些纠纷在调解时无据可寻。如对村民自治组织的管理存在法律缺陷，对村干部缺乏科学有效的监督管理机制。村民自治组织在管理村务过程中，推行一些不合法律规定的村规民约，损害少数村民的利益，引发矛盾冲突，但政府无法监管和干预，形成群众的不满情绪。如对村土地调整、土地款分配、集体资源分配等易引发矛盾纠纷的事项，政府无法干预或职能缺位。

五是心态失衡导致。随着城乡差距、各阶层的差距进一步拉大，这种“贫富不均”导致一些人心理失衡，出现仇视政府、富裕人群情绪，这些人为了达到不可告人的目的，或者为获取个人经济政治利益，或者对现实社会不满，或者对现任领导有意见等等，故意搬弄是非，煽动群众闹事，借机达到报复他人、为己谋利的目的。同时，心态失衡也导致了一些人的行为失控，极容易被别有用心的人利用、鼓动或教唆，盲从地参与一些违法活动。

六是干部作风影响。利益矛盾的产生，既有随着改革深化经济社会领域不可避免地出现一些矛盾和问题的客观原因，也有包括村干部在内的少数干部官僚主义、腐败行为、行政不作为、错误决策的原因。少数干部缺乏群众观念，在工作中没有认真考虑可能涉及群众利益的负面因素，直到爆发群体性事件才引起重视，急忙“报警”、“救火”。一些职能部门缺乏化解社会矛盾的责任意识，对一些带有倾向性的问题，特别是易于引发矛盾的苗头性问题，没有提早采取措施，不积极调解，不认真解决，甚至把矛盾上交，把责任推给上级，以至把小事拖大、大事拖“炸”。一些干部“老办法不管用、新办法不会用”的问题也很突出，不会做深入细致的群众工作，或者仅满足于敏感时期重点对象一时一地的稳控，没有用心寻求源头解决问题的治本之策，等等。诸如上述情况的行政不作为或作为不当，导致一些群众跟风学样，不管大事小事，有理还是无理，都召集一大群人集体闹事或到政府上访。

三、解决不同利益群体矛盾纠纷的几点思考

面对新时期社会矛盾纠纷的规律特点，我们应积极构建调处化解社会矛盾纠纷的工作平台，最大限度地调动和整合社会各方面的调解力量。在调处当前农村矛盾纠纷中，要从全局考虑，着眼长远利益，坚持“可散不可聚，可顺不可激，可解不可结”的原则，认真理清解决矛盾纠纷的思路。对影响社会稳定的倾向性、苗头性问题进行分析研判，及时干预，加强督办，妥善处理。

（一）以科学发展观为统领，加快发展，是解决农村不同利益群体矛盾纠纷的根本途径。改革开放30多年的实践反复证明：大发展，小问题；小发展，大问题；不发展，全是问题。解决农村不同利益群体矛盾纠纷的基础是发展，是生产力水平的不断提高和社会物质财富的日益丰富。因利益不均而产生的贫困是产生农村不同利益群体矛盾纠纷的重要原因，而发展则是解决农村不同利益群体矛盾纠纷的根本途径。首先，必须抓住发展，做好发展这篇大文章。现阶段，重点是要以科学发展观为统领，坚持以人为本，不仅要在经济发展的基础上不断满足人们日益增长的物质文化需要，而且要相应提高人自身的各种素质，同时在体制上保障人民群众参与政治生活和社会生活权利的实现，从根本上解决农村不同利益群体矛盾纠纷和问题。其次，在经济社会转型的特定历史时期，深化改革是化解并最终解决农村不同利益群体矛盾纠纷、实现社会和谐的根本途径。当前，我们遇到的许多农村不同利益群体矛盾纠纷和问题，都是前进中的、发展中的问题，是能够通过改革和发展来解决的。解决农村不同利益群体矛盾纠纷的过程，也就是不断深化改革的过程，正确处理农村不同利益群体矛盾纠纷，协调好各方面的利益关系，也是深化改革的重要内容。要进一步建立健全失业、医疗、养老等方面的社会保障制度，充分发挥其减震器、安全阀的功能。要通过加快发展，切实解决产生农村不同利益群体矛盾纠纷的体制、机制弊端，为解决农村不同利益群体矛盾纠纷、构建和谐社会提供新的保障。

（二）落实党的农村政策，密切联系群众，是处理农村不同利益群体矛盾纠纷的关键所在。现阶段的农村不同利益群体矛盾纠纷，既大量地表现为人民群众之间的矛盾，又突出地表现为党群、干群矛盾。人民群众对少数党员干部与群众争利和各种消极腐败行为，以及工作中存在的官僚主义、形式主义极为不满。正确处理农村不同利益群体矛盾纠纷，必须从群众反映强烈的问题改起，从群众最关心的事情做起，走在群众中，干在群众前，享受在群众后，融洽与群众的感情。

农村不同利益群体矛盾纠纷，尽管渗透于各个领域，表现为多种形式，但从根本上来说，大多是利益因素所致。马克思曾经说过：“人们争取奋斗的一切，都跟他们的利益有关。”党和政府必须统筹兼顾不同阶层、不同方面的群众利益。一是要坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点。二是要坚持群众利益无小事，“勿以事小而不为”。群众是最讲实际的，他们是从一件件具体的、实实在在的事情来看我们党和政府的。党和政府只有坚持把群众最关心、最关注的小事做好，才能赢得广大人民群众的拥护和支持。三是要正确反映和兼顾不同社会阶层、不同方面群众的利益。不同的利益群体由于占有生产生活的资源不同，就会带来利益分配的不同，同时在不同的阶段也会有不同的利益需求。要按照社会公平的原则，建立健全社会利益协调机制，平衡、协调、缓冲农村各个不同利益群体之间的不平衡，化解农村不同利益群体矛盾纠纷，从深层次减少农村矛盾，实现社会和谐稳定。

（三）坚持有的放矢，建立健全长效机制，是正确处理农村不同利益群体矛盾纠纷的有效措施。

1.建立预警机制，化解矛盾于萌芽状态。化解农村不同利益群体矛盾纠纷要走群众路线，建立预警机制，将矛盾化解于萌芽状态。一要建立矛盾纠纷排查新机制，做好矛盾排查预警。建立矛盾纠纷排查新机制，由党委分管政法工作领导负总责，综治办、派出所、司法所、法庭等有关单位部门负责人及各村综治、调解、治安干部为成员，定期召开会议，对治安状况、纠纷调处、法制宣传、刑释解教人员安置帮教等工作情况进行总结，对各种不安定因素进行分析排查，落实矛盾预警。二是要健全信访制度，积极控制矛盾苗头。要构建新的信访体系框架，整合信访信息资源，规范信访秩序。进一步深入开展市领导大接访活动，各级领导干部要做好信访接待、下访约访、来信处理等工作，畅通信访渠道，及时介入，控制苗头。三是要落实村民依法自治，及时调处社会矛盾。要充分发挥村民自治组织处在矛盾前沿、反应快速及时的优势，充分发挥综治中心的作用，将矛盾纠纷消灭在萌芽状态。

2.完善调解运行机制，构建社会矛盾纠纷调解格局。以乡镇（街道）综治中心为载体，创新机制、完善制度、规范运作是正确处理新形势下农村不同利益群体矛盾纠纷的有效途径。一是要引导群众、宣传群众、教育群众。当前，出现的一些农村不同利益群体矛盾纠纷，许多与群众不了解或不完全了解党和政府的方针、政策、主张及其所做的工作有关。在处理农村不同利益群体矛盾纠纷时，一定要加大对党的方针、政策和相关法律、法规的宣传力度，运用多种形式，向群众宣传党的每一项主张和具体政策，深入浅出地讲清其内容，引导群众用发展的眼光看问题，用发展的要求思考问题，使群众认识到党和政府是全心全意为人民群众服务的，为老百姓着想的。二是要畅通社情民意渠道，发挥综治中心矛盾纠纷大调解功能，及时分析和汇集社会矛盾纠纷的动态和状况，为各级党委政府科学决策提供依据。同时，认真处理来信来访，使人民群众的疾苦有地方诉说，意见和建议有地方提出，怨气有地方发泄。三是要掌握正确处理农村不同利益群体矛盾纠纷的主动权。农村不同利益群体矛盾纠纷有其发生和发展的过程。当社会矛盾纠纷刚出现苗头或倾向时，要及时发现，提前介入，有效采取相应措施，做好疏导、预防工作，把矛盾纠纷解决在萌芽状态。特别是当社会矛盾纠纷发生时，要及时处理，防止扩散和激化，工作中要做到“四有”，即有来必受，有受必理，有理必果，有果必公。在矛盾纠纷处理后，要适时进行回访，以防止出现反复或留有后遗症。一旦出现大的社会矛盾纠纷甚至群体性事件时，一定要冷静对待，审慎处置。既要尊重群众的民主权利，维护群众的合法权益，又要加强对群众的法制宣传教育和疏导，引导他们按照法定程序来表达自己的诉求，在法律框架内正确认识和依法行使自己的民主权利，自觉地做到个人利益服从公共利益，局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益。同时，坚决纠正各种损害群众利益的行为，惩治腐败行为，依法维护社会的公平和正义。

3.建立应急机制，妥善处理局部对抗性矛盾。局部对抗性矛盾往往表现为群体性事件，影响较大，要建立应急机制，及时妥善处理。一是要建立迅速控制事态发展应急机制。农村基层组织要有应对群体性事件的组织机构和应急预案。当发生对抗性事件时，要迅速有效地调动各方力量，控制事态发展，做到快速发现、快速出动、快速展开，及早控制事态发展。二是要明确处置职责，稳妥有序化解不安定因素。在发生局部对抗性群体事件时，各有关部门要明确自己的处置职责，积极解决各个环节的问题。党委要协调各方，运用教育、行政、经济、管理等综合措施，指挥化解矛盾工作。调解部门要发挥主力军作用，当好党委、政府领导的参谋助手，及时提供信息，筑牢第一道防线。公安机关要适时出动警力维护秩序，依法采取强制处置措施防止局势失控，对实施犯罪的人员收集获取证据。宣传部门要发挥舆论引导的作用，做好正面宣传，消除负面影响。三是要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，讲究控制和处理对抗性事件的策略，努力解决问题症结。对于有关部门因工作失误而引发的突发性事件，要敢于承担责任。对于执法过程中发生的对抗性事件，要控制社会秩序，保护事件现场，依法调查处理。对符合政策，但长期得不到解决的问题，要想方设法解决。对于群众要求基本合理，处置中对当事的群众要动之以情、晓之以理、明之以法。对有的群众的不合理要求，要介绍政策，晓以道理。对于极少数别有用心挑起事端的幕后策划者、煽风点火者、拒不听劝阻者则要适时地采取强制措施，及时严肃处理。

4.建立依法、疏导、教育相结合机制，综合治理矛盾。综合治理手段是处理农村不同利益群体矛盾纠纷的有效途径。一是要依法治理，从根本上完善处置调解农村不同利益群体矛盾纠纷的机制。要推进民主法制建设，为化解矛盾提供保证。要综合运用行政、仲裁、司法调解、行政调解、人民调解等多种手段化解矛盾。要整合司法调解、行政调解和人民调解三大调解，降低工作成本，提升调解时效。要通过村民依法自治，推进农村民主议事、民主管理和民主监督，解决干群矛盾。要依法处理有关矛盾纠纷，把化解矛盾引导到法制轨道上来。二是要加强疏导，从主体上减轻农村不同利益群体矛盾纠纷的负面影响。要加强与群众的沟通了解，解答群众的疑问，理顺群众的情绪。要加强基层民调工作，着眼于法，着手于调，防止矛盾激化、升级。三是要加强对农民的教育，降低农村社会矛盾发生率。要加强农村思想政治工作，推进农村精神文明建设，加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，提高维护稳定自觉性。要加强农民法制教育，引导他们按照法定程序来表达自己的诉求，依法解决各种社会矛盾。

（四）加强党的领导，不断强化党的基层组织建设，是解决农村不同利益群体矛盾纠纷的根本保障。

1.加强党的领导。面对农村不同利益群体矛盾纠纷及其对党和政府政策实施产生的影响，我们必须坚持党的领导，防止矛盾扩大。一是要明确职责，落实农村基层党组织化解矛盾纠纷责任制，建立党委领导、政府直管、部门负责、齐抓共管、综合调处的工作机制。二是要发挥党委在化解矛盾中统揽全局、协调各方的作用。要建立化解矛盾例会制度，使农村基层党委更好地协调指挥各部门共同做好有关矛盾化解的工作。还要加强对群团组织、新型经济合作组织、新型农民组织的领导，使他们成为党委统一领导的化解矛盾的有生力量。三是要发挥村级党组织的领导核心作用，把矛盾解决在最基层。农村党支部是农村基层工作的领导核心，在解决各种农村矛盾的过程中，必须发挥村党支部的领导核心作用，领导好村民依法自治，从矛盾发生的第一地点及时有效地加以控制和化解。

2.形成齐抓共管。正确处理农村不同利益群体矛盾纠纷，大量的工作在基层。要充分发挥横向到边、纵向到底、纵横交错的各级人民调解委员会组织网络的作用，充分发挥工、青、妇等群众组织的作用，及时准确地收集分析人民群众的思想动态、心理情绪、愿望心声以及带有倾向性的社会动态等，掌握社会矛盾纠纷动向，党政工团齐抓共管，综合运用经济的、行政的、法律的等调解手段，运用教育、协商、听证等调解方法，及时、合理、合法地处理群众反映的问题，积极预防和妥善处理群体性事件，着力避免演化为激烈对抗，促进党和政府与人民群众以及社会各方面关系的和谐。

3.加强基层组织建设。要坚持从实际出发，创造性地开展工作，努力吸收先进分子入党，充分发挥他们的模范带头作用；要把党的建设、基层组织建设和农民的增收、农村社会的全面发展紧密地结合起来；要提高基层组织工作人员的待遇，改善工作环境，想办法吸引农村先进分子担任乡村主要领导。规范乡村干部的行为，努力改善干群关系，提高干部的服务意识和服务水平。同时，要加强村民自治组织规范化、制度化建设，农村党支部要真正在带领农民致富方面发挥战斗堡垒作用。要根据新时期的情况，建立民兵、青年、妇女和行业协会等群众组织，并通过这些组织，了解收集信息，教育培训农民，组织农民有计划地向第二、三产业转移或外出务工，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，推动农村经济可持续发展，真正实现以发展解决问题、以发展化解矛盾、以发展消除纠纷，引导群众走“谋发展、议发展、抓发展”之路，全面加快建设新农村步伐。

D616

A

1674-3040（2010）06-0024-05

2010-02-05

课题组负责人：季春宝，中共浙江省龙泉市委政法委副书记；成员：项伟剑，系该市委政法委干部。

（责任编辑：尤炜祥）