《乐山市农村土地承包经营权流转的对策研究》课题组

乐山市农村土地承包经营权流转的对策研究

《乐山市农村土地承包经营权流转的对策研究》课题组

农村土地流转中应树立的新理念，打破体制障碍，明晰产权；要强化政策性投入力度，多龙头带动流转；要完善服务体系，健全体制机制，统筹兼顾，着力解决历史遗留问题，清除土地流转人为障碍。

乐山 土地 流转

平衡协调农村土地承包经营权流转中各方的利益关系，规避农村土地承包经营权流转中的各种风险，是农村土地承包经营权流转成败的关键。做好农村土地承包经营权流转工作，对于稳定党在农村的基本政策，推动城乡统筹，促进农业和农村经济全面发展，都具有十分重要的意义。

一、乐山市农村土地承包经营权流转的模式和特点

乐山市现有土地承包经营权流转面积30多万亩，占耕地面积的13.3%；集体林地流转80余万亩，占可流转面积11.3%；农村宅基地和建设用地流转也十分活跃。近年来，全市按照“政府引导、市场主导、多方参与、政策保障”的发展思路，创新土地流转机制，培育流转主体，完善扶持政策，加强指导规范，促进了农村土地流转平稳有序运行。

（一）乐山土地流转的五种模式

乐山各县市区结合本地实际，经过认真探索实践，逐步形成了以下五种主要模式：

1.“返租倒包”模式。具有代表性的是井研县镇阳乡推行的模式。镇阳乡共有11个村，土地面积9087亩，近年来，随着外出务工人员的增多，全乡普遍存在着托管、转包、互换、租赁等土地流转现象。其中，“返租倒包”流转模式成效显著。尚善堂制药公司依托中药材专业合作社在镇阳乡租赁土地1500亩，种植中药材。合作社和公司统一向种植农户提供种苗、化肥等生产资料，农户按种植要求进行标准化生产。公司按450元/亩/年的价格付给农民保底租金，又将土地返包给当地农户按标准种植，每年按900元/亩的价格付给农户劳务工资，立标定奖。同时，农户在被公司租赁的土地上可自行间种玉米等宜种作物，每亩收入在400元左右。按此返租倒包模式，农户每年可以从土地上获得1750元/亩左右的收益，比按传统种植水稻高出1400元/亩以上的纯收益。目前，全乡土地流转总面积达3437.3亩，占可耕地面积的17.2%；适度规模经营2702亩，占流转面积的78.6%；涉及承包农户397户，占承包农户的15.6%。

2.“现代农业园区”模式。如井研县集益乡繁荣村，以村为园区，按照“畜——沼——果（桑、林）”生态农业发展模式，大力发展以肉兔、生猪为重点的畜牧业，通过沼气配套，对牲畜粪便进行无害化处理变成有机肥，沼液用于浇灌果（桑、林），既生产出优质无公害的农产品，又为畜牧业提供优质饲草，从而建设起现代生态循环农业。该乡在繁荣村进行试点，引进业主租种土地200亩，从事现代化特色农业种植，建成柑桔种植示范核心园区。园区内道路基本实现硬化，对山坪塘进行了彻底整治，栽种的果树已开始进入试产期。

3.“龙头企业定向合作”模式。如四川森林茶业有限公司通过土地流转，在马边彝族自治县袁家溪乡袁家溪村发展的优质茶园已达7824亩，其中的3268亩有机茶，属全省最大的有机茶生产基地。经营收益按“公司+协会+农户”的模式进行分配，农民无偿提供几千上万亩撂荒地供公司开发，当地的1000余名劳动力全成为茶园的劳务人员。又如井研县依托乐山千佛酒业有限公司，采取定向合作模式，成片集中种植泸糯8号高粱，实行统一向种植户免费提供种子、统一种植技术操作规程、统一病虫害防治、统一提供化肥等生产资料、统一保底价回收产品等“五统一”，公司承诺种植户每亩保底收益1000元。2009年已经规划定向合作种植泸糯8号高粱1000亩。

4.“股份合作”模式。首先，在村民自愿的前提下，以土地经营权入股形式实现土地集中，统一由股份公司经营，实行“股权+红利+工资”的收入分配方式，建立农民股份合作社或农民以土地承包经营权参股农产品加工企业，以村为单位申报，并开展农民养老保险试点。允许农民用土地承包经营权入股兴办工业企业，参与企业分红，取得土地流转收益。同时农民可以到企业打工，取得工资报酬，解决失地后的再就业问题。如市中区棉竹镇黄天坡村花果山生态农业园。黄天坡村共有农户184户，总人口586人。其中312人已经成为“乐山双艺农业合作社”会员，52人成了园区的工人。流转土地800余亩，全部用于种养植业。花果山农业生态园现有特色水果、标准化养殖、蔬菜等种植面积515亩，全部实现半自动灌溉，年产水果20万斤，蔬菜200万斤，年出栏商品猪1500头。园区务工农民每人可实现年收入1.7万元左右。再如井研县金峰乡和犍为县部分农户以土地入股，川南林业局造林公司以技术、资金、物资（杂交竹种）入股，实现土地流转11万亩（非耕地），收益按比例分成，走出了土地农林联姻的好路子。

5.“住房换宅基地、社会保障换承包地”模式。如峨眉山市胜利镇十里安置区，由于旅游开发需要安置600户农民，当地政府通过修建集中安置房换取农民原来的宅基地，把全体农民纳入社保体系。此安置房紧靠峨秀湖，结合农民传统的居住习惯和现代化的要求，保留了部分传统的“一户一门面”的安置习惯，解决了安置村民多元化的需求。

以上种种土地流转模式都有一个共同特征，就是发挥市场配置资源的基础性作用，促进了土地集中和适度规模经营，经济效益都有较大幅度提高，增加了农民收入，大大推动了农村经济和社会的快速发展。

（二）乐山土地流转的五大特点

乐山农村土地流转呈现五大特点。

1.流转规模扩大化。截至2009年第一季度末，乐山全市农村土地经营权流转面积达到30.01万亩，比2007年底增长38.2%，提高了4.9个百分点，比全国土地流转平均水平8.7%高4.6个百分点。土地流转推动了规模经营，提高了农业比较效益。在我市流转的30多万亩土地中，适度规模经营的面积达2.3万亩；集体林地流转80余万亩，占可流转面积的11.3%；农村宅基地和建设用地流转也表现活跃。土地流向龙头企业、民营大户集中的态势明显。全市经营1000亩以上的业主有47户。业主在流转的土地上从事标准化生产、发展特色效益农业，亩均效益大幅提升。

2.流转形式多样化。目前，乐山市农村土地流转除传统的土地经营权转包、转让、互换、出租外，还呈现出新型的土地承包经营权入股、招标、拍卖、再流转及组建土地流转合作社等其他形式。据统计调查，全市目前通过入股、招标、拍卖等新形式流转土地面积达到30.3%。多形式的流转方式，促进了土地资源的优化配置，一批特色效益农业典型孕育而生。五通桥区冠英热带植物园以加拿大枣种植为主打产品，引进适宜本地生长的国内外名贵热带植物，打造成一座园林景观优美、集科研、科普、观光、植物物种资源保护、环境保护、生态农业、园林艺术为一体的综合性热带千亩植物园。市中区白马、青平、童家、石龙、普仁、茅桥等乡镇通过土地流转发展水产11000亩，形成了水产养殖示范带。

3.参与流转的主体多元化。除了农户之间的流转外，近年来一些工商企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加的趋势。目前全市土地承包经营权在流转中流向农户的面积10.48万亩，流向企业的面积16.16万亩，流向专合组织的2.59万亩。分别占流转面积的34.9%、53.8%、8.6%。农民专业合作组织、专业大户开展多形式、多途径的土地集中规模经营，带动发展了观光农业、生态农业、森林旅游等产业。造林在1000亩以上的林农大户有22户，三资企业1户，私营企业和个体工商户24户，盘活了森林资源40亿元。沐川永丰纸业股份有限公司除采取借钱还竹、借物还竹、定单竹业等大力扶持林农造林种竹外，还投资1000余万元通过租地、合作等形式营造基地林6.4万亩。

4.地区之间的差异化。主要表现在：首先是流转规模差异明显。从全市11个县、市、区来看，流转水平最高的是沙湾区，流转面积占其耕地面积25.72%；流转水平较低的峨边县，流转面积仅占其耕地面积的1.93%，相差23.79个百分点。其次是流转的价格相差较大。由于受地域、用途、效益和非农产业化比重等因素影响，流转差异相当大。全市农村耕地流转亩均租赁价格约300 元/亩，最高、最低分别为 800 元/亩、120 元/亩，上下相差近7倍。再次是土地流转经营方式差异明显。就城镇郊区及经济发达地区而言，土地流转的需求相对旺盛，受让主体更加多样化，在流转后经营形式上形成了以休闲观光农业、加工业、市场服务、规模种养业等共同发展的格局，其土地流转经营效益相对较高。而山区、交通不便或经济发展水平相对较低的地区，土地流转的用途多以传统种养为主，经营形式较为单一，经营收益也相对较低。

5.流转效益显著化。乐山市通过土地流转，提高了土地使用效益，带动了一批花木、茶叶、蔬菜、林竹、水产等产业集群逐渐形成。如五通桥区花木协会，农户通过入股、转包、出租、互换等方式实现土地流转，使花木种植面积达到23600亩，花卉品种达到1080个，年产值达到5.8亿元，会员年平均纯收入在8万元以上，带动种花农户8千余户，花木从业人员达到万人以上，解决该区下岗人员800多人，为发展地方经济做出了贡献。峨眉山仙芝竹尖茶叶有限责任公司以黑包山茶场为核心，通过土地流转，大力整合扩建原料基地，建立了国家级无公害茶叶基地43000亩，有机茶基地2018亩，并规划将茶叶原料基地扩展至20万亩。2008年，虽受气候影响，茶叶减产40%以上，但实行订单收购、股金分红、二次返利等措施，6000多户茶农仅春茶收入户均也达到5880元，远远高于其他农户收入。

二、乐山市农村土地流转面临的主要障碍

（一）体制性障碍

首先，当前农村土地权属关系存在产权不清晰，土地所有权主体不清、权责不明的问题。集体土地所有权的模糊，易造成土地权属纠纷、土地家庭承包制的不规范、征地补偿费用分配不公平、农民宅基地不合理占用等一系列问题。其次，农地交易制度不完善，土地流转价格测算不科学，相关收入分配政策也不完善，削弱了农村土地流转的动力，增加了交易成本和风险，抬高了农村土地交易门槛。再次，相关法律法规建设滞后，对农村土地流转形成严重制约。只强调农村土地资源属性，导致农村土地所有权实现形式不完善、农民难以从土地流转中获得持久而稳定的收益。最后，农村社会保障制度的缺位，土地就业保障的性质仍然存在，难解农民的后顾之忧，使农民对土地“弃之不愿，用之无心”。

（二）政策性制约

由于国家长期以来对农村集体建设用地和宅基地使用权采用限制政策，乐山市农村集体建设用地、宅基地流转制度建设尚未真正起步；对通过土地流转发展适度规模经营的项目，在金融、保险、用电、用水、农业基础设施建设等方面缺乏具体的扶持政策等等。而且在利益驱使下，一些基层组织领导人忽视农民的主体地位，用变相的行政手段干预土地流转，甚至以权力剥夺农户的自主决策权；随意克扣农民的转包收益，随意调整承包地，变相剥夺农户土地。由此引发的矛盾纠纷屡见不鲜。

（三）服务体系不健全

我市土地承包经营权流转市场体系建设相对滞后。目前，全市还没形成土地流转市场体系，农村土地无论有形还是无形市场都未形成，缺少进行双向选择的市场条件，因而土地在转出、转入之间缺乏足够的信息传播渠道，流出方与流入方之间发生土地流转关系具有较大的偶然性；转包费、租赁费标准缺乏科学依据，也不是通过市场机制形成；缺乏与土地流转相关的评估、咨询、信息收集、发布等中介机构的介入。乡镇政府和村级组织绝大多数还没有建立土地流转服务机构，民间也没有形成土地流转中介组织，乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力，难以提供有效的流转服务。

（四）管理体制不健全，流转行为不规范

1.流转行为不规范。具体表现在：流转合同不规范。有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定；有的签订了流转合同，但合同极不规范，未经合同管理机构审查监证，没有明确业主与农户之间的责权利关系，也无违约责任和保障条款，甚至有的约定流转期限超出了土地第二轮承包期，也没有充分考虑今后市场变化的因素，留下了许多隐患，一旦产生纠纷，调解的难度会很大。流转的程序也不规范。主要表现为“四多四少”：农民自行流转多，报批备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明确的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少。许多流转行为都没有在管理机关登记、备案或签证，以及在公证机关公证。有的农户往往图方便而不通过合同来规范流转双方的权利义务关系；有的农户不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地；还有的村集体经济组织不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去。土地流转双方因合同不规范引发的民事诉讼急剧上升。流转的主体也不规范。有些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地所有者、经营权拥有者签协议，而是与乡镇政府签订协议，这与农村土地流转的相关法律法规和政策相违背。

2.土地流转管理体制不顺。《农村土地承包法》明确要求各级农业行政主管部门和乡镇政府，要切实履行指导农村土地承包及承包合同管理的职责。但并乡建镇以来，土地承包等职能列入乡镇行政工作，并没有明确机构或明确专岗专人负责农村土地承包管理工作。县农业行政主管部门对乡镇土地承包管理及流转工作的指导无法得到加强，农村土地承包管理及流转工作出现人员空档。同时，全市农村土地承包纠纷仲裁机构绝大多数还未成立，在发生纠纷时，没有权威的仲裁机构及时处理，影响农村社会稳定。

（五）龙头企业带动辐射能力脆弱

我市农业产业化程度较低，龙头企业拉动力不强，单一、分散型农业经营模式仍占主导地位，规模化、标准化生产程度不高。当前我市多数龙头企业弱小，生产规模不大，市场开拓能力低，带动辐射能力不强。基地、农户与龙头企业还没有形成稳定的产业体系和利益关系，农产品加工增值幅度较小，增产不增收问题较为突出。

（六）社会保障事业发展滞后

农户和农地需求方都对土地流转普遍存在不敢、不愿的心理。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来对待，对土地流转存在后顾之忧。不愿，是认为土地流转的收益过低，不足以解决自己的创业发展和后顾之忧等问题。因此，很多人宁肯土地撂荒也不愿流转。就农地需求方而言，则是因土地适度规模经营的政策支持和生产保障力度不足，造成土地适度规模经营的比较效益低，增产不增收的现象突出，使绝大部分农民不敢冒风险大面积转入土地进行规模经营。

三、促进乐山市农村土地流转的对策思考

（一）农村土地流转中应树立的新理念

1.安全理念。我国人均耕地面积只有1.38亩，不足世界平均水平的40%。我市人均耕地仅0.64亩，大大低于全国平均水平。宝贵的耕地承载着粮食安全和社会稳定，因而安全理念应是我市在土地流转中的首要理念。《中共中央国务院关于2009年促进农村稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地。”这要求基本农田必须落实，并将地块标注在土地承包经营权登记证书上，这便是统一的永久基本农田保护标志。同时做到党的十七届三中全会提出的“三个不得”。即土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

2.平等理念。在农村土地流转中，一定要有平等理念，特别要注意维护农民权益。具体包括：完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；在土地流转中，必须坚持尊重农民的主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不得妨碍自主流转；流转价格要合理，坚持同地同价，信守合同。

3.效益理念。土地资源要发挥最大经济效益，必须实现优化配置，规模经营。土地只有向专业大户、龙头企业集中，从事标准化生产，发展特色农业，土地效益才能大幅提升。安于现状，分散经营，不可能迈向现代农业。

4.市场理念。土地优化配置，采用行政手段是不行的，一哄而起也不行，只有通过市场运作才能实现最佳配置。因此要建立起土地承包经营权、林木所有权和经营权，以及农村集体建设用地和宅基地流转市场，实行信息公开、价格公开、交易公平，从而使土地流转实现公开、公正。

（二）打破体制障碍，明晰产权

1.明确土地权属关系，搞好确权、登记和颁证工作。首先，明确集体土地所有权的主体为经济社，并赋予经济社独立的法人主体资格。过去，农村人民公社是实行“三级所有，队为基础”的管理体制。人民公社取消以后，乡镇下面设村，村下面设村民组相当于人民公社时期的生产队，因而土地一般都属于村民组集体所有。但村民组是村民的自治组织，因而都以经济社的名义行使集体土地所有权。应当赋予经济社法人资格，并明确法人代表。其次，界定所有权的权限范围，明确农地的所有权与经营权相分离，所有权主体不得干涉农户的合法经营。制定监控制度，完善基层民主监督，严格执行十七届三中全会关于土地承包经营权流转的各项规定，防止随意调整和挪用土地。再次，应依法核实、登记、颁发农村集体土地所有权证书，把承包经营权证书颁发给农民。

农村土地承包经营权要在农村土地承包关系长久不变的基础上，按照“五到户”（承包地、承包地位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户）、“四相符”（承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权登记薄相符）的要求，认真做好农村土地承包经营权的确权、登记、颁证工作。

2.稳定土地承包经营权。在稳定土地承包经营权问题上，长期承包不是私有。两者的主要差异是，长期承包不能用土地去抵押、买断，不能割裂开土地和农民的联系。长期承包权可以使农民长期不丧失土地，意味着农民在没有获得新的城市社会保障之前，仍然有土地作保障。我们听到很多农民工说“大不了我回去种庄稼”，这是一句非常重要的话。对于多数农民尤其是还在耕作的农民来讲，现在需要强调的一点是，土地流转并不影响其土地承包权益。要让农民知道一旦他在城市失业，还能回到农村，通过某种方式收回承包权，继续耕种土地。因此只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。

3.依法保护农民土地的合法收益。在当前新一轮的农村改革过程中，有人极力主张无限制的土地自由流转和宅基地换住房制度。这是非常危险的信号，势必造成有人借机大肆征用农民土地、或者鼓励农村组织以出卖土地作为拉动农村经济增长的主要方式。短期内农村因为出卖土地收入增加了，但是农民耕地不断减少，未来的粮食生产会出现严重危机。长远来看，出卖农民土地或者将土地价格不断提高的方式对农村经济，甚至国家整体经济都是危害无穷的。

新的农村改革应当以更加严格的措施保护土地，核心是解决好农民土地被廉价征用，农民土地补偿安置费用偏低的问题。应当依法确立土地征用出让金80%的收益属于农民，提高农民土地征用后的实际补偿费用。

（三）强化政策性投入，推进土地流转

1.应加大对农村土地流转基础设施建设的投入力度，引导土地市场发展。对规模经营面积达1000亩以上且经营期限在5年以上的项目，市级农业综合开发项目、土地整理、基本农田建设、乡村道路建设、农村能源建设、水土保持、人畜饮水等项目建设资金，要优先立项、优先安排，捆绑使用。实行资金跟着项目走，项目跟着规划走的模式，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各计其功、形成合力”的原则将各类涉农资金捆绑、项目整合，提高资金的使用效率。

2.金融机构应建立对土地规模经营的信贷支持机制。开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社试点，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。建立农业担保机构，把参与规模经营的各类经营主体纳入担保服务范围，鼓励农民采用林业地承包经营权、合作组织股权、农业机械等抵押贷款方式。推行农户联保、农户互保、专业合作组织为成员担保等多种信用保证方式，为规模经营提供风险保障。

3.保障农村土地流转工作经费。市财政要逐步安排与农村土地流转规模相适应的资金，用于鼓励农民土地承包经营权流转和开展流转信息网络及其流转服务体系建设。应将农村土地流转工作经费列入财政预算，落实扶持奖励资金，确保农村土地流转管理服务工作顺利开展。各县区、市也要安排适当的经费，保障农村土地流转工作正常开展。

4.给予土地规模经营建设用地支持。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。

5.搞好小城镇建设，集中安置土地流转后的农民。可以苏稽、通江、牟子、牛华等周边乡镇为核心，发展小城镇建设，集中安置土地流转后，从土地上释放出来的农民。城镇规划方向可定型为旅游娱乐消费城镇。为此，城市公共交通要有步骤地向城市的周边集镇延伸。小城镇的房产开发要以集约安置农民为导向，不能普遍发展高档房，让农民难以承受。

（四）因地制宜、多龙头带动流转

1.壮大龙头，增强企业的带动能力。大力支持农业产业化龙头企业开展土地规模经营。农业产业化龙头企业按照全市产业布局规划，成片集中并在同一县域内从事土地规模经营开发，建立规模化、标准化原料生产基地并起到良好示范作用的，除享受相关文件规定的若干优惠政策外，对2005年起连续3年以上规模经营土地面积达500亩以上的，市政府给予一次性奖励。我市鼓励各类农业企业到农村采取多种形式经营土地，单独兴办或与农民联办农业企业。积极扶持龙头企业以公司化、园区化和合作化形式整体流入土地，实行规模经营，促进优势农产品区域化布局和特色农产品生产基地的发展。乐山市截至2008年底，全市11家龙头企业参与土地规模流转，其中1000—4999亩10家，5000—10000亩1家。

2.培育发展专合组织，提高专合组织的引领能力。农民专合组织作为一种“草根”经济形式，在促进土地流转、解决农民就地就业、增加农民收入等方面发挥了积极作用。截至2008年底，乐山市已经发展各类农民专合组织660个，社（会）员18.53万户，占农户总数的23.5%。带动农户58.44万户，辐射带动面达73%。一方面，专合组织的发展使过去闲置的农场土地、农民承包地、和“四荒”土地重新得到开发和利用，极大地提高了土地利用率。目前，全市有103万亩土地（含荒地）通过流转形成了规模化、集约化、区域化布局，增加了土地产出的附加值，土地收益成倍增长。另一方面，专合组织发挥技术、销售等优势也能带动土地流转。如井研县镇阳乡蘑菇协会与当地农民签定协议，流转土地60多亩，农民投入土地、人工等，既能就地就业，又能得到每亩每年纯收入3000多元。

3.构建现代农业产业园区，扩大园区辐射能力。力争用五年时间在全市建成30个核心区面积在1万亩以上的现代农业示范园区，加上对周边的带动和辐射，其集聚效果十分明显，这是推进土地流转、整合资源的重大战略举措，也是我市推进土地流转的大动作、大手笔和亮点所在。如市中区绵竹镇黄天坡村引进峨边黑竹沟集团投资700万元，流转土地800亩，采取公司+合作社+农户经营模式和生态循环农业的开发模式，建成农、旅、技、展、商“五元交融”的综合性农业生态示范园，走出了一条种养加立体开发，农、科、企一体化经营发展现代化农业的成功路子。

4.鼓励专业大户、致富能人带动农村土地流转，提升能人的带动效应。支持有经济实力的致富能人、专业大户，围绕当地主导产业和特色产品，建立生产基地，开展适度规模经营，带动当地农户进行土地流转。流转合同在5年以上，耕地流转面积达到100亩以上，政府一次性给予5000元扶持。实践证明，这是一条土地流转和实现规模经营的有效途径。

（五）完善服务体系，畅通土地流转

1.搭建土地流转平台，协调土地流转。建议我市按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立政府引导、市场化运作、不以盈利为目的的各级农村土地承包经营权流转交易中心。首先应建立“乐山市土地承包经营权流转交易中心”。具体由政府办、国土、环保、农业、林业、物价、司法、商务等部门及部分中介组织组成，包括信息中心、项目评估、合同审查、风险管理等部门，集中开展土地流转信息发布、资质审查、价格评估、合同签订及鉴证、利益关系协调，政策咨询和纠纷仲裁等业务，形成土地承包经营权公平、公开、公正交易的市场环境，搭建农村土地进入市场交易的全新平台，推动我市土地流转市场体系建设。

与此同时，各县区市及乡、镇、村建立起各级土地流转服务机构，形成全市土地流转网络体系。我们认为，县一级应建立土地流转交易服务中心，乡镇村一级成立土地流转服务社，依托县级服务中心和乡级服务社形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系。例如井研县结合当地实际，大胆探索，先行先试，在规范和引导农村土地流转、促进农业规模经营等方面，取得了较好的成效，积累了宝贵的经验。2008年井研县在镇阳乡率先成立了土地流转服务中心，挂靠乡农业服务中心，由乡党委书记、乡长负总责，分管副乡长具体抓。服务中心设主任1名，抽调国土、司法、农口、等5名兼职工作人员，主要负责政策咨询、业务指导、收集发布信息，管理流转档案、解决流转纠纷、统计上报数据等工作。各村建立土地流转服务站，把土地流转纳入村“两委”工作的职责范畴（村支书为站长，村主任为土地流转信息管理员，村民小组组长为信息收集员），无偿为流转双方提供中介服务，并接受乡镇土地流转服务中心监督管理

2.健全市场体系，促进土地流转。（1）建立健全农村土地流转管理服务机构。搭建土地流转平台，提高土地流转市场化程度。如前所述，县、市、区应由农业行政主管部门牵头，组建有林业、国土、规划、建设等部门参与的农村土地流转管理中心，建立农村土地流转信息网络，搭建交易平台。乡镇应依托农村经营管理机构组建农村土地综合管理服务中心，将农村耕地、林地、园地、未利用土地和建设用地一并纳入、依法确权、统一管理体系。

（2）建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方法转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益。目前，我市有集体建设用地918841宗，其中宅基地897493宗。仅以宅基地为例作保守计算，若按每宗平均0.5亩（包括农村房前屋后的庭院等）、3人计，则农民人均约110平方米。若按户均200平方米（城镇105平方米）计算，则全市可节约宅基地17.5万亩，每亩按平均6万元交易，收入将达到105亿元。

（六）健全体制机制，营造良好的土地流转环境

1.建立农村土地承包经营权的进入和退出机制。为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式和进入空间作出明确的界定，并建立相应的规制。为此，井研县提出土地流转合同签订前，应审查承接业主的资质。对承接业主的资信情况、经营能力等，是否符合国家的法律法规、环境保护政策、产业发展规划和区域经济政策、项目效益风险等进行审查评估。还可实行土地转出奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体并签订流转合同5年以上的农户给予每亩一定额度的补替。

2.建立价格指导机制。各地要根据不同片区制定土地流转的最低指导价（即流转基准价），再由出让方与受让方协商确定或通过农村流转服务中心确定具体的土地流转价格。鼓励以实物折价的方式确定流转价格，未以实物折价的，应按照相应的时间段约定其递增标准。

3.建立土地流转纠纷调处机制。应在市和县、市、区两级成立农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，负责农村土地承包和土地流转纠纷的仲裁。农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决；协商不成可以请求村或乡镇调解；不愿协商或调解不成的可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

4.完善土地流转管理法规，规范土地流转行为。应变口头协议为书面合同，规范土地流转程序。要以县市、区为单位，制定统一的土地流转合同文本和土地流转证书，明确规定承包方、转包方、受让方的权利和义务，统一流转合同的签订、监证程序，减少纠纷隐患。合同审查是明确农户和投资人权责和解决纠纷的重要措施。相关部门应严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，对土地流转合同进行审查和管理，依法明确流转土地的名称、坐标、面积、质量、等级、流转期限和起至日期、流转用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、违约责任等内容。村委会要初审监证，乡（镇）司法所要审查把关，乡（镇）政府要存档备案。市级可以制定统一的土地流转合同，供双方使用。

5.健全社会保障体系，弱化土地保障功能。（1）按照城乡经济一体化的要求，坚持十七届三中全会《决定》所提出的“广覆盖、保基本、多层次、可转换”的原则，引导农民全面参与农村社会保障体系。切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、“五保”供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，消除农民流转土地的后顾之忧。

（2）充分发挥政府的主导作用，加大财政投入力度，逐步提高农村社会保障支出比重。应按中央“大幅度提高土地出让收益和耕地占用税新增收入用于农业的比例”的要求，安排相当部分的土地出让金和耕地占用税新增收入，用于农村社会保障事业，充实农村社保基金。

（3）尽快确立农村社会保障制度的法律地位。应制定与国家《社会保险法》、《物权法》相衔接的农村社会保障实施细则，促使农村内部加快建立健全社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。

（4）加大农村劳动力向城镇的转移力度，减轻农村社会保障的财力负担。新《劳动合同法》规定了农民合同工应参加城镇医疗和养老保险。我市应尽早建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近实现劳动力转移；放宽城镇落户条件，逐步实现农民工就业、住房、子女教育、医疗卫生与城镇居民享有同等待遇；不断扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工保险关系转接办法，以及城乡保障制度衔接办法，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

（5）积极探索创新农村土地流转的政策支持体系。制定包括资金奖励、基础设施配套政策、金融政策、农业生产政策性保险等一系列鼓励土地流转的优惠政策。同时，要健全农村土地承包管理机制，确保各项工作的顺利开展，可探索试行农民宅基地换住房、承包地置换社保等举措。

（七）统筹兼顾，妥善处理好四大关系

1.土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。开展土地适度规模经营，是在稳定家庭承包经营制度的前提下，通过土地自愿、合理、有序、有偿流转实现的。因此，发展土地适度规模经营不但丝毫不能动摇土地的家庭承包经营制度，相反，还要愈加注意保护农民的土地承包权和收益权。在具体实施过程中，必须坚持农户自愿和按市场规则进行的有偿流转，任何违背农民意愿的强行流转和集中，都是对农民不负责任的侵权行为。

2.适度规模经营与体现当地实际的关系。发展规模经营应坚持因地制宜，分类指导的原则。要充分发挥城郊乡镇的地理优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业、观光农业和高效农业。依据当地产业特色，引导农户向龙头企业，种养大户有偿转让土地经营权、壮大特色规模。鼓励外出务工不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把土地集中起来，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率和经营效益。

3.土地承包经营权流转中政府与市场的关系。关于土地承包经营权流转中政府与市场的关系，要搞清楚流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置。农民是流转主体，土地是否流转和以什么方式流转，都应尊重农民的意愿，由农民自己作主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。政府是公共服务的提供者，也是市场的监管者。正确的做法应当是因势利导，充分发挥市场机制的基础作用，顺应农业和农村经济发展的要求，引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。

4.多元主体与利益关系均衡化的关系。土地承包经营权流转中涉及的利益主体主要包括国家、承包者和经营者。应正确处理他们之间的利益关系，统筹协调国家粮食安全利益，承包者权益，经营者利益，在确保土地承包经营权流转不改变集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，促进土地资源的合理有效利用，提高土地产出率和劳动生产率，发展现代农业。

（八）着力解决历史遗留问题，清除土地流转的人为障碍

1.集体公益性事业占地补偿问题。由于承包地长期没变，过去农村修路、修水渠等是动帐不动地，普遍用加收税费来解决被占地农户的损失。现在不收税费了，集体又无钱补偿，致使少数农民的承包地权益受到了损害，甚至引发了一些上访问题。集体修路、修渠等占地，大家受益不能让个别农户吃亏。一种办法是用集体留用的机动地来解决。另外也可以由受益户出钱予以补偿。考虑到贫困山区问题，还可以由国家或地方政府划出专项资金给予补偿。

2.土地经营权权属变动问题。交农业税时，有部分农民弃耕，同时出现了部分贫困山区（如彝族）主动移居耕种。当时认为是社会文明进步的表现，现在出现了确权纠纷，有的还存在异地户口问题。关于这个问题，过去政策规定，耕地抛荒2年以上，其他人可以耕种，谁种谁收，权属问题不明。现在对撂荒户和接替耕种户，最好根据具体情况分类指导、协商解决，协商不好的可诉诸法律由法院判决。同时移民户应在居住地上户口。

3.耕地损失和开荒地问题。由于自然灾害和退耕还林，农户耕地存在损失，同时因为各种原因也存在开荒现象，有的农户开荒几十甚至上百亩土地，这部分土地如何确权颁证值得商榷。建议由于自然原因耕地损失的由民政部门解决；属于退耕还林的按林业政策补助并确权；属于开荒的办证为集体土地，开荒人经营一定时间（收回开荒投资）后交集体发包，在同等条件下开荒人可优先承包。

4.无地农民问题。“生不分地，死不减地”，土地承包三十多年了，新生人口已经结婚成家，他们等分地等了三十年，现在土地长期不变，部分人生活困难，问题较突出。没有土地又是农民，身份本身就是问题，但应该将历史与现实相结合进行处理。现在没人还愿意农转非，城市化推进很困难。建议对没有分地也没有继承到土地的新增人口，按城市标准解决社保、低保等问题，促使其转为城镇居民。

F301

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.01

1009-6922(2010)01-05-08

2010-03-02

课题组组长：梅朝富，男，乐山市农业局局长；副组长：陈树明，男，乐山市农业局副局长。项目负责人：刘国春，男，中共乐山市委党校副校长，经济学教授。课题组成员：邹健明、赵勇、马亚学、李明。

责任编辑：秦利民