文◎吴祥义熊 正石 晶

主诉检察官办案责任制的困境及出路*

文◎吴祥义**熊 正**石 晶**

主诉检察官办案责任制（以下简称：主诉制）是指在检察长领导下，在审查起诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。1999年4月，高检院决定在北京、天津、上海、重庆等地进行主诉检察官办案责任制试点工作，标志着全国主诉制改革拉开帷幕，之后，该项改革如雨后春笋般在全国各地展开。［1］十年来，在高检院的正确领导和关心下，主诉制得到了健康、有序的发展。实践证明，主诉制改革符合公诉办案工作的自身规律，明确了办案责任，提高了案件质量和诉讼效率，锻炼了公诉队伍，提升了公诉水平。但不可否认，这项改革也遇到了很多困境，如何进一步完善主诉制的运行机制，走出困境，把主诉制改革推向深入，已成为当前主诉制改革的核心问题。

一、主诉制改革面临的困境

（一）放权与收权进退维谷

主诉制的核心在于放权。主诉制推行的过程中，简政放权一度是公诉工作的主调，经过一段时间，收权的呼声日渐高涨，主诉制在放与收之间徘徊。一方面，一些地方检察机关的领导对主诉检察官独立办案不放心，对于拥有相当大权力的主诉检察官们能否适应新的办案机制的要求，能否用好手中的权力，会不会滥用权力，以权谋私等心存疑虑；另一方面，在相应的权力还不充分，利益还没有真正到位的情况下，一些主诉检察官也不愿意承担如此大的责任，办案中遇到问题，主动向领导汇报，听候领导定夺，怠弃本应该自己独立行使的权力。加之个别主诉检察官确实不能胜任新的办案机制的要求，于是收权日趋明显，个别检察机关的主诉制甚至逐渐有其名而无其实。而地级市一级检察机关承办着大部分重大、复杂、疑难案件，对这些案件，主诉检察官仅有延长、退补案件的决定权，没有决定处理权，还需报批，事实上实行的仍是审批制。以上这些情况的存在，致使一些公诉部门的主诉制度改革可以说是穿新鞋，走老路，流于形式。放权与收权，进退两难。［2］

（二）稳定与流动左右为难

司法工作讲究经验积累，一名优秀的主诉检察官不是一两天能培养出来的，培养出来后，就更需要在公诉岗位上发挥作用。但受现有的人事制度限制，每一名主诉检察官都面临着职务的升迁及岗位的变动。强调稳定，则有可能损害主诉检察官个人的发展；突出流动，则有可能违背司法规律。主诉制实施以来，各地检察机关在岗主诉检察官流失都比较严重，以笔者所在的北京市为例，十年来,全市各级检察机关共任命主诉357人，目前仍在公诉岗位的仅有162人，已流失过半，离开公诉岗位的195人除个别退休、辞职的外，大部分到外单位任职或提拔交流到院内其他处室任职。毫无疑问，行政职务的晋升对主诉检察官有很大的吸引力。这对个人而言无可厚非。但如果没有足够的人才储备，专业人才向管理人才流动，客观上会造成主诉检察官制度难以为继的局面。需要引起我们足够的重视。［3］

（三）责任与权力不相匹配

权责的有机统一是实行主诉制的初衷，但经过一段时间的运行，出现了权力、责任相脱节的情况，妨碍了这一制度健康深入的发展。现在主诉检察官面临的问题主要是责任很完整，权力却不完善，一些地方放权并不彻底。主诉检察官在求诉权方面有决定权，但在不诉、减少或增加犯罪事实、主动增加犯罪嫌疑人等方面没有权力。在主诉设计之初，实际上并未考虑利益的问题，但随着主诉制的发展，利益问题日益突出，在很多地方公务人员工资的规范后，原来的主诉检察官岗位目标管理奖取消了，打破了原来责权利三位一体的格局，而在出国培训、晋升、待遇等方面，并没有对主诉检察官真正的政策倾斜。有的地市一级检察机关受编制限制，一名科员晋升为副主任科员需要五至七年，主诉检察官亦不例外。这种责任大于职权，利益低于风险的态势直接导致主诉检察官岗位吸引力降低，不愿做主诉的思想不断蔓延，很多人不愿意到任务多、风险大、责任重的主诉检察官岗位。［4］

（四）行政与司法轻重不一

公诉权属于司法权，有其自身的运行规律。主诉制改革的一个重要目标就是按照司法规律办案，但由于现有行政管理体制的强大惯性，挥之不去的行政管理思维和行政管理模式成为制约主诉制发展的瓶颈。一是职务职级晋升重行政轻司法。检察机关实行的是司法职务和行政职务并行的体制，主诉检察官既面临着司法职务的晋升，也面临着行政职务的晋升。但由于行政职务的强势，官衔携带着更大的利益信号，一些主诉检察官把行政职务职级的晋升作为个人发展的追求和衡量自身价值的标准，而对检察职务的晋升则可有可无，主诉检察官岗位的专业色彩逐步淡化。二是对主诉检察官的监督、考核、奖惩机制，很大程度上是套用对行政公务员考评模式。对主诉检察官及其所从事的司法业务特性考虑较少，忽视了行政工作和司法工作、行政人员与司法人员的职业差别。三是有的主诉成主管。由于案件量激增，主诉检察官似乎变成办案组长，行政管理职责增加，业务领域发挥的作用相应减少，定而不审，审而不诉，在组内形成了新的审批制。［5］

（五）学历与能力难以两全

主诉检察官的选任是主诉制实施的基础，但选任的条件和方式各地则各有千秋。以北京市为例，主诉检察官的选任条件，对其它学科本科学历者，需五年以上检察业务经历；法学本科学历者，需三年以上检察业务经历；法学硕士，一年以上检察业务经历；法学博士，不需要检察业务经历。学历高对于迅速适应公诉工作，深入分析案情及其法律关系确实是一个得天独厚的条件，但学历不等于办案能力，办案能力的培养需要一个长期的积淀过程。另一方面，检察业务也不等于公诉业务，其它检察业务能力强，并不意味着公诉业务能力必然强。同时，有的地方资格考试成了选任的决定性条件，而一个合格、成熟的主诉检察官需要的是综合能力，表现在掌握和运用法律知识、检察业务、语言文字表达、思维判断、反应论辩、组织协调、独立处理事务等方面，这些能力通过一场考试是无法反映出来的。［6］

（六）工作与培训无法兼得

主诉检察官基本上都是公诉部门出类拔萃的人才，具有较深厚的专业知识和一定的办案经验。但随着社会的发展，社会分工的日益细密和犯罪的复杂化，对主诉检察官综合素质及办案所需要的理论修养、知识存量、业务水平提出了更高的要求，迫切需要主诉检察官知识的丰富和更新，成为专业化的专家型人才。虽然主诉制中本身包括了培训机制，但培训机制并不一定都能坚持，即使坚持培训的，也显得杯水车薪，十分乏力。以北京市为例，每年基本上都组织一次全市范围内的主诉检察官培训，但也存在一些问题：一是没有规范的、相对固定的教材，培训内容多临时确定；二是培训的力度不够。一年只集中一次，培训三四天，相当一部分主诉检察官因忙于办案不能听课。至于外出考察、接受更高层次的培训，更是不敢奢望。培训不够，主诉检察官的知识得不到及时更新、充实，直接影响到队伍的素质和公诉效能的进一步提高。

二、走出困境的出路

（一）充分放权，统一权责

十年的实践证明，主诉检察官在案件的处理上，无论是对犯罪事实把握，还是对证据的审核，没有发生明显差错。对主诉检察官放权并不必然发生滥用职权的情况。除法律法规有明确规定的外，一般诸如追诉权、自行侦查权、延长审查起诉期限权、判决裁定的审查权等也可以充分放权，免除繁琐的行政化程序，调动主诉检察官办案的积极性和能动性，提高诉讼效率。主管检察长和科处长除对重大、复杂、疑难的问题和案件进行具体的指导和决策外，应将主要精力用在考核、监督及事务性的指导上。在主诉组的设置上最好实行二人或三人组，一名主诉带一名助手和一名书记员，避免行政化倾向，应明确规定主诉检察官和助手的出庭比例，主诉检察官出庭的比例不得低于其承办案件的90%。同时，进一步强化责任，全面落实过错责任追究制，增强主诉检察官的责任意识和风险意识。［7］

（二）重视保障，稳定队伍

由于主诉检察官工作压力大、负担责任重、工作标准高，有必要为主诉检察官提供甚至提高工作条件和利益保障。一是保持合理的办案数，减轻办案压力。主诉检察官的月办案定额，以北京检察机关的三人主诉组为例，基层检察院主诉检察官的月办案定额为7-8件，案件低发区县的检察院可以在此基础上减少1-2件；市、分院主诉检察官的月办案定额为2件。二是在主诉检察官工作条件和待遇上坚持 “有为才有位”，在继续争取主诉津贴的同时，在晋职晋级、绩效考核、专门培训、外出考察、课题研究、休假、参加全国性会议、获取书刊资料等方面向主诉检察官倾斜。三是可以考虑尝试将主诉检察官的职级与行政级别直接挂钩，探索职业公诉人以及主诉检察官等级制之路，最大限度的激发主诉检察官的工作热情，使主诉检察官成为令人向往的工作岗位，这一方面，北京市检察院第一分院作出了有益的探索［8］，赋予主诉检察官相应的行政级别，使主诉检察官不必担心职级的晋升问题，为建立一支稳定的、高水平的主诉检察官队伍创造了条件。

（三）完善选任，加强培训

在选任主诉检察官时，既不能只重视学历而轻视能力，也不能只重视能力而轻视学历，应当在同等学历情况下强调能力、同等能力情况下强调学历。确保只有那些既有扎实的法理知识，又有丰富的实践经验和操作技能的公诉人才能走上主诉检察官的岗位。应根据各地检察机关的案件数合理确定主诉检察官的数量，坚持少而精的原则，形成良好的竞争机制。［9］对主诉检察官的培训，采取在岗学习与脱岗集中培训相结合的方式进行，集中脱岗培训一般由省级院检察院统一组织，最好每年两次，上半年与下半年各一次，每次培训时间为七到十天。各地检察机关也应定期组织主诉检察官进行业务学习。培训内容应结合审查起诉业务需要，采取疑难案例讨论、评析，重大理论与实践问题研讨，聘请专家、学者举办讲座等方式。同时拓展主诉检察官的培训与研修的内容和途径，允许可带课题进入法学院研修、赴外省市或者境外考察学习，提高他们的办案能力。

（四）科学考核，有效监督

为保证公正执法，对主诉检察官的工作应当进行科学考核和有效的监督，但对主诉检察官办案工作采取诉后考核监督的办法，不能干扰主诉检察官正常行使权力，防止回到请示汇报的老路上。一是进一步增强考核方式的规范性、科学性和可操作性，坚持政治和业务相结合的考核方式确保主诉的政治素质、业务能力，考核结果应与主诉检察官的晋级晋职相挂钩。二是充分利用局域网以及网络化办案系统，由检察长、主管检察长、部门负责人对主诉检察官的办案过程、执法行为在网络上进行全程同步跟踪监督，及时纠正和防止错案的发生，确保案件质量。三是丰富监督形式，实行办案流程监督、调卷复查监督、跟庭考察、个案述职监督、跟踪走访（法院、公安）监督，采取多种手段，从实体和程序上保证主诉检察官办理案件的质量和效率。在加强考核监督的同时，也要为主诉“松绑”，减少一些不必要的考核，调动他们的主观能动性，提高工作成效。［10］

十年的实践证明，主诉制改革符合公诉办案工作的自身规律，也发挥了积极的作用。虽然这项改革也遇到了一些问题，但是应当看到这项改革是有生命力的，我们有理由相信，这一制度将在实践中不断完善，在探索中不断发展。

注释：

［1］参见王琰、肖玮：《实践中完善 探索中发展——主诉检察官办案责任制试点情况综述》，载《人民检察》1999年第11期。

［2］参见张永会：《深化主诉检察官办案责任制度的思考》，载《中国检察官》2006年第6期；陈国锦：《实行主诉检察官独任制应克服几种错误倾向》，载《检察实践》2000年第4期。

［3］参见陈虹伟：《全国首位主诉检察官回忆“主诉”10年》，载《法制日报》2008年 7月20日。

［4］参见陶华、薛飞：《完善主诉检察官制度的若干思考》，载《法制与社会》2008年 10月（上）。

［5］参见李慧国、刘晓燕：《怎样完善主诉检察官办案责任制》，载《检察实践》1999年第6期。

［6］参见王红梅、许轶峰：《主诉检察官办案责任制存在的问题和对策》，载《法制日报》2004年12月02日。

［7］同［5］。

［8］北京市检察院第一分院的主任检察官制度，就是建立以职位为核心的管理机制，参照国际通例，建立以检察官为中心的办案组模式，以一名主任检察官为专业化办案组的组长（或队长），配若干名检察员、助理检察员与若干书记员。主任检察官的角色：一方面，主任检察官是总指挥官，要负责对组内案件的全面统筹安排；另一方面，主任检察官是组内业务专家，要负责解决组内办理专业案件的难点与问题，并带领专业组成员在相关的专业领域内总结、探索出办理专业案件的特色方法或经验。主任检察官依法独立履行法律监督职责，原则上只接受检察长与检委会的领导。主任检察官一般兼任副处长。

［9］参见王琰：《重笔浓墨写责任——检察机关建立主诉检察官制度的探索》，载《人民检察》1999年第6期。

［10］参见江宪法：《主诉检察官办案责任制若干制度建设的思考”》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第5期。

*本文为国家检察官学院2010年科研项目。

**北京市大兴区人民检察院［102600］