文◎赵 靖

论我国司法监督机制的完善对策

文◎赵 靖*

我国建立了一套形式众多的司法权监督体系，但不仅整体上监督力量单薄，监督机构之间缺乏协调、配合，而且各种监督机制都不同程度的存在缺陷。司法公开机制的不足更加大了权力运作的隐蔽性，增加了司法监督的难度。我国司法监督机制的不完善，对司法权力约束的松弛，使得人情、关系、权势、金钱等非理性因素有了广阔的施展空间，这在很大程度上助长了司法腐败。

一、我国司法监督机制的现状

人民检察院是宪法和法律规定的法律监督机关，检察权是最具权威性的司法监督权力，检察机关的法律监督应该是对司法权最有力的监督。但就目前人民检察院所处的实际地位和既有权力而言，很难全面履行国家法律监督的重大职责，检察机关内部的权力设置也还存在不少矛盾和问题。

在检察机关和审判机关的关系上，许多国家将审判机关归属司法机关，而将检察机关归属行政机关,我国则把它们都归于司法机关。这使得检察机关常常把自己摆在与审判机关同等的地位上。在行使监督职能时，往往受到系统内部其他因素的干扰和制约，出了问题尽量“大事化小、小事化了”，检察权的独立行使难以真正落实。检察机关对审判工作的监督也缺乏强制性和权威性，除了“抗诉”与“建议”外，再无有效的监督措施。作为最大权力的抗诉权也只是一种“改判建议权”，这在很大程度上削弱了监督的力度。从检察机关与公安机关的关系来看，分立制约的模式将审前诉讼程序断裂为侦查和起诉两个独立的阶段，导致对公安机关的制约严重不足。一方面，公安机关在司法实践中权力非常大，除了批准逮捕和侦查起诉外，不受检察机关的制约。在刑事诉讼过程中可以对犯罪嫌疑人采取逮捕以外的任何强制措施，检察机关对此没有明确的知情权。另一方面，对公安机关缺乏有力的监督措施。《刑事诉讼法》对立案监督、侦查监督的规定过于原则，缺乏实施细则，使这两项工作的开展受到极大限制。特别是公安机关对检察机关的意见或建议不予采纳时，没有具体的惩戒机制，对公安机关的权力约束十分有限，甚至有名无实。就检察机关自身而言，其多重身份之间存在着明显矛盾。我国法律规定，检察院既是法律监督机关，又是公诉机关。作为法律监督机关，检察机关要对公安机关的立案侦查过程进行监督；作为公诉机关，它又不得不在追究犯罪的共同目标下与公安机关保持协调。作为法律监督机关，要求检察机关在审判过程中的地位高于诉讼参与人和法院，始终保持中立，做到不偏不倚；作为公诉机关，它又具有与他们同等的地位，并且总是与被告相对立。检察机关将法律监督与公诉两种权力集于一身，不仅在法理上矛盾，也造成了权力制约的失衡，给实际操作带来许多问题。此外，检察机关作为法律监督机关，其自身的权力缺乏对应的外部制约机制，于是就出现了“自己监督自己”的情形。而权力的自我监督不可能独立于权力之外而存在，这为检察机关自身内部的腐败创造了条件。

人民代表大会是代表广大人民行使国家权力的机构，人大对国家司法权力实行监督是现代民主法治的重要体现。我国《宪法》规定，“两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。但从现实情况来看，由于缺乏切实可行的制度保障和畅通的监督渠道，人大监督显得力度疲软，缺乏实效，难于系统化、规范化。

切实有效的监督权力既要有宪法性的原则规定，又需要基本法及相关法律的具体保障措施。我国 《宪法》虽然赋予人大巨大的监督权力，但在司法实践中人大的监督基本处于一种“虚监”的状态。现实中，人大对司法工作的监督基本上是宏观层面，往往局限于审议“两院”的工作报告以及短期性的执法检查。一些地方人大也在尝试以民主评议和质询的方式进行司法监督，但大都缺乏经常性、制度化的监督渠道。这样的监督自然是浮于表面，难以到位，实际上形同虚设。此外，体制上的障碍也影响了人大监督的力度和效果。在现有体制下，各级人大的独立性不够，法律上的权力和实际权力相差甚远，基本上处于同级党政机关的支配之下，以致在有些地方，形成了人大“党委不点头不能监督，政府不高兴不敢监督，遇到疑难问题不会监督”的怪现象。人大的监督本是宪法赋予的基本权力，但在现实中，人大行使监督权却要察颜观色，考虑政府和党委的反应，这不能不说是一种莫大的讽刺。近年来，随着司法腐败的日益严重，一些地方人大开始推行对司法机关的“个案监督制”，直接介入对具体案件的审理活动，以克服人大监督过于宏观的缺陷。但是，由非法律专业人员为主的人大代表在缺乏严格程序制约的条件下，对具体案件进行直接干预和审批，不可避免地会造成一些负面影响。在一定程度上，“个案监督制”是对司法机关独立行使司法权的干涉，不仅不符合《宪法》的有关原则和精神，而且可能产生新的腐败，影响司法公正的实现。正如一位学者所说“它一方面会造成一级法院的审级监督与同级人大监督之间的矛盾，产生国家机关内部的冲突；另一方面则进一步将法院置于地方利益的重压之下，为地方势力干预司法活动提供了新的途径。”

二、完善我国司法监督机制的对策

（一）完善人大对司法权的权力监督

要充分发挥人大对司法权力的监督作用，当务之急在于尽快规范各级人大的司法监督行为，避免凭借权力随意监督或图形式、走过场，保证人大监督在法定范围内以法定程序进行，既不能越俎代庖，干预法院、检察院的司法工作，也不会对触犯法律的行为熟视无睹。在此前提下，应建立健全人大的责任追究制，发挥人大人事任免权和弹劾建议权的作用。对在执法过程中违法乱纪造成错案冤案的司法人员，要及时采取纠正措施，并追究其相应责任。必要时，要依法定程序罢免其职务或向任免机关提出罢免建议。对于“个案监督制”，笔者以为应尽快予以取消。人大对司法机关的监督重点应集中于司法机关经费收支是否正常、人员结构是否合理、司法程序是否科学、司法官员是否廉洁等宏观领域。对正在审理中的个案，必须充分尊重司法机关的独立审判权，禁止以监督为名进行非法干涉。在组织问题上，可以在人大设立“执法监督委员会”，配以专职的监督人员，对司法机关的执法情况进行检查监督，实现监督的专业化、经常化。该机构直属于国家权力机关，由人大产生，只对人大负责并报告工作，享有质询权、调查权、审查权、知情权、弹劾权等权力，真正使宪法规定的监督权力具体化，可操作化。

（二）完善检察机关对司法权的法律监督

要完善检察机关的法律监督职能，首先要重新配置检察机关的职权。为了加强检察院对公安机关的法律监督，不少学者提出“检警一体化”，让公安机关的侦查活动在检察机关的领导和指挥下进行。笔者以为，检察权是一种独立的国家权力和诉讼权力，不应该和其他任何权力相混淆。“检警一体化”不仅割裂了我国诉讼结构与宪政制度的统一，而且在实践中，由于公检机关有着不同的隶属关系，检察官和警察各有所长，检察机关对公安机关的领导和指挥必然难于操作。比较可行的思路是将检察机关的职权重新定位。一方面，公诉权与法律监督权分离。将现有起诉部门的检察官分为检察事务官和主诉检察官，检察事务官主要面对侦查，对侦查起到强有力的制约；主诉检察官主要面对法庭，在庭审中形成与辩方强有力的对抗。另一方面，在保持现行检察体制不变的前提下，增设检察预审程序，使审查起诉的职能与出庭公诉的职能相分离。这样，行使审查起诉职能的检察官就能够保持中立地位，有效制约侦查机关；而行使公诉职能的检察官则可以专职出庭公诉，从而摆脱了既要主动追诉又要监督制约侦查的两难境地。

（三）完善新闻媒体对司法权的舆论监督

针对新闻媒体对某些司法腐败问题不敢监督、不能监督的状况，根本的解决途径在于改革现有的媒体管理体制，加强法制建设，使新闻媒体步入市场化、规范化、法治化的轨道，真正成为自由、自主、自律的监督主体，真正发挥新闻媒体的舆论监督作用。具体的说，一方面，要推进新闻媒体的市场化，打破政府垄断，允许公民个人、社团组织创办或接管新闻单位，保障新闻系统的相对独立性，给予新闻媒体在所有制、经营管理、内容制作、人事安排等方面应有的自主权，摆脱政府机关的行政干预。另一方面，国家应尽快制定一部专门的《新闻法》，赋予新闻机构独立的法律地位，对新闻监督的主体、权利、义务、方式以及新闻腐败的惩治等方面都加以明确规定，使新闻媒体对司法活动的监督有章可循、有法可依，保障新闻媒体进行采访、报道以及拒绝透露消息来源的权利与自由。就新闻媒体而言，必须不断加强自身建设，规范内部管理，既要善于运用各种手段，开展深入细致的调查采访，对司法腐败进行大胆披露，在法律规定的范围内自由地表达自己的观点，推动司法监督不断走向深入，也要强化自身的责任意识，在进行报道时必须尊重法律、尊重事实，防止失真、失当、失范。不能凭直觉或想象进行大肆宣传，更不能歪曲事实妄加评论，以免影响法官的中立性。要弄清自己的职责是“监督”司法而不是“左右”司法，更不准以新闻监督为名为个人或单位谋取非法利益。

（四）完善人民群众对司法权的权利监督

要有效减少司法腐败行为的发生，必须依靠广大人民群众的力量，加强人民群众监督司法活动的自觉性和主动性。为此，除了坚持不懈地抓好普法工作，不断增强全民的法制观念和自我保护意识外，必须推行司法公开，加强司法工作的透明度，保障公民应有的知情权加强制度建设，拓宽人民群众的权利监督渠道，以具体明确的规则，、制度把监督的范围和程序固定下来，为群众的司法监督提供强有力的法制保障。应专门开通司法腐败举报的“绿色通道”，创建快捷、便利、保密的有效形式，以便群众随时反映情况。可在地方法院设立举报中心，设立专门举报电话、举报信箱和举报接待室；提倡公民采取署名方式进行举报，以便对违纪违法人员进行调查处理；当地人民法院要采取切实可行的有效措施，保护举报者的人身、财产权利不受侵犯；举报中心应在当地纪委、人大的监督下，对举报的问题进行认真查处，并通过新闻媒体予以公布。针对人民陪审制名存实亡的现状，笔者以为，陪审制实质上是法庭内的一种分权制衡，陪审员的参与是对法官权力的必要约束和制约，因此，不应简单地加以废除。但考虑到我国公民的实际状况，必须对现行制度进行改革，主要是从组织法的角度对人民陪审员的任职资格做出严格规定，建立“专家陪审制”，保证由那些文化程度较高、法律知识较好的人来参与陪审，提高监督的效果。

（五）完善司法公开制度，提高司法活动的透明度

公开是监督的前提，“阳光是最好的防腐剂”，在不涉及国家秘密、个人隐私的情况下，凡是能公开的事务都应向社会公开，不仅结果要公开，程序也要公开。只有切实推行“阳光工程”，提高司法活动的透明度，将警务、检务、审判工作都置于政府和社会的全面监督之下，才能减少“暗箱操作”，使司法腐败现象真正无处藏身。近年来，我国在司法公开方面建立健全了一系列制度规则，如审判公开制度、案件流程管理制度、法官与当事人隔离制度等，收到了良好的效果。当前完善我国司法公开制度，笔者认为应当借鉴国外经验模式，重点抓好以下两个方面的制度建设：

1．建立司法人员财产申报及金融实名制度。财产申报制度的核心是把在职人员任职期间的财产公开化，接受群众监督。作为反腐败的重要举措，它被西方誉为“阳光法案”，为世界许多国家所采用。如美国《政府道德法》就规定“关于立法、行政、司法人员财产收入申报审核完毕后，即予以公开，任何一个公民都可以在交付一定复制费、邮寄费后，索取他所需要的申报材料。”作为社会公平和正义的主要捍卫者，国家司法人员的个人财产隐私权应受到更多限制，建立司法人员财产申报制度是我国法制建设的必然趋势。为此，笔者主张，大胆借鉴西方的经验模式，启动司法人员财产申报制度，对财产申报的时间、范围、机构、虚报或漏报的法律责任、申报后的财产公开措施等内容都以法律形式加以明确规定，以便外界对司法人员的财产状况进行全面跟踪，有效抑制司法腐败。但是，这一制度有它的局限。不少人员为了逃避法律追究，往往采取匿名存款的方式隐瞒收入。因此，与财产申报制度相配套，必须实行金融实名制度，这样才能增加财产虚假申报的风险性，真正保证司法人员个人财产收入的透明化。

2．建立裁判理由说明制度。我们从《美国联邦最高法院判例集》中可以看出，每一份判决书几乎都是长篇大论，最长的可达上百页，最短的也有几十页，其内容不仅包括法官对法律的解释，更多的还是自己所持有的哲学观点和法理的论述，让人看了之后对法官的判决结果十分信服。而在中国，除非案件事实特别复杂，判决书一般不会超过十页，而且主要内容是对事实的叙述、法律的适用以及适用的结果。至于法律为什么要这样规定，法官对法律的规定是如何解释的，为什么这样解释，当事人提供的证据哪些被采用、哪些被排除，为什么采用或不予采用，法官做出判决的理论依据是什么等等这些问题都无法从判决书上得到体现。这样教条式的判决书容易让人盲目服从，实际上剥夺了人们自己进行判断的机会和对法官的裁决活动进行有效监督的权利。为此，笔者建议，我们应该借鉴发达国家的成功经验，建立裁判理由说明制度，增加说理部分在裁判书中的比重，要求法官将自己采纳证据、认定事实、适用法律的理由和推理过程在判决书中做出具体说明，以提高判决理由的可信度和判决结果的透明度。

*重庆市北碚区人民检察院、全国检察理论研究人才［400700］