黄义松,杨家林,孙建军,武晓玉

(1.南昌市林业勘察设计队,江西南昌,330038;2.中国林业科学研究院亚热带林业研究所,江西新余 338002)

1 引言

目前世界上主要林业国家对森林功能性分类一般采用两种方式,将森林分为生产林和非生产林或是将森林分为生产林、非生产林和多用途利用林。我国将森林分为商品林和生态公益林,商品林下分用材林、薪炭林和经济林,生态公益林下分防护林和特种用途林,对应不同经营利用方式,反映我国林业生产经营方式的复杂性。生态公益林是在森林资源分类经营为林业经营基本思想的历史背景下出现的,公益性和社会性是其根本特征。相应在利用上也衍生两个特征。非竞争性和非排他性,即没有理由排除他人消费这些商品。

社会主义市场经济条件下生态公益林还具有一定的商品特征,需要经营主体进行投资,并有收益要求,必须遵循市场经济规律。林业产权制度改革后,林业经营主体进一步分散,相当一部分集体林业被区划界定为生态公益林,生产经营活动受到限制,所有者无法通过市场机制实现收益;同时生态公益林发挥着涵养水源、保持水土、改善环境等公益功能,并且后者远远大于前者。目前我国主要采取国家补偿的方法,弥补经营者这部分损失,同时聘请一定数量的护林员对生态公益林进行管护,确保生态公益林工程建设持续稳定发展下去。

2 湾里区生态经济概况

2.1 湾里区林业概况

湾里区位于南昌西郊西山山脉中段,距市区18km,东南邻新建县,西毗安义县,北接永修县。全区总面积251km2,约占全市国土总面积的3.2%,在全市有林县(区)国土面积最小。全区总人口8.4万人,辖2个街道、3个镇、1个乡,11个社区(居委会)、37个行政村。主要河流有锦江、赣江尾闾和修水支流潦河。湾里区属亚热带季风潮湿天气,雨量充沛,日照丰沛,年降水量1700mm,年均气温14.5～17.6℃。湾里区旅游资源十分丰富,古“豫章十景”之一的“洪崖丹井”为全国著名景点,梅岭森林公园,天宁古寺,洗药湖避暑山庄闻名海内外。梅岭森林公园于2004年被国务院列为第五批国家级风景名胜区。

湾里区林地面积1.75万hm2,森林覆盖率73.16%,活立木总数蓄积52万m3,9986.67hm2,森林资源和生态公益林资源十分丰富。由图1可以看出,湾里区林地和生态公益林面积比重较高,林业用地约占国土总面积的74%,生态公益林面积约占林地面积的60%,如何建设好生态公益林意义重大。

图1 南昌市各县区森林资源面积比较

2.2 湾里区林业战略定位

2.2.1 生态型林业

生态型林业是从传统以开发木材为主的林业转为以生态建设为重点的现代性林业产物。湾里区充分利用良好的地理条件和丰富的森林资源,通过对林分的合理改造,形成以生态公益林为主体的森林经营体系,达到保护和利用,平衡和发展,经济效益和生态效益、社会效益生态的有机统一,为当地民众的生存和发展提供一个坚实的基础,最终实现林业经济功能和生态功能高效持续发展。

2.2.2 景观型林业

针对境内森林资源好,地理位置便利、旅游区位突出的现状特点,该区大力建设绿色景观林业。紧紧抓住造林绿化“一大四小”工程建设和“森林城乡、花园南昌”建设两个有利时机,抢抓机遇,加快发展,不动推进造林绿化和景观林业建设,着重改善树种单一、结构不合理、质量不高的现况,在遵循森林生态自然演替规律的基础上对树种进行合理配置,科学改造,力争达到“春夏观花、秋季观叶”的景观视觉效果,形成景观多样、层次鲜明的高级森林景观带。

2.2.3 科技型林业

科学技术是第一生产力,科技发展加速了林业发展。依靠科技发展现代林业是历史发展的必然趋势,也是林业发展的必由之路。该区积极利用新的科研成果,把3S等信息技术广泛应用林业建设当中来,促进林业与信息技术更好结合起来,使其生态效益、社会效益、经济效益得到充分发挥。

2.2.4 服务型林业

推进林业管理方式转变,逐渐由生产经营管理型向管理监督服务型转变,不断剥离林业主管部门的生产经营功能,由企业代为履行,不断加大服务功能所占比重,实现林业又好又快发展。

2.3 湾里区生态公益林资源概况

2.3.1 区划落实情况

湾里区在2001年对生态公益林进行区划的基础上,于2007年新增320hm2省级生态公益林,截止到目前为止,全区生态公益林实施规模已经达到9986.67hm2,其中中央生态公益林9666.67hm2,占总面积的96.80%,省级生态公益林320hm2,占总面积的3.20%。

2.3.2 权属划分

湾里区生态公益林权属有国有、集体、个人三种形式,无国乡联营。其中个人权属公益林所占的比例远远大于其他权属类型,个人权属生态公益林大部分为责任人,每户平均不到1.5hm2,户均生态公益林面积较小,难以形成规模效益。

2.3.3 地类和三级林种分布

根据实地调查和在湾里区林业局搜集的资料数据,湾里区生态公益林分布于11个乡镇(林场)51个村962个小班,平均每个小班10.38hm2,以有林地为主,混交林较为普遍,绝大部分为森林公园内的风景林。可及度较高,96.8%为国家重点生态公益林,保护等级高;可及度较高,容易受到侵扰和破坏;地类复杂,地貌复杂多样;个人承包经营为主,经营分散,统一管护困难(表 1、表2、表3、表4)。

表1 权属划分

表2 可及度调查

表3 地类分布

表4 三级林种分布

2.4 生态公益林的管护

2.4.1 管护内容

(1)管护宣传。向全社会区特别是林区农户宣传当前国家生态公益林保护方针、政策以及管护知识。

(2)森林防火。加强林火管理是生态公益林管护过程中一项重要内容,及时清理林地内的杂物,建设森林防火林带,一旦发生火灾,组织指挥扑救。

(3)病虫害防治。按照“预防为主、综合治理”的方针,立足于“预防”,并采取综合治理措施(森林植物检疫、监测预报、生物防治、物理防治、化学防治)加强森林病虫害防治检疫。

(4)抚育管理。通过施肥、清杂、间伐等一整套林业生态经营手段,使生态公益林资源数量增长、林分质量提高、结构更加优化,生态公益林林分更加健康稳定。

(5)保护。主要是防止在生态公益林区进行乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、偷盗树木、放牧毁林、采沙取土等破坏行为。

2.4.2 管护机构

良好的管护机制和管理机构对于协调生态公益林各监管部门的关系,促进工程建设具有一定的推动作用。湾里区生态公益林管护机制比较一般,区政府为第一责任人,林业主管部门具体负责,补偿资金和管护支出由财政部门直接下发,执法由林政、林业工作站、森林公安局负责执行,监测由勘察规划部门管,日常维护主要有林权者所有者和由村、组聘请的专(兼)职护林员来进行日常管护,“多龙治水”的现象比较突出,整体效果不太理想(图2)。

图2 湾里区生态公益林管理机构示意图

2.4.3 管护模式

生态公益林按经营措施可以分为造林更新型、封禁管护型、补植改造型、封山育林型、封山护林型、生态疏伐型、生态择伐型和生态经济利用型等8个类型。湾里区结合自身特点,发挥封山育林成本低的优点,结合实际,因地制宜,形成以封山育林型为主、生态经济利用型为辅、其他类型为支撑的生态公益林保护模式。湾里区还根据其生态公益林中有林地面,大力开展森林旅游业,适宜开发种植业、养殖业、休闲娱乐等产业,既保护好资源,又创造经济效益,实现生态效益与经济效益并举,经济效益促进防护效益提高。

3 生态公益林管护限制性因子分析

3.1 生态公益林管护队伍复杂

3.1.1 年龄结构偏大

根据《江西省森林条例》、《江西省生态公益林保护管理办法》和《江西省生态公益林补偿资金管理办法》有关规定,对生态公益林的管护人员的年龄(18～55岁)有严格的限制,管护面积也有明确规定(100～200hm2/人)。调查数据显示,湾里区全区共有专、兼职生态公益林护林员146名,管护人员年龄偏大的现象较为严重。平均年龄在18～30岁之间的管护人员占到总人数的2.05%,平均年龄在31～45岁之间的占到了19.86%,46～55岁之间的管护人员所占的比例为77.40%,60岁以上的所占的比例为0.69%。管护人员年龄结构老龄化在一定程度上限定了生态公益林的管护效果,但是人均管护面积特别是国有林场护林人员管护面积较小,从一定程度上弥补年龄偏大的不足。

表5 年龄结构分布

3.1.2 管护人员专业素质偏低

从调查结果来看,生态公益林管护队伍中,护林员的文化层次从小学到高中不等,以初中文化程度为主(小学文化程度的有15人,初中文化水平的有70人,高中文化有53人),大专及以上文化的护林员8人。从专业素质来看,熟悉一般林业知识有95人,约占65.07%,熟悉一般生态公益林管护知识的有68人,约占46.58%,文化水平偏低,知识结构不合理。

由于生态公益林管护工资低,工作强度大,地方偏远,当地文化水平高的年轻人通常会考虑待遇较高的其他就业途径,基本不会从事生态公益林管护工作。管护人员通常为一般林场职工和村、组内年龄大、低学历的当地居民,流动性较大。

3.1.3 专兼职结构不合理

在2004年以前,湾里区基本没有专职生态公益林护林员,大多都是村委兼职、村委推荐的人或林场职工选来担当。林权制度改革后,为加强生态公益林管理工作,逐步规范了生态公益林护林员队伍建设,共聘请了102名村级专职生态公益林护林员,占总数70%,结构不合理,专职过多,人均管辖范围小,护林员护林收入少,积极性不高(表6、图3)。

表6 不同类型护林员利弊分析

图3 护林员聘用理想效果图

3.2 经营主体参与性不强

林权制度改革后,山林分山到户,林农成了林地的主人,由于收益较高,林农经营商品林积极性较高。而对于经营公益林的林农来说,由于分到的山林严禁被采伐,参与生态公益林管护的积极性严重受阻,甚至产生抵触心理,使得生态公益林管理保护重任落在了村集体和少数护林员身上。

3.2.1 生态公益林补偿标准过低

以经营杉木用材林为例,每年平均纯收益约800元/hm2,根据2010年江西省生态公益林补偿标准,生态公益林林权所者每年补偿收入120元/hm2,总体较低。针对生态公益林补偿标准过低的现状,江西省财政厅、江西林业厅加大了林业惠农政策支持,先后三次提高生态公益林的补偿标准,但还是不能弥补农民的经济损失,使得他们参与生态公益林建设热情不高,部分林农甚至产生了抵触情绪。根据调查走访,当前湾里区林农能够普遍接受的补偿标准大概在20～30元/667m2。

3.2.2 补偿模式单一

调查数据显示,83%林农反映当前生态公益林的补偿模式过于简单化,不管林分质量好坏,不管生态区位重要与否,不管蓄积量多少区位主次,有林地、无林地、火烧迹地、宜林等补偿标准一致,这种平均主义的补偿机制使林农参与度无法进一步提高(表 7、表 8、表 9)。

表7 2007～2009年湾里区生态公益林补偿标准 元/年/667m 2

表8 商品林经营过程中林农参与态度调查表

表9 生态公益林规划林农参与态度调查表

3.3 投入严重不足

生态公益林的非商品性和社会公共收益性这一特点,要求其投资应由国家、各级地方政府、受益者和全社会共同承担,要体现“谁受益,谁投入”的原则。目前,生态公益林建设资金主要是通过国家和省级投入来完成,市、县、乡三级政府尚未建立制度化的补偿机制,亦未建立生态受益机制,社会参与度不高。由于资金来源方式过于单一,资金投入绝对数量偏少,导致资金投入严重不足。目前尽管国家和省级政府对生态林建设有一定补偿资金投入,但与实际建设要求相比,缺口太大。由此可见,资金的不足和繁重的建设、管护任务严重影响和制约了生态公益林建设项目的质量。

3.4 木材需求导致管护压力增加

森林产业是山区的林农主要收入来源,随着林权制度改革的实施,国家对商品林放活经营,降低林木产品税费,加上市场木材价格升温,在一定程度上提高了林农的务林的积极性,开始大量采伐木材来获取经济收入。由于湾里用材林面积和蓄积量偏低(表10、表11),在经济利益的驱使下,部分林农盗伐生态公益林的冲动日增,偷盗现象频繁发生,给生态公益林的管护工作也带来较大压力。

表10 湾里区某林场生态公益林经营成本表

表11 湾里区有林地资源情况一览表

4 结语

生态公益林建设在湾里区林业建设中具有重要地位,比重大、数量多,湾里区地貌多样,森林分布不均、林种复杂,管护难度大,具有一定的代表意义,但管护模式单一,补偿方式不灵活,林农参与度不高,政府投入偏低,护林员知识结构不合理是限制生态公益林建设主要限制因子,管护工作没有明确的指导性方案和技术标准来进行量化考核。因此,应进一步加大政府投入,科学制定合理的指导性方案和工作考核标准,构建因地制宜的生态公益林管护模式,实行灵活实际的补偿方式,并建设一个高素质的护林员队伍是管好生态公益林的必由之路。

[1]陈 钦.生态公益林补偿研究[M].北京:中国林业出版社,2006.

[2]林 进.公益林与商品林分类指标体系几项技术标准的研究[M].北京:北京林业出版社,1998.

[3]瑞 龙.生态公益林管护指南[M].北京:中国林业出版社,2006.

[4]欧阳勋志,廖为明,王熙钱,等.江西省生态公益林产权结构优化及其管理对策探析[J].江西农业大学学报,2007(9):17～18.