张 莉,李万勇

(1.西南交通大学建筑学院,四川 成都 610031;2.成都市规划设计研究院,四川 成都 610081)

我国幅员辽阔,地形地貌多样,是一个自然灾害相当频繁的国家。一段时期以来,随着第二产业高速增长带来自然环境条件的不断恶化,严重的洪涝、干旱、冻害、地震、台风等自然灾害时有发生。这些灾害往往持续时间长,影响范围广,给当地造成极大的生命及财产损失。而地震灾害又因其灾情发生较快、灾前难以预测、灾后恢复时间长等特点,成为现阶段人类对抗自然灾害的难题。

建国以来,我国政府在缺乏现成经验可以借鉴的情况下,一切从实际出发,边建设、边认识、边总结,及时发现问题,不断解决问题,积累了大量适应我国国情的灾后重建组织架构与工作经验,成功地完成了艰巨复杂的救援与恢复任务。但令人遗憾的是,由于一度缺乏灾后恢复重建的实施性措施与应急预案,导致重建工作相对滞后,无形中加大了损失。然而,随着救灾过程中暴露的矛盾日益突出,传统的自上而下的“赈灾式”救灾工作已引起人们一系列反思,针对灾后不同建设时序的灾后重建恢复措施与针对不同受灾程度地区的区域统筹防灾体制越来越受到重视。

近年来,国内外关于城市建成区灾后恢复重建的实践经验日趋丰富。日本是遭受地震灾害最为频繁的国家之一,在长期的实践过程中,逐渐形成了一套基于灾害对策基本法的地震防灾体系,包括政府应急初期体制、灾害应急体制、地震防灾情报系统、区域防灾体制等几个在时间、空间上相互协调的联动机制。这套防灾体系在一定程度上保障了灾害发生后救灾工作的正常运作,从而较为成功地应对了包括 1995年阪神大地震在内的多次大地震灾害。我国台湾地区在历史上也多次遭受地震灾害。从 1989年开始,为保障救灾以及灾后重建工作的执行力度,台湾当局设立了以常设机构“重建会”为主导的灾后重建组织,分设企划、大地工程、公共建设、产业振兴、生活重建、住宅及社区、行政等 7个下属分组机构,负责代表台湾地区政府进行包括政策制定在内的一系列工作。在 1999年发生的“9·21”大地震的灾后重建工作中,这种以地区当局常设机构为主导的工作模式也高效率地保证了救援工作的顺利进行。

1 基于灾后重建时序的震后农村建设

在人类目前的科技水平限制下,地震灾害的不可预见性与突发性使得灾情往往比其他类型的自然灾害状况更为复杂,后续工作难度更大,救灾工作也更难开展。因此地震灾后重建工作基于时序划分为紧急救援、临时安置、全面重建、持续复兴等多个阶段。在国际上,救灾主导部门通常针对不同阶段实施相应的政策与措施,以解决重建工作在不同阶段所需要面对的不同问题。

例如,日本在遭受 1995年阪神大地震灾害后的 6个月内,先后启动了针对不同时序的各种对策,其次序为初期紧急对策(震后 72小时)-震后应急对策(第 4日 ～3星期)-正规修复重建开始期(4周 ～6个月),直至 6个月后的持续复兴。而整个灾后重建的历程则长达5年之久。

再如,我国台湾地区在 1999年“9·21”大地震灾害后,于震后第四日(1999年 9月 25日)发布《震后紧急法令》,实施期限至次年 3月 24日;在《震后紧急法令》失效后,又拟具了《九二一震灾重建暂行条例》,实施期限为 5年。此外,在2000年 3月和 11月,还分别发布了《灾后重建政策白皮书》与《灾后重建计划工作纲领》。

发生于 2008年 5月 12日的汶川大地震是中国 1949年以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震,共有将近100000人遇难或失踪,造成的直接经济损失超过 1万亿元。全国绝大部分地区均有震感,其中四川、陕西、甘肃三省受灾情况最为严重。针对长达数年的地震灾后重建历程,我国政府将工作时序划分为重建期、恢复期、提高期等几个阶段,分别实施不同的政策与措施。编制灾后重建规划应考虑这一情况,在时序上制定适应不同阶段的规划内容;在空间上,必须注意到农村地区与城市地区在生活、生产方式上的区别,既要协调城乡统筹,又要正视城乡差异。鉴于灾区灾后农村建设规划的特殊性,根据相关部门的要求,规划应达到以下工作目标。

(1)从灾后重建的需要和可持续发展出发,确定区域近远期发展目标,合理布局人口、用地、产业、公用设施体系等,为城镇建设和社会事业发展提供科学依据。

(2)突出灾后重建的特点,在编制方法、规划内容和实施措施等方面,要与城乡统筹的思路相契合,以利于规划的可操作性。

(3)注重经济性分析,包括产业、人口、用地、基础设施、公共服务设施等方面的容量预测和安排,以及投资的分级分类的匡算和时序安排等。

(4)通过规划的编制,有效地指导下一步各类专项规划的设计和实施。

图1是规划技术路线框图。其中灾后重建方案指城镇体系、产业布局、公共服务设施、市政基础设施、投资估算等具体内容。下文将以崇州市为例,以三年为重建期期限,对灾区农村建设进行初步探讨。

2 崇州市灾后重建农村建设规划

2.1 现状及灾损情况

崇州市位于成都市西部,地处四川盆地向川西南高原过渡的半山半坝地区,地势从东南向西北逐渐升高。现辖 6乡19镇,户籍人口约 66.55万人。全市 2007年地区生产总值约 79.59亿元,一、二、三次产业结构比为 23.0∶41.9∶35.1,尚处于工业化初期阶段。

截至 2008年 6月初的统计,全市所有乡镇均不同程度受灾,造成 21万间房屋损坏,死亡 74人,失踪 8人。全市直接经济损失 104亿元。受灾总人口达 32.16万人,其中 5个重灾乡镇受灾人口约9.1万人。农林作物受损4620hm2,总计损失约 2.4亿元;63家规模以上企业出现不同程度受损,影响企业产值 4亿元。根据国家相关部门的综合评估,崇州市为汶川大地震重灾区。

2.2 规划期限

灾后重建工作时序划分为重建期、恢复期、提高期等几个阶段,分别实施不同的政策与措施。编制灾后重建规划需制定适应不同阶段的规划内容。为与恢复重建工作第一阶段时序相一致,本次规划确定的期限为 2008年 ～2010年。旨在与重建政策相协调,突出规划的可操作性。

2.3 环境承载力影响下的村镇体系规划

由于受灾严重,村镇体系面临重大调整,环境承载力评估成为决定村镇规模与城市发展方向的重要因素。村镇体系规划的总体策略必须以人民群众的生命财产安全为根本目标。因此环境承载力评估结果是本次规划的重要依据。

2.3.1 灾后资源环境承载力分析

根据中国科学院成都分院《汶川地震重灾区资源环境承载能力评价》报告,对崇州市环境承载力作出如下分析评价。

(1)要素分类评价。选取了对生态环境承载力影响较大的各类要素进行分析评价,见表 1。

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(2)环境承载力综合分析。综合地震灾害、次生山地灾害的危险性、生态系统脆弱性、生态系统重要性、环境承载力、可利用土地资源、可利用水资源、经济发展水平、交通优势度、人口聚集度等 10大要素指标评价结果,采用权重分析法,对要素图进行叠加,人居环境适宜性分为 5个等级。即:不适宜区、较不适宜区、中等适宜区、较适宜区,适宜区。崇州市评价结果为:人居较不适宜区达 38.9%,中等适宜区占 6.0%,较适宜区占 9.0%,适宜区占 46.1%。地震共造成全市重灾区耕地灭绝 44 hm2,粮食承载人口下降 0.08万人,暂未出现现状人口超载。

(3)人居环境适宜性分析。根据《汶川地震重灾区人居环境适宜性分区图》,崇州市西部山区属于较不适宜分区内,主要涉及文井江镇、鸡冠山乡和街子镇,面积占崇州市的 41.4%。其他区域占崇州市面积的 58.6%。其中:中等适宜分区占 6.1%,较适宜分区占 39.0%,适宜分区占 13.5%。

2.3.2 灾后村镇体系规划

基于以上环境承载力评估结果,本次灾后重建工作的重点可以概括为三个“转化”,即:

(1)人口转移:崇州市山区存在较大地质灾害风险,已被评价为人类居住环境较不适宜区,山区人口应在条件成熟时逐步转移到平原地区。

(2)山区职能转变:山区村镇职能以旅游服务为主,弱化居住、粮食作物生产、工业等职能。

(3)产业转型:加快崇州市工业化进程,提供稳定快速的经济增长,优化产业结构,提供大量就业岗位。

震后村镇体系规划主要体现两个重点:一是对原规划城镇体系结构的调整,即根据灾区受灾情况和地质安全等级划分以及现状城镇发展水平,对有条件的乡镇实施土地指标与政策倾斜,以促进其快速恢复;二是对灾民进行妥善安置,考虑到农村生活与生产的特点,以本乡镇内就近安置为一般原则。另外对原规划的农村新型社区,按照本次永久性安置点的分布以及地质情况作部分调整。在重建工作中应加强抗灾建设标准,科学选择建设用地,在有条件的情况下实施局部移民。同时要以重建家园、恢复生产为先导,尽快消除震后影响,回复正常的生活生产秩序,妥善处理灾民安置。

2.3.3 空间管制

根据崇州市地质勘查资料,结合市域内风景区规划,本次空间管制将崇州市划分为 4个区域,即禁止建设区域、限制发展区域、积极发展区域、引导发展区域。

(1)禁止建设区域。位于龙门山脉上的九龙沟、鸡冠山景区的核心区、四川大熊猫栖息地核心区。该区域内禁止一切开发项目进入,可以适当配套一些景区基础设施和管理用房。

(2)限制发展区域。位于龙门山脉上的九龙沟、鸡冠山景区的保护区和外围区,以及地质灾害高易发区。该区域内限制涉及乡镇建设规模和发展大型的开发项目,可以在区内设置与旅游有关的服务点,服务点最大不超过 200户规模。

(3)积极发展区域。原市域体系规划中所确定的 2020年城市建设用地界线,且不在禁止发展区和限制发展区域的地区。该区域内是各级乡镇重点发展城市建设的地区。

(4)引导发展区域。除以上区域以外的地区,主要是以耕地和生态用地为主。该区域允许设立市政基础设施和必要的农业生产设施。

2.4 支撑系统规划

2.4.1 市政基础设施

农村基础设施包括通村公路、村庄道路、公交站、通村与村庄电力路及变配电房、通信、垃圾处理设施以及污水处理设施等。由于基础设施往往投资巨大,且受损情况较为复杂,本次规划以近期重建修复、远期规划引导相结合的方式提出一般性原则,实施中可根据具体情况选择基础设施的重建方式。个别因地震导致需要新增的基础设施予以明确。

(1)重建规划。对于市域主要市政基础设施,在灾中受损的全部重建。属于现状保留,规划调整的,按照规划新修;在市域规划中仍保留的设施,按照恢复修建实施。

(2)远期规划。远期按照市域总体规划实施。根据交通、给排水、电力等各相关部分提供的震后调整方案,对原规划中的各项设施进行调整。

2.5 政策建议

本次地震灾情特别严重,重建工作必须依靠政府的主导。但是由于受灾面广,各地在支撑重建工作硬件环境之外,还需要适当的软件环境即因地制宜的政策扶持加以补充。针对崇州市实际问题较突出的一些方面,本次规划提出以下政策建议。

(1)建议山区农业经济以经济林业为主,根据不同地质情况引导发展药材、花果、板材等不同类型经济作物,配合生态旅游的开发。

(2)根据受灾民众意愿,提供多重途径的灾后房屋重建类型选择,以适应不同条件灾民的需求。政府应予以相应政策补助或实物补贴。

(3)大力推进工业园区建设,提供大量就业岗位,配合山区农业人口移民。

(4)根据空间管制划分的不同发展区域,建议位于灾害高易发区的 14个居民点远期搬迁。

3 结束语

从一定程度上来看,灾后重建规划实际上是对原有既定规划的一次目的明确的调整,是为了解决震后城乡建设出现的诸多问题的近期建设规划。因此在此类规划的编制中必须立足现实,强调该类规划的可操作性。另外在政策方面,建议结合我国国情采纳国外成功的经验,如国土规划调整、多渠道的重建融资方式、针对不同地区施行相应的重建政策等,完善重建工作手段,增强工作效果。

[1]仇保兴.地震后重建家园指导手册——震后重建案例分析[M].北京:中国城市规划设计研究院,2008

[2]中国科学院成都分院.汶川地震重灾区资源环境承载能力评价[M].成都,2008

[3]中国科学院成都分院.汶川地震重灾区人居环境适宜性分区图[M].成都,2008