姚琳，王继伟

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题及对策
——以山西省阳曲县某村为例

姚琳，王继伟

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

我国农村最低生活保障制度从2007年在全国范围内开展以来，在不断总结经验的基础上日趋成熟，但在实际操作中仍存在许多问题。通过2010年对山西省阳曲县某村的调查，发现仍存在着对低保态度不一致、低保对象确定不公正、低保工作体制不健全、监督不得力等问题。对此建议，不论是管理者还是村民，都应摆正对农村低保的态度，切实做好低保对象的跟踪审查，健全工作体制，加强监督等等。

农村低保；低保对象；工作体制；监督

农村最低生活保障制度 （以下简称农村低保），是国家和社会对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度。［1］建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，是实现社会稳定，构建和谐社会的需要，是健全农村保障体系、改革和完善传统农村社会救济制度的需要。［2］我国农村最低生活保障制度从2007年在全国范围内开展以来，在不断总结经验的基础上渐趋成熟，但在实际操作中由于各种原因仍存在许多问题。本文以2010年对山西省阳曲县某村的调查为例对农村最低生活保障制度实施中存在的问题进行分析并提出相关解决措施。

一、山西省阳曲县最低生活保障概况

（一）山西省关于农村低保制度的建设情况

农村经济体制改革以来，特别是 《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，山西的贫困问题也日趋缓解，但是仍然存在大量的贫困人口。2005年，全省有312万贫困人口，占全省农业人口的13.5%，其中未能解决温饱问题的特困人口120万人，占全省农业人口的5.2%。从区域分布上看，山西贫困乡村集中在东西两山，而从农业生产上看，晋北高寒的一季作物区的贫困比例远远高于中南部的冬小麦生产区，山区的贫困人口比例远远高于平川地区。［3］山西省的农村低保始于1997年，2006年初，省政府向全省人民承诺2006年为民办好的 “十二件实事”中，明确要求 “对农村55万特困群众实行低保”。这就意味着山西农村低保制度进入了全面实施阶段。但山西无论是在低保的保障水平上还是在保障标准上都低于我国东部、西部地区的省市，并且在保障标准 （2010年1月）上连全国的平均水平61元都达不到，可见我省的农村低保工作的力度还不够大，保障范围不够广，投入的资金还不够多。

（二）阳曲县的经济与农村低保制度的概况

阳曲县属于太原市，是农业县，地处忻州与晋中盆地之脊梁地带，山多川少，沟壑纵横，东、西、北三面环山，南部偏低，有海拔千米以上的山峰11座。就地理环境和农作物生产条件上都是非常不容易致富的，这也使阳曲县成了山西省有名的贫困县。太原市有6个市区和3个县区，就阳曲县的经济实力自然不能和市区相比，但是就连其他两个县也比不了，如古交市的煤矿就有很多，如屯兰矿、马兰矿、西山煤电集团等等的企业，而清徐县的水塔老陈醋更是历史悠久，醋产业发达，还有新兴的马裕葡萄酒产业，相比之，阳曲县是相形见绌。阳曲县经济实力不足带来的问题是：农村的低保人数基数大，而保障资金却很少，保障标准也低得多。

二、山西省阳曲县某村在实施农村低保制度过程中存在的问题

（一）对农村低保的态度不一致

在山西省阳曲县某村的调查中发现：

1.近半数人认为农村低保是村长或是书记手中的一项特权，只有他们的朋友或是亲戚才可能是这项政策的受惠者。得到了这个政策的优惠的也是觉得这是执政者的 “赏识”或是上级政府的 “恩赐”，而得不到的普通民众也只能是个愤懑的看客。

2.有些管理者也会因为占有了一些政府资源就认为这是自己手中一项权利。给自己亲近的人肯定能增强关联，而给了那些不亲近的人怕是造成“今年有无，明年多少”的麻烦，也会给自己当官的道路上留下绊脚石。同时由于少数光棍或是鳏夫寡妇干脆躺倒不干了，专门等着政府的救济过活的，这也使得执政者害怕养成民众 “懒汉”的毛病，所以会尽可能减少 “成本”地发放低保。

3.有的村民不知道获得物资帮助是自己的权利和国家的义务。有资料显示社会保障资金的投入重城市轻农村的现象仍然比较严重。2009年，城镇居民人均可支配收入17 175元，农村人均纯收入5135元。［4］但有的村民不认为这是不正常现象，反而认为农村的人就是再穷也比城市的强，因为农村有土地，而城市里一旦失业就意味着失去了一切来源，从而认为城市的保障水平高于农村的是正常的。

（二）对农村低保对象的确定不公正

在低保的实施过程中，由于资金有限而应报的对象人数太多，为了平衡和照顾大多数贫困人口，不得不以人为单位施行保障，以使更多的家庭分享低保，即一个贫困家庭只能安排一个人享受低保，其他家庭成员那就无法安排，这种权宜之计离以户施保的要求差距很大，做法很不到位。这其中的不足之处十分明显，但是又无可奈何。

山西省阳曲县某村在确定低保对象时，基本上采取的是 “评穷”与 “看脸”两种办法。 “评穷”就是确定家庭及个人的收入状况；所谓的 “看脸”就是，看子女在村里或是城里发展得怎么样，凡是有点实力的，村委会会适时的给予其父母在政策上的倾斜，或者是原来在村里当过村干部或是在外面发展有成就的老人，村委会也会常常投去献媚的目光，这正是 “三十年前看父敬子，三十年后看子敬父”的真实写照。这些非正常的评选方法对于人们不论是心理上的定位还是社会上的标准都无法实现公平与公正。

另外在低保对象的确定上该村还有这样一个特殊的现象就是实行名额制，即在财政补贴一定的时候，今年的名额参照去年既定的名额来微调，一般不添加新的名额，只是有低保人死亡的才重新来用新的低保户来顶这个名额，这就造成了低保对象的确定不能根据实际情况的变化而随时变化。例如低保人第一年是吃低保很可能这一辈子都是吃低保的。

（三）农村低保工作体制不健全

1.资金发放形式不能满足需求

目前该农村低保资金都是通过农村信用社系统，通过银行打款的方式发放给低保户，一到发放的日子柜台前就挤满了来领低保金的人，但是也出现了好多人一年了也没有领过这个钱，究其原因，主要在于不需要领低保金的人常年占着低保的名额，甚至一年才领一次低保金 （原因是保障金额太少不值得跑一趟银行），而需要领低保金的人则是盼不到这个钱的到来，往往是觉得三个月太长了，经济紧张时还得靠向亲戚朋友借贷勉强度日。

2.工作队伍不能满足需求

目前农村低保工作人员的队伍建设在阳曲县是非常薄弱的，在县里专职做农村低保的工作人员不超过五个人，其中包括一个分管扶贫工作的副县长，一个扶贫办主任，一个副主任，落到实处就是1～2个人在管理或是实施农村低保工作，而具体到镇则只有一名工作人员，并且这名工作人员还兼职做拥军、优抚安置、社会救济等工作，再具体到该村则没有一个专门的工作人员，无论是村长还是支书都是上面分配下来什么工作就做什么工作，没有什么专业不专业，合格不合格，只有能不能完成任务。面对这样的人力配比，农村的低保工作出现这样那样的漏洞也是在所难免的。

（四）对农村低保实施环节的监督不得力

政府在对农村实施低保的各个环节上都作出了明确的规定，大致有入户调查、民主评议、张榜公布、保障对象家庭收入核算的具体方案等。但是实际上在调查中显示即使是好的办法也没能得到使用或是难于入手。例如入户调查往往受到 “关系保”、“人情保”的干扰成了入而无访；张榜公布往往是一纸空文，可是这一个形式在山西省阳曲县某村都被管理者给省去了；更有甚者，有些村民都不知道有农村最低生活保障这回事，更不用谈什么保障标准、申请程序了。

还有农村家庭收入核算无法监督的难题，由于农户外出务工收入和临时性收入有很大的不稳定性和不确定性，各种有价实物的折算价格随意性很大，难于货币化，这都加大了低保对象家庭收入动态监管的难度。而村、镇各级的政绩考核并不通过农村低保实施的情况来衡量，管理者们不重视，工作人员不上心，各个流程的评估上没有一个固定的标准，农村低保内部监管也就子虚乌有。

三、农村最低生活保障制度在实践中存在问题的对策

对于农村低保工作中存在的一些问题和不足，很多学者已经提出相当多的建议和对策，但以现在的实际情况来分析，不管是政府还是村民，还应在以下方面做出努力：

（一）在对待农村低保的态度上要摆正位置

对于管理者而言，要真正摆脱 “官本位”的思想，应该更多的感受一下民众的疾苦，不能只以当官为追求，不能只以拉关系为期望，看看民众苦苦煎熬的日子，想想民众殷殷期盼的希望，在生活上给他们点儿帮助，在精神上给他们点儿盼头。对于村民而言，应该大胆争取自己的权利，不能只以忍受为美德，不能只以看官为榜样。

（二）在农村低保对象的确定上要公正

1.要认真进行低保对象的调查摸底，进行家计调查，［5］确定其家庭收入。从理论上说，家计调查可以准确的甄别贫困人口和区别贫穷程度，对于现金形式的救助制度来说，如果能对家庭收入进行准确的测量，这是最理想的工具，目前很多发达国家的社会救助制度都使用这种方法来确定贫困人群和救助金额。具体做法是：第一，家计调查部门机构设在民政部门，自上而下逐级设立，一直到乡政府。第二，家计调查机构的主要职责是对申请低保者和低保对象进行个人家庭收入调查。第三，国家应该立法赋予家计调查部门有对低保申请户的经济状况及银行账户股票等有价证券情况进行审查，或是委托审查的权利，以及对骗保为目的的弄虚作假者进行行政和经济处罚的权利等等。［6］

2.切实做好低保对象的考察和跟踪审查，不再是名额制，而是该保障的一定要保障，不再需要保障的一定不给予保障，做好定期的跟踪调查，防止出现低保对象生活情况发生变化，而不能及时做出调整的情况。

（三）在农村低保的体制建设上要健全

1.建立一个专门的低保工作组织，建立一支专门低保工作队伍，建立一套专门的低保工作秩序，组织建立可根据前面所述的家计审查结合本地实际来调整，队伍建设应该更为专业化，最好能经常性的进行培训和考核，如计算机基本常识，低保数据系统的建设维护，相关的网络化建设以及专业的农村低保情况、政策、措施等的普及化工程。工作秩序建设就是要农村低保的申请流程妥当，实施过程纪律严明，相关考核工作要细致到位。

2.做好宣传工作，把低保的申请标准、程序等细则印发或是广播，增加透明度，让村里每一个人都知道农村低保。严格申报程序，公布公示，做到一个不漏，一个不错，让真正贫困的人口在政府的帮助下享受最基本的生存权利。

3.在资金发放形式上切实考虑村民困难，缩短资金发放周期，对长期不领低保的人员要调查其生活状况，对不符合低保条件的人员坚决不纳入低保范畴。

（四）在农村低保实施环节的监督上要得力

在法律上，应该设立相关的法律条文，对诸如低保对象确定上的不公正、违法挪用低保资金的行为要作出惩罚。在本身的体制上也应该设立相关的考核部门，既能考核政府官员的绩效，又能保障农村低保的实施公平。在社会舆论的监督上，对于农村低保的申请名单应该是公示的，公示之后应该接受人民的审查，只有通过审查的才能有资格享受农村低保待遇。

总之，农村最低生活保障制度是一项复杂的民生工程，也是维持农民生计的最后一道 “收入安全网”，切实调查并研究农村低保制度实施过程的出现的问题，是实现农村社会稳定，构建和谐社会的需要。

［1］寇月超.农村最低生活保障制度实施中的问题对策 ［J］.北方经济，2009（07）：30.

［2］李永生.中央决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度 ［J］.农村百事通，2007（04）：17.

［3］陈接运.山西省实行农村低保政策相关问题研究 ［J］.中共山西省委党校学报，2007（5）：105.

［4］谢鸿光.最困难之年的漂亮反转—— 《2009年统计公报》评读 ［EB／OL］. （2010－2－26） ［2010－9－10］.http：／／www.stats.gov.cn／was40／.

［5］崔树义，宋馨媛.关注民生，完善山东省城市低保制度 ［J］.山东经济，2008（02）：53。

［6］崔树义.对完善城市低保制度的几点建议 ［EB／OL］. （2007－05－24） ［2010－08－20］.http：／／dzrb.dzwww.com／daxk／dzlc／200805／t20070512－2147161.htm.

（编辑：程俐萍）

Rural Minimum Living Standard Security System in the Implementation Process Problems and Solutions——County of Shanxi Province village as an example in Yangqu

YAO Lin，WANG Ji－wei
（DepartmentofPublicAdministration，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

The rural minimum living security system （（RMLSS））in China has been launched a nationwide in 2007since the constantly sum up experience on the basis of mature.But，in practice，there are still many problems.By 2010，the county of Shanxi Province，a village in Yangqu survey，it is found that there are still inconsistencies in the attitude of the subsistence allowances；low object to determine the unjust；guaranteeing that the work system is not perfect；Authority cannot force issues.This article suggests，whether managers or the villagers，should be put right on the attitude of rural residents.In addition，low object to do a good job of track.

Rural minimum living standard security （RMLSS）；Target of RMLSS；Work system；Supervision

G311

A

1671－816X （2010）06－0669－04

2010－09－20

姚琳 （1978－），女 （汉），山西洪洞人，讲师，硕士，主要从事马克思主义理论与三农问题研究。

山西省软科学研究项目 （2010041065－03）；山西农业大学创新基金 （2009024）