梁 莉

财政金融对农村土地流转情况的影响研究
——基于河南省调查数据的实证研究

梁 莉

(河南财经学院工商管理学院,河南郑州450002)

在工业化、城市化步伐日趋加快的今天,如何同步加快农村土地流转,发展现代农业,推进农业产业化经营,尽快实现农民增收致富,已成为经济社会发展的当务之急。农村土地承包经营权流转政策的完善是今后农村改革的方向,也是合乎经济规律的必然发展趋势。在新一轮农村改革中,财政金融如何支持农村土地承包经营权流转的问题值得我们研究和探讨。针对目前财政金融支持土地流转工作中存在的问题,政府应当加大财政资金投入,扶持农村土地规模流转;完善适应农村改革发展要求的金融服务体系;建立国有商业银行支农资金回流机制;探索新的抵押、担保方式,创新适合土地流转后农业发展需求的信贷产品;实行土地债券化,创新金融服务;拓展农业保险业务,分散农业产业金融风险。

财政;金融机构;土地流转

在工业化、城市化步伐日趋加快的今天,如何同步加快农村土地流转,发展现代农业,推进农业产业化经营,尽快实现农民增收致富,已成为经济社会发展的当务之急。农村土地承包经营权流转政策的完善是今后农村改革的方向,也是合乎经济规律的必然发展趋势,在新一轮农村改革中,财政金融如何支持农村土地承包经营权流转的问题值得我们研究和探讨。国内在这方面的研究大多只是提出了对当前农村土地流转中的财政金融支持方面存在的问题,而缺少具体的微观数据支持[1][2],为此,我们对河南省新乡市、信阳市、三门峡市、漯河市、舞钢市5市10个乡镇的农村土地承包经营权流转情况作了专题调查,本文就是根据河南省调查数据所作的实证研究。

一、河南省农村土地流转基本情况

1.土地流转方式趋于多元化。调查显示,河南省在推进土地流转工作中,在全面落实土地承包权30年不变的基础上,坚持“明确所有权,稳定承包权,搞活使用权”和“依法、自愿、有偿”的原则,采取因地制宜、量力而行、农民自愿的原则,灵活多样地开展工作,呈现土地流转方式多元化的特点,其方式包括托管 (占 46%)、租赁 (占 31%)、拍卖 (占15%)、转包(占 5%)和入股(占 3%)等。

2.土地流转价格趋于市场化。除农民托管土地外,河南省先期的土地流转工作大多采取行政指令方式统一推进。随着农民认识水平和地方政府、村集体的协调能力不断提高,目前在土地流转工作中,充分运用了价格机制、流转合约等市场机制,将农户分散经营的土地集中流转给以企业化、市场化运作方式为主导的农业化龙头企业,有效地推动了土地流转,土地流转价格逐步趋于市场化。

3.流转用途主要用于发展种植业、养殖业。通过调查得知,5市10乡镇共流转土地面积75.6万亩,流转后用于粮食作物种植 24.948万亩,占比33%,用于养殖业23.436万亩,占比 31%,用于林木、花卉业 18.9万亩,占比 25%,用于其他产业8.316万亩,占比11%。由此看出,土地流转后产业取向主要是发展种植业和养殖业。

二、目前财政金融支持土地流转的主要方式和存在的问题

1.财政对土地流转缺乏配套的支持措施,土地承包商难以得到政府补贴。为调动种粮农民的积极性,国家针对种粮农民进行补贴,但在土地流转后,这些补贴仍然归以前农户所用,新的土地承包者难以获得国家补贴,增加了土地承包商的经营成本。例如,为使土地流转工作能够规范运作、有序进行,舞钢市政府制定的《舞钢市农村土地使用权流转管理办法》规定,土地承包商每年需按每亩600元向农户支付土地使用费,以土地承包面积500亩计算,年需支付承包费30万元,再加上工人工资、化肥、种子、农机具等各项投入,资金需求量庞大。但目前财政部门对土地流转尚未出台财政支持措施,难以获得财政资金的支持,影响了农业生产的持续性发展。

2.金融机构支持农村土地流转的情况。从农信社、农业银行、邮政储蓄银行了解到,金融机构支持农村土地流转的措施主要是小额信贷,基本沿袭流转前的信贷方式,最高额度为3～5万。截止2009年1月底,5市10乡镇农业贷款余额20.49亿元,占贷款总余额的62.27%,支持力度可谓不小。但其中涉农企业、养殖业、经济作物种植等贷款所占比重较大,真正用于支持农村土地流转方面的贷款占比较小,不超过5%。随着农村土地流转的深入推进,这方面的信贷需求将不断增加。

3.金融机构支持土地流转存在的主要问题。一是土地流转后,农村资金需求增大,银行难以满足。目前,以流转土地经营权作抵押向银行贷款还处在摸索阶段,银行还没有相应的信贷措施,难以满足需要。二是涉农金融机构不多,农业贷款品种少,不能满足土地流转的需要。目前,金融机构中农行、农村信用社、邮政银行针对农户有信贷品种,主要是小额农贷、小额信贷、农户联保、农户担保贷款等,贷款品种不多,且贷款期限短、额度低、利率高、手续不简便;农发行主要对粮食购销、加工企业放贷,还没有针对农户及农民专业合作社的贷款品种;资金雄厚,资产负债率较好的工行、建行也没有针对农户及农民专业合作社的贷款品种。三是现有金融制度在对农业贷款的抵押担保、利息优惠、财政贴息和税收优惠方面不能满足土地流转的需求。四是农业保险缺位。目前,各类保险机构很多,但大多从事人寿险和财产险,针对农业的保险少,农业抗风险能力差。若遭遇如今年北方的小麦持续干旱灾害,农民损失就很大。

三、财政金融支持农村土地流转改革的建议

1.政府加大财政资金投入,扶持农村土地规模流转。土地流转是在新的历史条件下出现的一种新生事物,土地流转市场是新兴的无形市场,交易规则尚在建立和完善之中,因此,农村土地的规模流转,离不开政府的有力推动,更离不开财政政策的大力扶持[1]。一是财政出资激励土地流转,每年在财政预算中安排一定资金,专项用于扶持农村土地流转。二是建立农村土地流转扶持资金,切实加大扶持发展优势特色产业、农产品加工企业、种养经营大户的力度,对成片规模经营农村土地达到一定数量的引资人、业主和创建农产品品牌的,分别给予一定数量的奖励扶持。同时,对规模经营土地大户,在项目资金扶持上给予财政贴息扶持或税收减兑,扶持他们不断扩大规模,提高经济效益。三是探索建立农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助机制,深入推进农村合作医疗和最低生活保障,逐步弱化土地对农民的保障功能,为转出土地的农民解除后顾之忧。

2.完善适应农村改革发展要求的金融服务体系。一是农业发展银行要拓展业务范围,围绕农业结构调整和农业产业的进程做好政策性金融服务,在农业基础设施建设、农业综合开发、农业扶贫开发等领域起到政策性引领作用,加大信贷资金投入力度。二是农业银行应按照“服务三农”的市场定位,积极支持农业产业化龙头企业、种植基地和养殖基地建设,以满足农业产业化发展过程中对大额信贷资金的需求。三是农村信用社要适应农村改革发展的新变化、新要求,增加小额信用贷款和联保贷款额度,以满足土地流转后规模和特色农业对大额贷款的需求;延伸贷款对象,拓宽贷款用途,延长贷款期限,以满足多元化、多层次的农村金融需求。四是邮政储蓄银行应加快小额信贷推进步伐,把产业化农户作为重点,增强对“三农”的支持。五是要加快村镇银行、小额贷款公司的设立步伐,进一步规范民间融资行为,为农村改革发展起到有效的补充作用。

3.建立国有商业银行支农资金回流机制。《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发[2008]126号)明确提出,要加大对农村金融政策支持力度,引导更多信贷资金投向农村。为落实该项政策,可采取以下措施:一是建立国有商业银行支持农村发展专项基金。以市为单位,根据国有商业银行在县域吸收存款的总额,按一定比例建立支持农村发展专项基金,并与市级或县级政府签订合作协议,由政府部门负责基金的使用,并保证基金的保值和增值。二是由国有商业银行牵头组建新型农村金融机构。即规定在县域设立有支行级机构的国有商业银行,都应牵头组建一家村镇银行或小额信贷组织,并按吸收存款总额的一定比例,融入组建的新型农村金融机构,用于农村信贷服务。

4.探索新的抵押、担保方式,创新适合土地流转后农业发展需求的信贷产品。在土地流转规范的基础上,金融部门开设土地经营权抵押贷款,具体可采用以下四种形式。

(1)直接式贷款。具有长期土地经营权的土地使用部门以土地一年、三年或五年使用权作为抵押,贷款额可定为:面积×土地评估价格×抵押期限×可贷比例,抵押期限从贷款结束年度算起,贷款期限+土地承包经营权抵押期限≤剩余土地承包经营期限。

(2)时差式贷款。农民以一定期限的经营权作抵押,获得一定额度贷款,由合作社担保在较短年限内还款,如合作社违约,银行有权把未还款年限的土地经营权进行拍卖收回贷款。这种形式的优点是三方各得其所,流出地农民提前集中使用资金进行创业,合作社节省先付集中使用土地费而达到融资目的,银行可控制收贷风险,但这种方式需合理计算年限时差和贷款贷度,使三方均能乐意接受。

(3)短期循环贷款。集中经营土地部门购得一定期限土地经营权后,在经营期限内如需要短期流动资金,银行可根据生产经营特点按生产周期确定贷款年限,以剩余期限内的土地经营权作为抵押,按土地经营权价值确定贷款额度,在经营期限内循环放贷。

(4)创业式贷款。集中使用土地部门在和被征地农民充分协商一致同意的基础上,把集中使用耕地的经营权作为抵押向银行贷款,贷款期限和额度同前述“直接式贷款”,贷款资金集中使用,规模化经营,农民以经营利润分成的形式获得收益。这种贷款方式有利于合作社筹集一定量初始投资,但关键需征得土地转出方农民的同意,提供给农民足够多的预期收益,使他们敢于分担风险、共同创业,并且在经营过程中要民主管理,搞好监督。

5.土地债券化,创新金融服务。以新乡市马房村土地流转合作社为例,把已规划出的1476亩土地以债券的形式进行经济定义,如以文书的形式规定每亩每年500元,然后把这些债权化的文书进行公开买卖,最后持债券人享有合作社的债权或股份收益,银行部门提供有针对性的专业技术服务,如代收款项,利率或权益设计、清算等,可收取一定的中间业务费用。这种方式有利于耕地规模化集中,合作社可通过土地债券化融通资金,银行可增加服务内容,提高服务化水平。

6.拓展农业保险业务,分散农业产业金融风险。地方政府要积极构建风险补偿机制,通过为农户提供适当的保费补贴,动员和引导农户参加农业保险,为参保农户在大灾之年提供生产自救资金和再生产资金,调动和保护农户种养业的积极性,以此分散农业产业金融风险。

[1]柴菁华.当前金融支持农村土地流转应关注的几个问题[J].西部金融,2009(8).

[2]周潮.当前金融支持土地流转存在问题研究[J].西部金融,2009(10).

[4]王慧娟.农村土地制度的主要问题与对策分析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2008(2).

F321.1

A

1000-2359(2010)02-0165-03

梁莉(1971—),女,山西襄垣人,经济学博士,河南财经学院工商管理学院副教授,主要从事农村金融研究。

2009年河南省哲学社会科学规划项目(2009FJJ029);2009年河南省科技厅软科学项目(092400440057);2007年河南省教育厅自然科学研究项目(2007790007)

2009-09-20

[责任编辑 迪 尔]