霍连明

多元管理:我国社区管理模式的必然选择

霍连明

(中国地质大学,北京 100083)

我国传统的社区管理采取行政一体化的管理模式,社区管理机构(街道办事处)作为政府派出机构,在社区中处于管理主体地位。随着社区需求的多样化、利益主体的多元化、功能的社会化和网络化趋势的加强,传统社区管理模式依托的社会基础和环境发生了根本的变化,呼唤着适应新社会环境的社区管理模式。我国各地在社区管理的实践探索中形成了沈阳、上海、江汉三种具有特色的社区管理模式。尽管这三种模式都具有一些制度上的创新,较传统的社区管理有一定的优点,但还存在一些不足。针对这些不足,结合各地城市治理的不同特点,在我国实行社区多元管理模式应是未来的必然选择。

城市社区;社区管理;管理模式;多元化

一、我国的社区管理现状及存在问题分析

社区是社会的细胞,是城市基层治理的基本单位。1887年德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中首先提出社区的概念,他强调的是社区作为共同体的含义。随着社会变迁和社会学学科的发展,“社区”的内涵也在不断丰富。根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中所定义的社区概念,社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。社区管理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同自觉地管理社区公共事务,持续推进社区发展的活动,它体现的是社区范围内不同主体依托各自资源而发生的相互作用。政府所倡导的社区管理应该是公民自理和治理的过程。

(一)我国社区管理现状

我国传统的社区管理采取行政一体化的管理模式,社区管理机构(街道办事处)作为政府派出机构,在社区中处于管理主体地位。这一社区管理模式的特点是:一,街道办事处的行政权力不断加强,尽管多数居委会通过民主选举,但自治性依然欠缺,仍然未摆脱政府有关社区事务的执行机构的地位,未能真正体现民意;二,社区中介组织逐步得到发展,社区的社会非营利组织、企事业单位、公众与政府之间的合作网络逐步形成,但是社区公众、企事业单位的参与积极性不够。随着社区需求的多样化、利益主体的多元化、功能的社会化和网络化趋势的加强,传统社区管理模式依托的社会基础和环境发生了根本的变化,呼唤着适应新社会环境的社区管理模式。1999年,民政部拟定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》,各地根据实施意见,结合自己的特点进行实践探索,在实践过程中形成了沈阳、上海、江汉三种具有特色的社区管理模式。

1.沈阳模式。即自然划分、社区自治、资源共享的自治模式,其特点是社区组织机构按照类似于国家政权机构的设置,构建了社区决策层(社区成员代表大会)、执行层(社区委员会)、议事监督层(社区协商议事委员会),形成“议行分离、相互制约”的运行机制。从组织结构形式来看,沈阳社区管理模式属于自治型。这一模式在全国产生了很大的影响,除了省内城市外,全国很多省会城市,如海口、哈尔滨、西安、合肥都学习借鉴沈阳经验,进行社区管理模式改革。

2.上海模式。即“两级政府,三级管理”的社区管理模式,其特点是强化街道办事处的权力、地位和作用,并将社区定位于街道,形成“街道社区”,注重政府在社区发展中的主导作用,强调依靠行政力量,通过街居联动发展社区的各项事业。通过政府的大力推动,近几年上海的社区建设成效明显,社区服务、社区环境、社区文化等方面也取得了很快的发展,涌现出一批文明社区和文明小区。

3.江汉模式。其特点是以社区为依托,形成政府调控与社区自治相结合的管理模式。可以说江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展,通过主动转变政府职能,在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念,不仅重建社区组织体系及运行机制,而且转变了政府部门对社区事务的行政管理机制,建立社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制,形成政府对社区自觉依法行政、社区组织自主管理相结合的治理模式。

(二)我国社区管理中存在的问题

尽管沈阳模式、上海模式和江汉模式都具有一些制度上的创新,较之传统的社区管理有一定的优点,但还存在一些不足。

1.政府与社区的关系没有处理好。有专家指出,沈阳模式存在政府“越位”、“缺位”问题,政府往往自觉或不自觉地将社会组织作为依附于政府机构的附属单位或下属单位;大多数基层政府还不懂得、不习惯、不善于对社区自治性组织进行政策上的指导,对社会中介服务机构等的培育还不到位。在上海模式中,街道办事处的下派任务依然要居委会承担,“上面千条线,下面一根针”的现象还没有改变。在江汉模式中,政府职能部门在社区设立办事机构,侵占了社区的办公场所。

2.社区管理的目标模糊。长久以来,一些地方政府管理部门受经济利益的驱动,在社区管理中,强化经济职能,忽视服务职能,导致出现将政府中分离出来的社会性事务又投放到市场的现象,偏离了社区发展的最终目的。江汉模式就存在社区财力支持困难,在转变政府职能过程中又陷入新的职能目标错位;由于政府投入了大量的人力、物力、财力进行社区建设,因此,政府就直接管理并控制着社区的组织,社区组织带有很浓的“行政色彩”,形成了行政性社区,从而使具有服务性及自治性的社区组织事实上承担着政府基层组织的职责,接受政府指派的各种行政任务,没有任何自主权。

3.社区在法律上不具备法人资格。社区名义上是“属地管理、辖区负责”,现实中却没有一块地真正属于社区来管理;居委会尽管进行了直选,但居委会却没有实际的用人权;社区没有财权,没有账户,没有独立的财务审批权和支配权。

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4.社区管理的组织结构单一。我国社区管理的组织大体上由三部分组成,即社区党组织、行政性组织和非行政性组织,其中非行政性组织,如业主委员会、物业管理公司、社区中介组织、非盈利机构等,实质上仍是以政府行政机关为主的单一的一元化行政管理体系。

5.社区自治组织和中介组织比较薄弱。居委会过分依赖街道办事处,使其自治性得不到实现,不能完全体现居民的主体意识和参与意识,因而不易赢得居民的认同,社区的公共资源也不易得到有效的整合。而其他社会中介组织因缺乏足够的资源和权威,还没有足够的能力来代替政府部门组织居民管理公共事务。

6.居民参与不足。居民积极参与是社区发展的动力,但是在全国社区建设中普遍存在居民参与程度低的现象,上文所介绍的三种典型的社区管理模式也不例外。

(三)存在问题的原因分析

我国现行的社区管理体制、管理职能在实际工作中所暴露出的问题,其内在原因是:1.政府职能不明确。由于目前政府在社区建设中占据主导地位,又缺少有效的制约机制,导致许多不应该管的事务管了,该管的事务没管或没管好,出现越位、错位、缺位的现象。很显然,政府还没有把自己在社区治理中的角色定位清楚。2.社区管理主体地位不明确。根据《居民委员会组织法》的规定,居民委员会是群众性的自治组织,但从目前我国普遍实施的模式看,社区管理中居民委员会无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。如果不能通过立法明确居民委员会的自治法人的法律地位,那么“自我管理、自我服务、自我教育”就不可能实现,只能是一句空话,社区工作也难以正常、有序地开展,难以实现其应有的职能。3.社区管理法规不健全。国家确立“依法治国”为我国政治体制改革的目标,社区管理当然也应该依法治理,将社区各项事务管理纳入法制化的轨道。近年来,国家相继出台了规划法、土地法、房地产法等有关城市管理法规,各地城市也有一些相应管理规定,可是涉及城市社区管理具体操作的法规和规章还不健全,具体管理执行中的工作人员有时找不到法律依据。一个较突出的管理弊端是城市管理执法主体多元化,涉及社区的执法有10多种,如派出所、巡警、交警、工商、税务、物价、食品卫生监督、市容、规划、建筑、园林、环保、路政等,这些执法有的职责重叠交叉,有的执法范围过大、职责不明,有的越权弃权,这种状况势必导致社区管理混乱的现象。

二、多元社区管理模式的选择

针对我国城市社区管理中存在的问题,结合我国城市治理的特点,笔者认为,实行多元化的社区管理模式是我国未来社区发展的必然选择。

(一)社区多元管理

社区多元管理是指社区建设、社区管理、社区服务、社区安全的公共事务由政府、社会、市场共同协作来推动,通过政府引导、协调、支持,由市场和社会共同来建设社区,从而达到政府、社会和市场的良性互动、和谐共赢。政府在三者之间起到指导、协调和监督作用。因此,社区多元管理包含了四层含义:一是社区治理主体不仅包括政府,还包括社区社会组织、非营利组织、辖区内居民和单位在内多元化的主体;二是治理过程由行政控制转化为民主协商;三是治理组织体系由垂直的科层结构变为横向的网络结构;四是权力运行不再是自上而下的行政命令,而是多个独立组织共同参与的工作。

(二)社区多元管理的对策与建议在社区管理多元化文化模式选择的基础上,更应该注意以下方面问题。

1.正确定位社区管理多元主体的作用。由于政府、市场和自治组织在社区管理中都是不可缺少的因素,同时三者又都可能失灵,因此,我们在发挥政府、市场和自治组织在社区管理中的作用时,又必须规定其各自作用的边界。只有清晰、正确地定位政府、市场和自治组织在社区管理中的作用边界,才可能形成三者的良性互动或互补,避免三者之间可能发生的僭越或互黜。从社区管理实践看,在社区建设和居民自治中,政府行政权力要逐步从“越位”领域退出来,释放社区自治权力空间,但政府权力从社区退出并不是完全自觉的,应该运用制度化手段确立规范的政府退出机制,寻找行政权力与自治权力的“平衡点”和“有效边界”。

2.完善社区管理多元主体之间的协调合作机制。当前,我国社区治理模式必须从“政府行政单一主导”向包括政府、社会、市场在内的“社区各成员合作共治”发展,这是解决城市社区政府管理“失灵”的一个重要手段。如在上海市罗山市民会馆的实践中,政府把社区福利服务的部分交由非营利服务组织去做,寻求社区管理多元主体之间的协调合作。这样做,一是通过引入竞争机制,打破了官办和统包产生的僵化局面,为社区福利事业带来生机和活力;二是发挥了非营利组织的服务特长,通过多元化的运作机制,提高了服务效能;三是把政府从繁重的社会事务中解脱出来,专司行政管理职能;四是利用非营利服务组织处于政府与百姓的中间层从而具有的心理和人力上的优势开展社区服务;五是培养了一支专业化的社区工作者队伍。这是社区管理多元主体之间协调合作的典型案例。

3.加强社区多元管理法治建设。社区多元管理法治建设主要应从以下几个方面进行:第一,按照责权利相统一的原则,以法律的形式确定社区议事会等自治组织的法人地位,并赋予其相应的权利和义务,依法划定其与政府行为的边界。第二,加强社区管理立法。第三,根据城市管理的要求,建立健全社区各项规范化的工作制度,包括社区行政决策制度、社区行政协调制度、社区行政考核制度、社区行政监督复议制度等,以避免政府在社区的行为“过度行政化”,确保政府对社区工作的“有限干预”,使社区工作法制化、规范化。第四,以法律的形式明确政府与社区之间的指导与被指导关系,合理划分各自的职责与权限。

4.提升居民社区民主意识。政府应积极探索如何利用社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题,引导社区成员参与社区管理,从政治生活和社区事务两个方面为共同切入点,不断推动社区管理的有效性。因此,开发社区管理的治理载体,发动居民对社区进行形象设计、发展目标策划,可以推进居民培育社区意识,增强他们对社区的认同感、归属感和奉献精神。

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D669

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1000-2359(2010)02-0136-03

霍连明(1965-),男,中国地质大学博士生,主要从事政府管理与经济管理研究。

2010-01-04

[责任编辑 迪 尔]