徐振伟

美国中东石油外交的合作主义模式分析

徐振伟

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)

石油是我们看待美国中东政策的一个视角和窗口。美国的中东石油外交政策在美国的中东外交中占有十分重要的地位,不仅是维护美国垄断财团利益、美国中东石油利益的重要措施,更对美国国家安全有重大影响。美国通过合作主义外交有效地维护了美国在中东的战略利益,但美国在对外扩张的同时,也体现了其权力与自由的悖论,而这也反映了美国民主的困境。

美国;中东;石油外交

石油作为一项重要战略储备,是国民经济的命脉,关乎国计民生。而中东地区作为当今石油生产的主要来源地,更是兵家必争之地。现实主义大师汉斯·摩根索对中东石油的重要性给予了高度关注:“近东在战略上的重要性,除了因为它处于三大洲的陆地桥梁的位置以外,还因为阿拉伯半岛藏有油矿。对近东的控制一向是权力分配中的一个重要因素,因为谁要是能将它加到自己原有的原材料的资源上,谁就大大增加了自己的资源,并以相应比例剥夺了对手的资源。正是因为这一原因,各国在近东展开争夺,这被贴切地称为‘石油外交’,这种外交就是要建立势力范围,独占某些地区的石油资源。”[1]

作为世界上消耗石油最多的国家,美国的中东石油政策在美国的中东外交中占有十分重要的地位,它不仅是维护美国垄断财团利益和美国中东石油利益的重要手段,更对美国国家安全有重大的影响。以往的研究中,学者们更多关注美国政府在中东的外交及其石油战略,而对美国跨国石油财团在美国外交中发挥的作用重视不足。本文试图从美国政府与跨国石油财团合作互动的角度,借助合作主义模式的分析来探究美国的中东石油外交。

一、合作主义外交:美国政府与石油财团的合作

霸权稳定理论、世界体系理论作为研究美国外交的基本范式,更多地是从外部探讨美国外交,即从体系层面和国家层面来研究美国与别国的外交。而合作主义(corporatism)作为分析美国外交的另一种基本范式,主要从美国国内来探究美国外交的起源。

合作主义分析模式认为,美国政府与工业财团、农场主和工会等利益集团合作,以规约制度和平等互利关系结合为统一整体,创造一种由管理专家进行管理和协调的和谐的社会模式。它强调政府的主导作用以及各社会阶层和利益集团的协调,体现出很强的协商一致的合作主义的特征。这种合作模式运用到世界秩序当中,就是美国外交的实质,这种合作精神反映了美国外交的思想基础。

美国的利益集团和政府的关系历来是美国外交政策中不可忽视的因素之一,美国的宪法和分权制衡的体制也对各利益集团参与对外事务决策提供了法律保障。在20世纪初,随着美国工业化的完成,美国进入到垄断资本主义发展阶段,随之出现了拥有大量资本的大财团,他们为了实现自身利益,积极参与政治过程,这也为政府与企业的合作提供了可能。

就美国的中东石油外交战略而言,政府与石油财团之间的关系正是合作主义的体现。第一次世界大战结束后,美国逐渐开始重视中东的重要战略地位,政府利用本国的石油财团来为其外交服务,并在与英、法等老牌殖民国家的谈判中,积极为本国石油财团争取权益。美国政府打着“门户开放”“机会均等”的招牌与英法谈判,一方面反对英法划分势力范围,另一方面又迫使英法让步,允许美国石油财团挤进中东,表面与英法石油财团合作“分取杯羹”,实则暗地竞争,直至最后使美国石油财团在中东占据主导地位。在冷战期间以及冷战结束后,美国通过一系列手段,包括军事打击,最终后来者居上,实现了在中东产油国的一方独霸局面。美国独霸中东局面的形成离不开其强大的实力,更离不开美国政府与其跨国石油财团的密切合作。那么,美国政府为什么能与其跨国石油财团实现密切合作、良性互动呢?

首先,石油作为美国经济的核心组成部分,石油财团在美国政治中的影响力举足轻重。一方面,美国政府的高官,包括总统,任职之前有很多来自石油财团的阵营。石油财团的代理人占据了许多重要的政府职位。因此,历届美国政府都竭尽全力为石油财团谋取利益,难怪与洛克菲勒财团有密切关系的国务卿杜勒斯说过:“美国在中东的政策都是为了保卫大石油公司的租让权。”[2]另一方面,石油财团通过游说、影响总统和议员选举、为候选人捐款、控制操纵舆论宣传、建立思想库等方式来对政府的对外政策施加影响,实现自己的利益。虽然这种施加影响的方式相比前一种来说是间接的,但其对美国外交的影响力同样不可小觑,垄断统治导致石油财团的经济力量与国家政治、经济力量的汇合,“国家同拥有无限权力的资本家集团日益密切地融合在一起”[3]。

其次,美国政府与跨国石油财团的合作是为了实现其在中东地区共同利益的需要。中东地区局势错综复杂,宗教矛盾、民族矛盾使冲突进一步升级。以色列院外集团对美国政府的强大影响力使美国长期以来在以巴冲突上偏袒以色列,导致其他阿拉伯国家对美国外交政策严重不满。但同时,美国严重依赖阿拉伯国家的石油,为了走出这一困境,美国政府就是把在产油国的外交事务尽可能委托石油财团去办理,同时通过跨国石油财团的援助和投资,来影响中东产油国的内政外交政策。在美国政府看来,这是能有效越过美国国会的一个巧妙的堪称高明的解决办法。因为这样,政府就可以公开支持以色列,而又不得罪阿拉伯人。美国政府通过一种合作主义外交,即利用跨国石油财团作为美国外交的工具和代理人,代替政府处理一部分在中东产油国的外交关系,避免美国政府过多地卷入中东错综复杂的矛盾之中,在产油国与以色列之间寻求一种平衡,对这两家互不得罪。美国政府的这种“高明”政策正如一位英国学者所说:“两个相互对立的美国外交政策就这样同时得到有力的采纳,对以色列的支持,这是为了荣誉和选票所必不可少的,对沙特阿拉伯的支持,这是为了取得石油所必不可少的。通过这种办法,这两种对立的政策在此后显著地各行其是。”[4]

对美国石油财团来说,美国与阿拉伯国家的和解与和平关系符合它们的利益,它们愿意在其中奔波忙碌,灵活运作,充当本国政府与产油国之间的联系人,充当双方的传声筒,许多重要信息都由石油财团转达给美国政府。此外,美国成立的特别协调组织——国际工业顾问团也由其石油公司组成。石油公司负责从各国收集信息,制定石油供应形势的研究报告,然后向美国政府提出建议,如有必要还将拟定进一步的行动计划方案。同时,对美国政府来说,石油财团的海外扩张不仅会促进全球经济的发展,而且会传播美国自由企业制度的理念,增强美国的竞争力和影响力。

美国政府与跨国石油财团的合作可以通过国际关系中的双层博弈理论[5]得到进一步的阐释。双层博弈把国际关系中的博弈分为国际和国内两个层次。在国内层次的博弈中,利益集团不断向政府施加压力,迫使政府采取有利于本集团的政策,进而为自己谋利,通过建立集团间的联盟来追求自己的权力;在国际层次的博弈中,一国政府总是力求使自身的利益最大化,以应对随时来自国内的压力,从而使不利的外交后果最小化。

双层博弈理论的核心概念是“获胜集合”,即国内利益集团对国际层次达成的协议所投赞成票的集合。在其他条件不变的前提下,获胜集合越大,国际层次达成协议的可能性也越大,并且国内各方获胜集合的相对大小将影响到国际议价中共同收益的分配。因此,在博弈中采取合作的美国政府自然会支持石油财团的垄断地位,而石油财团垄断地位的加强,在一定程度上对愿意与其合作的政府来说是更为有利的结果,因为国内利益集团的意愿越一致,其获胜集合就越大,在国际关系中的态度就越坚决,在国际收益分配中获得的利益就可能越大。

美国政府与石油财团的博弈属国内层次的博弈。美国政府从石油财团获得资金支持,通过石油财团对中东石油实行控制,以遏制其他势力的介入。双方在博弈中达到一种稳定的状态,共同谋求利益,相互促进实力的发展。

美国政府与中东产油国的博弈是国际层次的博弈。美国政府把中东石油与国家安全联系起来考虑,通过策反、扶植亲美势力开展石油贸易来实现在中东的利益。而中东产油国有时以石油为武器,通过减产的方式向美国施压,讨价还价。

不仅如此,美国石油财团与中东产油国之间也存在相互博弈。石油财团在产油国设立公司,开采销售石油,获得巨大的利润。而面对石油公司的控制,产油国联合组建欧佩克组织,并以石油为武器,通过减产,造成世界范围的石油供给危机,使得国际油价飙升,严重损害了石油财团的利益,迫使其通过影响美国政府的外交来解决这一危机。因为美国政府与美国石油财团之间有更多的利益契合点,是合作主义的体现,因此可以把美国石油财团与中东产油国之间的博弈也看做是国际层次的博弈。

在三者的相互博弈中,石油以其特有的战略价值发挥着重要作用,并且最终使博弈达到稳定。在国际关系中,这种博弈的稳定状态是相对的,它会随着国际政治经济环境的变化而被打破,并随之进行新的博弈而达到新的稳定。

二、美国合作主义外交的限度和困境

对美国而言,缓和阿以之间的紧张关系,对于同时实现保护以色列和保障石油供应安全这两项中东政策的目标有重要意义。而在美国的中东石油政策中,保持石油生产国的稳定和美国霸权存在,是美国直接的战略目标,在这种外交关系中,美国政府赋予其石油垄断财团一个重要的地位。这种政府与石油财团之间紧密的合作,承担着维护美国中东石油霸权的关键任务。可以说,美国政府与石油垄断财团在中东石油运作中是一种相互依存的共生关系,美国的政治经济战略行动很大程度上是政府公共政策与石油垄断财团活动间的互动。正如有人所说:“美国的战略利益与美国公民在海外的经济利益是如此紧密相连,以致其中一种利益受攻击就立即对另一种利益构成威胁。”[6]

美国政府与石油财团在中东的密切合作,在一定程度上协调了阿以之间的矛盾和冲突,美国纵横捭阖,实现了鱼与熊掌兼得的目的,也使美国的中东政策游刃有余,有较大的灵活性和回旋余地,其利益不断得到巩固和加强。

但是,美国的这种合作主义外交是有前提条件的,即美国石油财团在中东的利益不受侵犯。一旦这一条件受到挑战和威胁,美国政府就会走到前台,通过“大棒加胡萝卜”的方式来进行军事或政治干预,甚至不惜发动侵略战争,来维护其在海外的利益。这也表明美国的合作主义外交是有限度的,这种限度更多的是美国对产油国民族主义的一种反应。

中东产油国出于民族、宗教信仰的考虑,对巴勒斯坦有天然的同情,反对以色列和美国的霸道作风,批评美国的单边主义,即使相对温和亲美的沙特阿拉伯也不例外,这也使反美主义在中东比较盛行。另一方面,中东产油国在经济方面受制于人,美国石油财团的剥削导致石油收入分配极不合理,产油国的收入远远不如石油公司的收益。逐渐觉醒的阿拉伯民众在民族主义旗帜下在本国推行石油国有化运动,收回石油主权,解散外国石油公司,严重损害了美国石油财富的利益进而侵犯了美国在中东的利益。

为确保美国的中东石油战略,美国政府在其“外交工具”无法应对时,挺身而出,通过战争或和平的方式来应对石油国有化运动。如1953年在美国中央情报局策动下,推翻伊朗摩萨台激进政权,扶植亲美势力上台,使洛克菲勒财团打入伊朗石油工业。同样,海湾战争和伊拉克战争也可以说是美国政府为其石油财团利益服务,确保美国石油供应安全的军事尝试。

由此可见,美国在中东的合作主义外交面临的挑战是产油国的民族主义和反美主义运动,这种合作主义的限度也体现了美国中东外交的困境,它反映了美国国家利益与产油国民族主义的矛盾与冲突。因此,如何化解别国民族主义的压力和诉求,在亲以色列政策和产油国之间寻求某种平衡,一直是美国政府面临的问题,也是美国在中东的利益能否实现的关键。

就美国国内来看,美国政府对外石油政策的制定过程体现了政府与财团间关系的复杂性。在世界市场上,几个大的石油巨头对外国石油产生的垄断利润进行疯狂追逐,美国政府既给予暗中支持,同时又宣称自由放任,在国内通过严格的反垄断法令,限制跨国巨头的行业垄断,然而却对其海外跨国公司给予税率豁免等优惠政策,来支持跨国石油财团在海外的扩张和争夺,因此,保持来自美国的国内石油工业与其海外石油发展之间的战略与商业利益能够协调不冲突,是美国政府掌握中东石油政策平衡性的重要基点。

为追求更大的“获胜集合”,美国政府支持其石油财团的垄断地位,来打入中东地区,与英法石油公司进行激烈的竞争,这种合作主义政策所导致的结果是,就美国社会整体利益来衡量,利益集团的声音往往是不平衡的,大型的跨国石油财团的利益被过度地强调,而对美国国内中小石油企业的利益却重视不够。而按照美国学者戴维·杜鲁门的看法,“如果某一利益集团太过嚣张,自会有与其利益集团相对的其他潜在利益集团与之抗衡,于是利益集团的活动就可以比较均衡”[7]。

随着国际经济贸易的发展,各国之间在经济上日益相互依赖,外交和内政的界限变得逐渐模糊,国际政治与国内政治相互影响的特征越来越明显。而美国石油政策的特殊性使其从最初制订,就从不属于一个单纯的国内政策范围,国内与国外经济政策不再能够截然分开。美国跨国石油财团为了应对瞬息万变的国际形势,参与激烈的国际竞争,相互渗透、结盟,而这不可避免地影响国内中小石油公司的生存和利益。美国中小石油公司作为独立法人,活动范围只局限在本国范围。为了捍卫自己的权益,它们借助在国会的代表向行政部门施压,要求联邦政府重视它们的权益,贯彻自由民主、公平竞争、机会均等的理念。

而联邦政府面临着双重困境,即一方面保证中东石油安全,另一方面在国内宣称自由竞争;一方面要提升跨国石油财团的竞争力和影响力,另一方面要保护国内中小石油公司的利益,这种二律悖反体现了“美国经济中增长的财团主导倾向和国家的自由民主传统之间的紧张关系”[8]。这种“紧张关系”更深层次地反映了美国外交中权力与自由的悖论和张力。权力与自由是美国对外政策目标中需要加以调和与平衡的两极。一方面是对自由民主的鼓吹,另一方面是在一个竞争激烈的无政府状态的国际体系当中,需要扩大自身的力量保卫自己,为此需要壮大石油财团的实力。只要国际社会是由权力政治构筑的这一事实不改变,美国国内制度要求限制石油财团权力与国际社会无政府的国家间体系需要加强石油财团实力之间的矛盾会一直在美国的中东石油外交中存在下去。而这种矛盾也导致了美国石油政策的自我冲突和分化。在美国国内关于石油政策的众多复杂多样化的利益诉求中,来自“石油工业内部长期以来存在着独立公司与大公司之间尖锐的分歧”[9],同时,“美国国内不同州对石油利益的不同态度,也使得美国的石油政策明显前后不一致”[10]。

在美国,利益集团深刻影响着美国政治与外交政策,而不同的利益集团也有不同的利益诉求。利益集团的种种特点决定了他们考虑问题时首先从自身的局部利益出发,当其利益与美国国家利益和整体利益相冲突时,首先选择的是维护自身的利益。而美国政府的决策程序,更多是从整体国家利益出发,在两者相抵触时,自然考虑的是整体利益而非局部利益。而只有当利益集团的利益与美国整体利益大体一致时,利益集团的作用才能够真正发挥出来。但是,美国国内不同的利益诉求严重影响了美国对外石油政策的实施,使美国对中东石油的生产、贸易和供应发挥的影响作用降低,也使美国在中东的“合作主义”外交受到干扰,其成效大打折扣,美国石油政策中内在的矛盾在一定程度上威胁到美国主导下的世界石油体制的稳定性。

结语

美国著名经济学家奥尔森说过,“不存在这样的国家,其中所有具有共同利益的人群都可能组成平等的集团,并通过全面协调而获得最优的结果”[11]。利益集团的实质在于最大限度地追逐本部门的特殊利益,而利益集团为其成员谋取利益的唯一途径,只能是尽量在社会的总利益中争取较大份额,而不顾社会的总利益是增加还是减少。正如奥尔森所说,“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益,则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”,它们在采取集体行动时,“不会关心社会总效益的下降或‘公共损失’”[12],为此,奥尔森将这些组织称之为“分利集团”。所谓“分利集团”就是指在社会的总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团,也被称为“特殊利益集团”。它们采取集体行动的目标几乎都是争取重新分配财富,而不是为了增加总的产出,当分利集团发展到足以取得成功的规模时,它必然采取排他性的政策,并力图使其成员限制在收人相近与贡献相近的范围之内。

在美国石油行业,大型利益集团对美国政策的影响力明显高于其他中小利益集团。尽管在决策时美国政府注意到了公平,但在政策实施过程中仍被特殊利益集团操纵,使一小批人从中受益,成为“现代民主国家中的矛盾现象”。这也可以说明公共物品的供给为什么总是达不到最优水平。正是由于总有一部分人被排除在集团政治之外,所以无法通过全社会所有集团的相互协商而使全社会的活动达到最优的效率水平。美国的对外扩张需要美国支持大型垄断石油财团的扩张,来参与日益激烈的国际竞争,但这种扩张又不可避免地会损害美国国内的自由。因此,美国外交的目标到底是扩大美国的权力还是传播和维护自由,美国的扩张到底是有利于自由的事业,还是会损害自由的事业,这成为美国外交政策制定和实施过程中无法回避的突出难题,而这也是托克维尔认为民主制度在外交方面不如其他制度高效的原因之一。

[1]Hans Morgenthau.Politics Among Nations:the Struggle For Power and Peace[M].Beijing:Peking University Press,2005:133.

[2]复旦大学资本主义国家经济研究所.美国垄断财团[M].上海:上海人民出版社,1977:104.

[3]王锦瑭.美国现代大企业与美国社会[M].武汉:武汉大学出版社,1995:114.

[4]桑普森.七姊妹:大石油公司及其创造的世界[M].上海:上海译文出版社,1979:132.

[5]Robert Putnam.Diplomacy and Domestic Politics:the Logic of Two-level Games[J].International Organization,1988(Summer).

[6]R Ferrier.Oil in the World Economy[M].New York:Routledge,1989:54.

[7]David Truman.The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion[M].Westport,Conn.:Greenwood Press,1981:26.

[8]David Painter.Oil and the American Century:the Political Economy of US Foreign Oil Policy,1941-1954[M].Baltimore:Johns Hopkins University Press,1986:2.

[9]Joseph Pratt,William Becker.Voice of the Marketplace:A History of the National Petroleum Council[M].College Station:Texas A&M University Press,2002:4.

[10]Raymond Vernon.Two Hungry Giants:the United States and Japan in the Quest for Oil and Ores[M].Cambridge:Harvard University Press,1983:27.

[11]Mancur Olson.The Rise and Decline of Nations:Economic Growth,Stagflation,and Social Rigidities[M].New Haven:Yale University Press,1982:37.

[12]厉以琳.曼库尔·奥尔森:国家兴衰探源,2009-11-19[Z].http://blog.sina.com.cn/s/blog_49322b740100g19l.html

Analysis on American Oil Diplomacy in Middle East Through Corporatism

XU Zhen-wei
(Nankai University,Tianjin 300071,China)

Oil problem reflects an angle and window that we analyze American Middle East policy.American oil diplomacy in Middle East occupies an important position,which is not a measure of maintaining American monopoly interests and oil interests,but also influences on American national security.America maintains strategic benefit effectively through corporatism diplomacy in Middle East,America expands outward while embodies the paradox of their power and freedom,which also reflects the plight of American democracy.

America;Middle East;oil diplomacy

D503

A

1000-2359(2010)02-0096-05

徐振伟(1979-),山东潍坊人,南开大学周恩来政府管理学院讲师,历史学博士,主要研究方向为现代国际关系。

2009-12-13

[责任编辑 孙景峰]