李宗才, 韦春生

(1.合肥师范学院经济系,安徽合肥230061;2.安徽省舒城县水利局,安徽舒城237100)

对农村小型农田水利设施建设的思考

李宗才1, 韦春生2

(1.合肥师范学院经济系,安徽合肥230061;2.安徽省舒城县水利局,安徽舒城237100)

农村小型农田水利设施建设是农业、农村经济的基础性设施,是发展农业的物质基础,在改善农业生产条件,保障农业和农村经济持续稳定增长,提高农民生活水平,保护农村生态环境等方面具有不可替代的重要作用。在新时期条件下如何更好的加强农村小型农田水利设施建设不仅直接关系到粮食生产的安全,也直接关系到有限水资源充分合理持续可利用和整个社会经济可持续发展的问题。

小型农田水利;存在问题;投资主体

胡锦涛同志在2009年12月召开的中央经济工作会议上明确指出:“要大力加强农村农业基础设施建设,重点加强农业综合生产能力建设,实施新增千亿斤粮食生产能力规划,全面完成大中型水库除险加固任务,加强水利特别是中小型农田水利建设,加快建设高标准农田,推进电网改造,饮水安全,农村道路等建设。”[1]这充分说明了加强农业农村基础设施建设的重要性。水利工程设施建设更显突出,水利是农业的命脉,农田水利设施建设是提高农业综合生产能力的基础。在人增、地减、水少的严重形势下,为保障国家粮食安全,提高农业综合生产力必须加强对农村小型农田水利设施建设。可是近几年来,随着农村税费取消,农村相应取消了义务工和劳动积累工后,农民群众的投工投劳数量锐减,农田水利建设滑坡。这不仅直接影响了当前的粮食增产,而且严重制约农业综合生产能力的持续提高[2]。

一、农村小型农田水利设施建设目前存在的问题

中型水利设施建设主要指一些主干河流和大中型水库,而小型农田水利设施主要分布在田间地头的池塘和沟渠以及小型水坝。这些农田水利设施对于农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不能替代的直接作用,可以起到蓄水排涝和缓解旱情的作用,同时也为农业生产减少投资成本;而且大中型农田水利设施效益的发挥也离不开小型农田水利设施的配套。因此,小型农田水利设施建设在粮食安全和国民经济中的地位显得尤为重要。可是近几年来,小型农田水利设施越来越弱化,甚至已失去它应有的作用。当前小型农田水利设施存在的问题主要有:

(一)河流塘坝设施失修老化

现有的水利工程大部分是上个世纪修建的,且排水标准很低,目前功能普遍弱化。既造成排涝能力弱,农田积水无法排除,又导致提灌能力差,不能满足灌溉需要。如安徽省的滁河,它是上个世纪60年代末、70年代初由全椒、含山、和县三县联手在原滁河的基础上重新设计规划投资开建的。全长100多公里,投入劳力百万人以上,为三县的农业生产和粮食安全做出了极大的贡献。改革开放后的30年,此河基本上处于有人用而无人管理的状态,导致了河床逐年升高,蓄水量下降,河口变窄,堤防低矮,又加之农户在两岸随意建房,无法加固提高,使全椒县从1991年到2008年水旱灾频发,其中有三次大的洪灾,直接经济损失达到10亿元[3]。而且一些涵洞坝闸塌陷老化,旱季河水不能及时灌溉到田间,雨季到来时也不能及时排除。

(二)农村小型水利设施无人问津

田间的一些水利设施,如小型水坝、池塘、沟渠等,多数是计划经济时期修建起来的。随着家庭承包制的发展,也开挖新建了一些新的沟渠排灌设施。但自从取消了农业税后,农村的“两工”也随之取消,田间的一些水利设施基本无人问津。现在有的已是杂草丛生、涵管堵塞、排灌不畅,使有限的水资源没能充分发挥灌溉作用,有许多自然村庄原有的大小池塘均已变成耕地,甚至有的已被多年的雨水冲刷变成荒地。如安徽省舒城县,全县有17500口蓄水塘坝因无人问津和经费投入不足,使原来的大塘变小塘,深塘变浅塘,活塘变废塘,沟渠变平地。①舒城县农田水利建设工程规划(2008-2020)征求意见稿有的自然村目前连蓄水量为1万m3的池塘也没有。每年春耕时,农户不得不从几公里、甚至十几公里以外的大江、河、湖和大中型水库引水耕种。这不仅增加了生产成本,同时在逢到雨水天气时,由于没有沟渠池塘的蓄水和排水功能,就容易形成积涝。再者,由于小型农田水利设施缺乏统一规划和农民随意在良田上大肆开沟挖渠,这不仅浪费了土地资源和水资源,而且破坏了农村的生态环境。

二、农村小型水利设施建设存在问题的原因分析

(一)对水利的投资结构不合理抓大放小

自上个世纪90年代以来,国家对水利工程的投入在逐年增加,但重点是对大江、湖泊、主干河流和大中型水库的防灾加固,忽视或消减了对农村小型水利工程的建设。据有关资料记载,有的县小型水利工程建设的投资不到基本项目投资的百分之一,甚至千分之一。尤其是农田小型水利设施建设,如2009年,中央财政进一步加大对安徽小型农田水利工程建设补助专项资金控制指标为19400万元。其中,19个小型农田水利重点县15200万元,小型农田水利专项工程3800万元,奖励全国农田水利基本建设先进县400万元。与此同时,省财政配套资金5000万元用于小型农田水利建设工程专项资金,比2008年多增加了1000万元[5]。而这些资金都用在大中型水库、长江堤防、主干河流堤坝除险加固上,用在大中型水利工程配套设施的小型田间沟渠、塘、坝上却为零。经调查,农民对这种抓大放小的做法很有意见。

(二)农户投资欲望和能力缺乏

1.农户对农田水利建设缺乏信心

实行家庭承包制度后,由于土地细碎分散,经营面积小,无法形成规模,改善农田水利设施条件有限。有些地方土地承包5年或10年一调整,农民对改善耕作范围内的水利设施缺乏积极性。再者,农民收入增长缓慢,且收入也极不稳定,因农产品的需求的收入弹性和需求的价格弹性较小,农业同其他行业相比经营风险相对较大。按照恩格尔系数理论,随着人们的收入水平和生活水平的提高,人们花在食品方面的支出在总支出中所占的比重会持续降低。这说明对产品的需求量并没有因人们的收入的增加而相应的提高,人们对农产品的需求量是既定的,也不会因农产品的价格下降而引起对农产品需求量增加。当农产品产量增加时,销售量却不会因产量的增加而增加了销售,反而会在特殊情况下会导致增产不增收[6]。因此农民为了降低生产成本,自然会减少对农田小型水利设施的投入,也拿不出资金用于改善农田小型水利设施建设。

2.农户对小型农田水利投资缺乏

农户对小型农田投资所需的资金来源主要靠自家经营收入在消费后的余额。经对安徽定远县桑澗镇农户的调查,耕种10亩地的农户,在正常年景的情况下,每亩生产投资在500-600元之间。每亩纯收入在800-1000元,扣除自家消费的各项正常开支后,全年每户的纯收入余额也只有3000-4000元。如遇到家庭的特殊情况问题,几乎没有余额。那么,对小型农田水利的建设投资只能依靠农村信用社的贷款,可是由于农户收入的不稳定性,信用社为了避免资金风险也不太情愿把钱贷给农户,即使给予贷款也要求农户提供抵押品。这就造成许多农户因无法提供抵押担保而无法获得贷款,引起农户投资所需资金短缺,对小型农田水利建设投入的缺乏就具有必然性。

3.农民组织化程度低

在乡镇、村级组织无力改善小型农田水利设施的情况下,没有哪一家合作经济组织能很好地把农户组织起来,共同出资改善农田水利设施条件。农田水利基本建设是公益事业,农村税费改革后也取消了农村义务工和劳动积累工,在国家投资有限的情况下,地方财政也无钱投入,“一事一议”存在难度,完善小型农田水利建设难成现实[6]。

(三)农村基层干部的畏难情绪

农村的农田水利设施属于公共产品的公益性质。随着农村税费改革,农村的公共积累和提留被取消,农村原来的公益性建设投入的“两工”政策被停止使用,使得农村基层干部对农民的集体组织能力和统一调配的功能被弱化。每做一件村里的公益性事情都要通过法定的“一事一议”程序来实施,结果是农户的思想很难统一起来。因此,在新时期的形势下,农村基层干部要做好农民的组织工作和动员工作确确实实面临着比较大的压力和困难。在一定程度上给基层干部在思想上和行动上带来一定的畏难情绪。

(四)管理不完善和产权不明

由于农村实行家庭承包责任制,使得农村集体经济组织退出农田水利工程建设和管理的主体行列,加之农村小型农田水利设施的归属不明确,导致其管理责任不落实,农民的分散经营和农田水利的集体受益之间的矛盾日益突出。目前,农田的一些小型水利工程在整体上处于吃老本状况,大量的公益性为主的小型灌溉蓄排水渠道运行管理和维护责任难以落实,老化失修的趋势没有得到应有的遏制。

随着土地分配到户的自由经营,农民的集体意识淡化。对农田水利设施建设的“投入大锅饭、使用大锅水”的情况没能发生根本性的变化。土地私人经营的产权性质与水利设施的共有性质产权不能对接,导致农民对水利建设的参与没有积极性。水利作为共有资产,各级政府应该承担起农村小型农田水利基础设施建设和管理责任,但是在政府财政资金不足的情况下,小型农田水利设施建设和维护难以进行[2]。

三、对农村小型水利设施建设的几点建议

(一)增加对农村小型农田水利设施建设的投入

国家应该从小型农田水利设施的特殊性和粮食安全的角度出发,加大财政转移支付力度。国家和省财政除继续对大、中型水利设施除险加固的投入以外,应划拨出一定专项资金对农村的塘、坝、沟渠进行修建规划,确保有一定的比例资金用于改建农田小型水利设施建设。各级地方政府应从实际出发,列出重点项目、中型项目、小型项目,分清轻、重、缓、急,有重点、分步骤地解决农村水利设施建设的突出问题,抓大不放小保证本地区小型农田水利设施配套条件年年有新的改善。同时,要建立合理的投资分担比例机制,依据谁受益谁投资和财政与产权相对等原则,缓解地方政府的财政困难,增加对小型农田水利工程建设投入,改善农业生产条件。

(二)改革小型水利设施产权制度,鼓励农户对小型农田水利设施的投入

要在充分尊重农民意愿的基础上,按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则,积极推进农村小型水利设施产权制度改革,不断放开放活现有小型农田水利设施经营管理权。促进农民对农田水利设施投入的积极性。为了缓解地方政府对农田小型水利设施建设中的资金短缺,调动各方面的积极性,可采用以下几种方式进行:一是以自然村为单位的集体投资,筹资方法可按照农户承包地亩数进行筹集,实行共投共享原则。这主要用于蓄水量在5万立方以上和10万立方以下的水域设施建设上。二是农户独资兴办农田水利设施。这主要用于田间“一公里”沟渠排水灌溉设施上。三是农户与农户之间自愿组织共筹资金兴办农田水利设施。这主要用于蓄水量在1-2万立方的池塘上。四是乡(镇)、村、农户三方筹集资金共同建设农田水利工程建设。以乡(镇)投入为主、村、农户投入为辅。只有明确责任权利,切实保护好、开放好、建设好、利用好农田水利工程,不断创新小型农田水利设施多元化投资主体,才能真正落实“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则,才能切实增加小型农田水利设施服务于农业生产能力。

(三)强化管护制度,确保小型农田水利建设顺利进行

加快农田水利设施建设的管理制度改革,结合当地实际情况建立农民参与农田水利设施建设管理机制或模式,积极倡导农户参与农田水利项目规划。

1.重新审视“两工”与搞好小型农田水利建设的关系

农村“两工”管理在农田水利建设方面发挥过很大作用。随着农业税的取消,“两工”也随之取消。有人认为投工投劳是加重农民负担,片面地强调农村免除农业税后,农田水利建设应该由国家和地方财政包揽,农民不应该承担农田水利建设义务,为此而影响了农田水利建设的开展。在新时期的形势下,很多地方还未能找到开展农田水利建设的有效办法或模式,对此各级地方政府要认真积极探索在新形势之下开展农田水利基本建设的新机制、新办法。要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的管理界限,本着自愿互利、注重实效的原则,由村民自治委员会通过相应的民主决策程序来引导农民投工投劳搞好农田小型水利建设。

2.规范“一事一议”法定程序

遵循“减轻、规范、民主、公开”的原则,采取“一河一议”、“一塘一议”、“一渠一议”的办法,严格操作程序,通过集体讨论和民主表决来决定是否筹资筹劳,决定需要怎样的公共产品服务。推行民主议事,用民主的办法来推动农村农田水利建设的发展。

3.互助合作,建设跨乡小型水利工程

对于跨乡(镇)村的河流、沟渠、塘坝等区域性农村农田水利工程建设,按照“谁收益、谁负担”的原则,由县乡(镇)政府组织受益乡村或村村自愿组合开展相互协作。在“一事一议”筹资筹劳限额内实行统筹安排,采用借工、换工或有偿用工等办法组织实施,实现“推磨转圈、轮流受益”[2]。为此,各级地方基层组织或部门应密切协作,在新时期新形势下开创农田水利建设管理的新局面。

(四)政府应该把小型农田水利建设纳入自己工作目标,使之制度化、常态化

在当前情况下,国家不可能把大量的财力用于小型农田水利建设上。根据《中华人民共和国水利法》的“小型农田水利设施的投资建设由受益单位负责”的原则,农民是小型农田水利工程建设的受益者,投资主体也应该是农民,小型农田水利设施建设的投入农民应该占相当大的比重。要把分散经营的农民思想统一起来,积极性调动起来,将有关部门协调组织起来。有效搞好小型农田水利建设的难度比较大、问题比较复杂,只有靠各级政府才能完成。要做好这项工作,就必须将小型农田水利建设纳入各级政府工作的议事日程,实行领导任期目标管理,建立层层目标管理考核制度。通过建立严格的目标考核制度,实施强有力的行政措施,实行一级对一级负责,一级对一级监督制度,使小型农田水利建设形成制度化、常态化,只有这样才能保证小型农田水利建设长期、持久、有效地开展下去[6]。

[1] 光明日报[N].2009-12-08.

[2] 曹鹏宇.农村改革新时期推进小型农田水利设施建设探讨[J].农业经济问题,2009,(9).

[3] 安徽日报[N].2009-12-09.

[4] 安徽省财政厅农业处.小型农田水利工程项目建设工作要统筹谋划突出重点[J].农村财政与财务,2009,(11).

[5] 刘铁军.小型农田水利设施建设投资主体缺位原因分析[J].东北水电,2004,(8).

[6] 刘霆.小型水利工程建设的思考[J].建筑与工程,2007,(23).

(责任编辑 陶有浩)

Some Thoughts on Construction of Rural Water Conservancy Projects of Small Scale

LI Zong-cai1, WEI Chun-sheng2

(1.Department ofEconomics,Hef ei N ormal University,Hef ei230061; 2.S hucheng Water Conservancy B ureau,A nhui Province,S hucheng237100,China)

Construction of rural water conservancy projects of small scale is the elementary facilities of agriculture and rural economy,and the material basis for agricultural development,which plays an important role in improving agricultural production condition,guaranteeing the rural sustained and steady growth of rural economy,improving farmers;living standard and protecting rural ecological environment.Presently, how to strengthen the construction of rural water conservancy projects of small scale will not only be related to the safety of grain production,but also to the reasonable and sustained use of the limited water resources and the sustained economic development of the whole society.

rural water conservancy projects of small scale;existing problems;investment subject

F303.1

A

1674-2273(2010)05-0030-04

2010-06-17

安徽省科技厅软科学基金项目(09030503061)

李宗才(1950-),男,安徽全椒人,合肥师范学院经济系副教授;韦春生(1968-),男,安徽舒城人,安徽省舒城县水利局工程师。